中国高投资率的制度根源*<br/>——基于地方官员晋升锦标赛的分析框架

中国高投资率的制度根源*
——基于地方官员晋升锦标赛的分析框架

2011-09-04朱汉清

中共南京市委党校学报 2011年4期

关键词：投资率晋升锦标赛

朱汉清

(中共衢州市委党校浙江衢州 324000)

中国高投资率的制度根源*
——基于地方官员晋升锦标赛的分析框架

朱汉清

(中共衢州市委党校浙江衢州 324000)

以晋升锦标赛作为分析框架,对中国特定的制度与高投资率之间的内在关联进行分析。结果表明:在政府强势和经济人假定条件下,中国式分权改革所提供的晋升激励远远强于财政激励,官员会为升迁作出所有的努力;而官员要获得升迁,就必须在确保不被一票否决的前提下进行GDP竞争;由于地方利益的博弈,决定了地方GDP竞争不会是消费的竞争,只会是投资的竞争,从而导致中国畸高的投资率。

晋升锦标赛;官员激励;高投资率

一、引言:中国的高投资率之谜

改革开放以来,中国的投资率①节节攀升,20世纪90年代后期开始,投资率再次在高位上增长,并且居高不下。横向比,2006年中国的投资率达到44.4%,而同期世界低收入国家的投资率为23.6%,中等收入国家的投资率为27.8%,高收入国家的投资率为20%左右,②中国的投资率比世界平均水平高近一倍。纵向比,中国1998-2008年的平均投资率为40.5%,比1978-1997年平均水平高3.5个百分点。

那么,是什么导致了中国畸高的投资率?不少学者对此进行了探讨,并大致形成了如下的观点:第一,高储蓄率论。由于历史和文化传统的影响,导致东方民族具有更高的储蓄倾向;加上当前一个时期中国“人口红利”的存在,工作人口大大高于被抚养人口,使得储蓄率更高;同时,改革开放时期人们面对着诸多的不确定性,出于谨慎动机存钱以备不测,从而刺激储蓄率上升。而传统的经济理论认为,储蓄是投资的源泉,较高的储蓄率一定导致较高的投资率。第二,发展阶段论。我国正处于城市化和工业化加快推进时期,基本建设和产业投资迅猛,推动投资率大幅上升。第三,政策论。比如应对东亚金融危机时出台的积极财政政策促进了投资的快速增长(郭栋,2005),对外开放政策吸引了大量的国际资本(宋光辉,2004),住房制度改革增加了对固定资产投资的需求(郑京平,2006),分税制改革刺激了地方政府的投资扩张(张军等,2007;李云林,2008;靳涛, 2006)。

上述观点一定程度上能够解释中国具有较高的投资率,但不能解释中国为什么具有超过可比国家的畸高的投资率(李云林,2008)引用世界银行数据,对各国(或地区)2000-2005年间的平均储蓄率和投资率排序,结果发现,在前30名高储蓄率国家(或地区)中,平均投资率也排在前30名以内的只有9个,排在前60名的有14个,排在100名以外的有8个。由此得出结论,储蓄率高的国家(或地区),其投资率未必就高。可见,高储蓄率论缺乏经验证据。与同处东亚的日本和韩国比较,在工业化中期,日本的投资率大体在30-35%之间,韩国基本在37%以内,同样具有高储蓄率倾向的文化传统,同处于经济加速发展阶段,我国的投资率要高出日韩5%-10%,可见,发展阶段论和高储蓄率论不能完全让人信服。政策论中列举的一些因素影响投资率,但还是不能说明为什么有如此高的投资率。比如改革开放以来,中国既有积极的财政政策,也有防止经济过热的紧缩性政策,中长期看,政策性因素大体可以抵消。又比如,李云林(2008)证实,外国直接投资(FDI)对我国投资率的影响大约为2个百分点。综合来看,我国的投资率可以保持较高一些的水平,但仅仅这些因素,不可能导致我国的投资率高出世界平均水平20个百分点左右,高出具有很强可比性的日本韩国5-10个百分点左右,

既然这些观点尚不能完全解释我国畸高的投资率,一定是我国存在某种“特定的机制”在发挥作用。笔者认为,这一“特定的机制”,就是中国改革开放以来进行的政治集权下的经济分权改革(王永钦、张宴等,2007;周黎安,2004),推动中国地方官员之间展开了一场轰轰烈烈的围绕G DP增长率而进行的“晋升锦标赛”,使得地方政府在刺激投资中扮演了重要角色,从而成为中国投资率畸高的最重要原因之一。

本文需要系统回答如下一系列理论问题:第一,中国式改革为什么在地方官员之间形成的晋升激励强于财政激励?第二,晋升锦标赛为什么引起的是地方之间的 G DP增长率竞争?第三,地方之间的G DP增长率竞争为什么不是表现为消费的竞争而是投资的竞争?对于这些理论问题的回答,可以帮助我们理解中国特定的制度与高投资率之间的内在关联,进而从制度上寻找到更有利于消费和投资协调拉动经济增长的办法。

二、中国式分权下的晋升激励

中国1978年以来改革的根本特征,是政治集权下的经济分权。所谓政治集权,是指各级官员的选拔任用权利都集中在上一级党委手中。根据党管干部原则,选拔任用一名干部,通常是由党委提名,组织部门考察,常委会或者全委会表决(行政长官等部分官员需要人大代表投票表决,但党委可以通过控制候选人等办法来使自己的意志得到贯彻),组织部门任命公示。政治集权决定了各级官员要想获得晋升提拔,必须得到上级组织的认可。所谓经济分权,是指中央不断地将经济管理权限下放给地方,上一级地方政府不断地将经济管理权限下放给下一级地方政府,并实现财政分灶吃饭。经济分权决定了地方政府拥有了更多的资源追求地方的经济利益。

那么,“政治集权下的经济分权”是如何为经济持续快速发展提供强大动力的?或者换句话说,中国式改革在地方官员之间产生了什么样的激励?学者们的研究形成了两种观点:第一种观点认为,地方政府为追求辖区内的经济利益产生了强的财政激励;第二种观点认为,地方政府官员为追求个人升迁形成了强的晋升激励。比如钱颖一等人认为,以财政包干为内容的财政分权改革,中央把很多财权下放到地方,而且实施财政包干合同,使得地方可以与中央分享财政收入,从而给中国地方政府带来了强激励(Qian and Roland,1998)。史宇鹏认为,财政分权为地方官员发展当地经济提供了适宜的激励(史宇鹏等,2007)。而Blanchard等人认为,虽然财税激励无疑构成地方政府行为的一个重要动力,但作为处于行政金字塔之中的政府官员,除了关心地方的财政收入之外,自然也关心其在“官场”升迁的机遇,而这种激励在现实中可能是更为重要的(Blanchard, Oliver and Andrei Shleifer,2001)。周黎安认为,地方官员之间进行的晋升锦标赛模式是形成政府激励与增长的关键线索之一(周黎安,2007)。

笔者认为,中国式分权改革所产生的财政激励远远没有人们想象的那么大,相反晋升激励成为地方官员的强激励,晋升博弈嵌入在经济竞争中,以经济竞争的形式表现出来,其最终目的是实现官场升迁。比之财政激励,为什么晋升激励是更强的激励?笔者的推论基于如下两条假定:第一,中国各级政府都是强势政府,强势政府的实质是政府官员具有非常大的权力,这就意味着地方政府的很多行为在一定程度上受官员个人的行为左右。某种制度产生的激励,与其说是对地方政府形成的激励,不如说是对地方官员形成的激励。第二,官员也是理性的利己主义者(当然也有焦裕禄、孔繁森似的大公无私的官员,但毕竟是少数),追求利益最大化。官员的利益包括金钱、地位、声誉、名望等,其中地位最为关键,拥有了地位就拥有了其它,因此,每个官员都把升迁当作人生的奋斗目标,并愿意为升迁牺牲闲暇等短期利益,以期有朝一日能够“多年的媳妇熬成婆”。

上述两条假定形成的逻辑结论是:某种制度提供的激励是对地方官员而言的,激励的强弱是由官员利益最大化的实现程度决定的。而下面的事实可以证明地方经济发达程度或者说财政收入水平与官员的利益弱相关,职务的高低与官员的利益强相关,财政激励比不上晋升激励,只有晋升激励才是强激励。

首先,官员的利益与辖区的经济发达程度或者说财政收入水平弱相关。如上所述,官员的利益包括金钱、地位、声誉、名望等。其中,官员的声誉、名望等与地方财政收入水平基本无关,比如在人们心中享有崇高声望的焦裕禄、孔繁森等都是工作在艰苦贫穷地区。官员的经济利益与地方的财政收入水平关系很弱,因为官员的经济利益并非主要来自于工薪而是职务消费。③由于普遍地存在预算软约束,有钱可以消费,无钱借债也要消费,导致职务消费较少地受财政收入限制,更多地受官风影响和官员的自我约束。所以我们常常见到欠发达地区在公车、公款吃喝和公费旅游方面惊人数据的报道,尽管这些数据没有得到权威的认定,但另外的一些报道从侧面提供了佐证。如2009年7月23日《京华时报》报道,辽宁省辽阳市弓长岭区区委书记和区长,从2008年4月开始享受每年8万元的车补待遇,据弓长岭区宣传部通报,在如此高的车补下,车改第一年综合节支320万元,可见官员的职务消费有多高。另外,中国官员调动频繁,④有从欠发达地区调往发达地区的,也有从发达地区调往欠发达地区的,我们观察到,只要是职务升迁,很少有官员婉拒从发达地区调往欠发达地区,这也证明了辖区的财政收入水平与官员个人的经济利益只是具有弱的关系。正是因为辖区的财政收入水平与官员个人的经济利益弱相关,我们就不难理解许多地区竞相进行税收减免、低地价或者零地价甚至赔本出让土地、零收益甚至负收益的政府形象工程投资等行为。

其次,官员的利益与职务的高低强相关。大部分人认为,官员的职位与能力正相关,职位越高,能力越强。一个人长期得不到提拔,被认为是失败的表现;一个人不断被提拔,被认为是成功的表现。可见,官员的名誉和声望与职位高低强相关。中国是一个等级制森严的国家,俗话有“官大一级压死人”。中国是一个官员自由裁量权很大、所受约束很小的国家,而且职位越高,自由裁量权越大、所受约束越小。所以在职务消费上,既有显性的等级划分,如什么级别可以享受什么待遇;也有隐性的等级划分,如媒体上关于辽阳市弓长岭区车改的报道,就把隐性的职务消费等级用具体的金钱数据衡量出来了。以上事实,充分说明了官员的利益与职务的高低强相关。另外,中国官场内外的流动性差。官场外的人,很难进入官场内,企业家(本身有级别的红帽子企业家除外)、教授、律师等一般不可能直接进入地方党政领导班子。官场内的人,也难流出官场外,这既受他们知识结构的限制,更受中国传统文化的影响。在官员看来,只有被贬,才会流出官场,除非有更大的诱惑,否则心理上是难以接受的。这就决定了,官员要实现利益最大化,只有职务升迁一条道。

三、晋升锦标赛下的GDP竞争

晋升锦标赛作为一种治理模式,是指上级组织为下一级组织的官员设计的一种晋升竞赛,上级组织制定竞赛规则,同处下一级的多个官员参与竞争,优胜者获得晋升。⑤在晋升锦标赛中,一方是上级(党)组织,拥有竞赛规则制定权,竞争胜负判决权,晋升提拔决定权。另一方是多个处于平级的下一级组织的官员,在既定的竞赛标准下竞争,胜出者得到提拔。

由于官员的利益与职务高低强相关,为了实现利益最大化,每一个官员都会有强烈的晋升欲望,并会为之付出努力。但整个行政架构是金字塔型的,越往上领导职数越少,领导职位成为一种稀缺资源。经济市场上,通过价格来配置稀缺资源,价高者得,政治领域却无法如此配置,这样上级组织就面临着提拔谁的难题。为了确保公平,真正将德才兼备的领导干部选拔上来,唯一的办法就是通过晋升锦标赛,谁的绩效突出提拔谁。

晋升锦标赛和别的竞赛一样,事先必须制定一套竞赛规则。作为组织制定规则,原则有两条:一是有利于组织目标的实现,二是方便组织客观地判决胜负。理论上,政治组织的目标是多方面的,有政府效率、经济增长、社会安全、公平正义、环境保护、公共服务质量等等,作为社会主义国家,在特定时期可能还会特别强调“路线”、“主义”等意识形态领域的东西。随着发展阶段和国际国内形势的变化,组织目标的侧重点会发生变化。比如文革时期,以阶级斗争为纲,组织目标自然特别强调政治。改革开放后,以经济建设为中心,组织目标自然特别强调经济增长。再后来,政府职能转变越来越受到重视,组织目标也随之更加关注政府效率、公共服务质量、社会安全、公平正义、环境保护等。目标明确后,组织通过观察诸多目标的实现程度,来判断竞赛者的努力程度和能力水平,进而判决胜负,以决定手中的选票。

政治锦标赛和别的竞赛又有不同,就是在政府多维度目标中,有些容易测度,有些不容易测度。如意识形态领域的东西、政府效率、公共服务质量等诸多组织目标的实现程度,可以观察到,可以感受到,但很难用精准的指标来测度。⑥问题是,观察的结果和感受,是随主体和客体而变的。以公共服务质量为例,居民通过每天的生活,得出一个观察结果和感受,上级领导通过视察,得出一个观察结果和感受;居民是对原汁原味的公共服务质量进行观察和感受,上级领导很可能是对经过粉饰的公共服务质量进行观察和感受。毫无疑问,居民的观察和感受更真实,但没有判决权;上级领导的观察和感受很可能偏离真实,但手握判决权。于是,为了给拥有竞赛胜负判决权和晋升提拔决定权的上级组织一个圆满完成组织各项目标的观察结果和感受从而赢得竞赛,就出现了文革时期参赛人表忠心、跳忠字舞、早请示晚汇报、发动一浪高过一浪的群众运动大批大斗、粮食产量放“卫星”等奇特现象,就出现了改革开放后参赛人大搞政绩工程、形象工程、玩数字游戏等奇特现象。

显然,如果只有难于测度的竞赛指标,依赖于上级领导的观察和感受来决定参赛人的胜负,这种晋升锦标赛模式会带来弱的正激励和强的负激励。中国式分权改革过程中,晋升锦标赛的评判机制发生的一个重要变化是,一些可测度指标如G DP增长率在决定参赛人胜负时所占的权重显著提高,甚至出现唯G DP论,以致一些参赛人将精力完全集中在可测度任务上。正是这一变化,促使地方出现了强烈的经济发展主义取向,地区之间你追我赶式地发展经济,带来了中国经济持续高增长。然而这一发展方式附带产生的问题也是显而易见的。为了使晋升激励在完成组织多项目标中发挥更好的作用,推动科学发展,中央对晋升锦标赛的评判标准即政绩考核标准进行了适当的调整。当前,决定竞赛人胜负的标准,大致可归纳为“一票否决制”加地方G DP增长率的双评判标准。“一票否决制”相当于资格赛,决定参赛人是否获得参赛资格,目的是尽量减少唯G DP论带来的激励扭曲;地方G DP增长率相当于选拔赛,决定参赛人是否最终胜出,目的是确保经济建设这个“中心”。作为参赛人,首要的是确保不被一票否决,然后通过G DP竞赛赢得胜利,因此,晋升锦标赛实际上就是在不被一票否决前提下的 GDP竞争。有关“双评判标准”的例证比比皆是。比如2008年9月吴显国因三鹿奶粉事件被免去石家庄市委书记,就是因为食品安全一票否决而失去了参赛资格;山东新泰农民孙法武因信访于2005年1月被送进山东省少年劳动教养管理所劳教,2007年7月被强送到泰安市肥城仪阳乡精神卫生中心当精神病人治疗,⑦就是参赛者担心信访工作一票否决而失去参赛资格所采取的行动;Li and Zhou(2005)、周黎安等(2005)运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联,发现省级官员的升迁概率与省区G DP的增长率呈显著的正相关关系,则是G DP增长率决定参赛人是否最终胜出的具体例证。

四、GDP竞争表现为投资竞争

如上所述,官员实现利益最大化的唯一途径是升迁,要获得升迁,必须在晋升锦标赛中胜出,要胜出,必须在确保不被一票否决的前提下进行GDP竞争。从G DP支出法的角度考究,提高一个地区G DP增长率,主要方法是增加投资或者消费。但是,地方GDP竞争不会是消费的竞争,只会是投资的竞争。理由如下:

第一,地方努力扩大消费,不一定能够如愿拉动G DP增长。尽管改革开放初期,中国国内存在严重的市场分割,但随着市场经济逐步完善,国内市场不断地走向整合,日益成为统一的大市场。我们可以观察到,除了少数政府垄断商品(专卖商品如香烟、专买商品如政府采购等)市场分割的消息偶有所闻外,竞争性商品基本上能够在全国自由地流通。在这种情况下,一个地区努力扩大消费,其结果很可能是为其它地区提供市场,其它地区可以乘机扩大生产,从而获得更高的 G DP增长率和财政收入。⑧因而,每个地区都希望别的地区努力扩大消费,为自己提供市场,自己扩大生产,实现 G DP增长和财政收入双丰收。地区之间存在着这种利益博弈,使得地方GDP竞争不可能是消费的竞争。

第二,地方努力扩大投资,能够立竿见影拉动G DP增长。发展学家们指出,投资是摆脱贫穷、实现经济起飞的必要条件。一些学者对改革开放以来推动中国经济增长的各种因素进行了实证研究,结果表明,资本因素是推动经济增长最显著的因素(具体数据见表1)。

表1 中国经济增长因素的实证研究

相关理论和鲜活的实践,让地方官员形成了一个根深蒂固的增长逻辑:抓经济就是抓产业,抓产业就是抓项目,抓项目就是抓投资,通过资本投入拉动G DP增长成为地方政府最普遍最快捷最有效的方式。于是,各个地方的全会、政府工作报告,都将招商引资、项目推进作为“一号工程”,招商引资任务下达到每个单位和部门,并实施严格的奖惩措施。

投资竞争最直接的结果,是投资的持续高增长,投资率居高不下。

表2 全社会固定资产投资增长率(%)

表2为1986-2009年全社会固定资产投资增长率,可以看出,一半以上年份增长率高于20%, 1993年甚至达到61.8%。而且,投资增长率显示出明显的政治周期。从1986年至2008年,以5年为一周期,按当年价格计算,全社会固定资产投资增长率阶段性高点所在年份依次为1988、1993、1998、2003、2008(见表2,2009年因中央出台4万亿刺激方案导致投资率高于2008年),刚好均为每届党的代表大会召开后一年。原因是,地方新的领导班子已经在全国党代会召开之前基本到位,新上任的官员在晋升锦标赛下,掀起了一轮强有力的投资高潮,直接导致了次年的投资高增长。而消费的增长则赶不上投资的增长,1986-2007年,年均最终消费支出增长率为15.2%,年均资本形成总额增长率为17.6%,由此出现了投资率大大高于世界平均水平和可比国家水平的独特现象。

五、结论

在政府强势和经济人假定的条件下,官员实现利益最大化的唯一途径是升迁,因此,以“政治集权和经济分权”为特征的中国式分权改革,其产生的晋升激励远远强于财政激励,官员会为升迁作出所有的努力。

面对“一票否决制”加上地方 G DP增长率的双评判标准,官员要获得升迁,就必须在确保不被一票否决的前提下进行 GDP竞争。然而地方利益的博弈,决定了地方GDP竞争不会是消费的竞争,只会是投资的竞争。而投资竞争最直接的结果,是投资的高增长,投资率居高不下。也就是说,中国式分权下的晋升锦标赛,是中国投资率畸高的制度性根源。

要使中国的投资率和消费率处于合适比例,实现消费、投资和出口协调拉动经济增长,需要改革晋升锦标赛模式,一条可供选择的方式,是将上级(党)组织拥有的竞赛规则制定权、竞争胜负判决权和晋升提拔决定权,部分地转移给群众。

注释:

①投资率有两种计算口径,一种为资本形成总额占支出法国内生产总值的比重,即资本形成率,可进行国际比较;另一种为全社会固定资产投资占支出占国内生产总值的比重,即固定资产投资率,只能用于国内投资率分析,无法进行国际比较。本文中,涉及到投资率数据时会明确交代使用的那种计算口径。

②数据来源:国家统计局2008国际统计数据。

③这里没考虑明显违反法规的租金,但并不意味着这种租金不存在,相反,租金可能在官员的个人收入中占不小的比重。比如2006年10月9号的《东方早报》,在报道上海豪华住宅小区“剑桥景苑”违法搭建的事件中,就透露出一组调查数据:182户违法搭建业主,40%是党政干部、企业经营者。相当多的领导干部拥有豪宅,仅凭正常收入是不可能的,说明得到的租金应占其收入的一定比重。

④据2008年9月17日《中国青年报》报道,云南省委副书记李纪恒谈到,“有个统计说县委书记、县长的平均任职年限只有两年,乡镇负责人的任期更是只有1.9年”。

⑤关于晋升锦标赛的定义,请参看周黎安于2007发表在《经济研究》第7期上的论文《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,原文是“晋升锦标赛作为一种行政治理模式,是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛,竞赛优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定。”考虑到中国党管干部的原则,故将晋升锦标赛的定义作出部分修改。

⑥意识形态领域的东西,本身就是主观的,不能用精准的数据测度。政府效率、公共服务质量等,由于政府活动的非市场性,无法以市场价格来测度,难以对政府行为直接进行成本收益分析,因此,准确测度异常困难。

⑦关于吴显国被免职详见新华网2008年9月22日的报道,网址:http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-09/22/content_10093532.htm关于孙法武被强送精神病院治疗详见2008年12月8日《新京报》报道:《山东新泰多名欲进京上访者被强送精神病院》。

⑧当前我国税收结构中,增值税占三分之一,消费税不到5%,且一些商品的消费税不在消费地而在生产地征收,使得地区扩大消费不仅不能有效拉动G DP增长,而且税收好处也较少。

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[7]张军等.中国为什么拥有了良好的基础设施[J].经济研究,2007,(3).

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[9]Qian,Y.and G.Roland.Federalism and the Soft Budget Constraint[J].American Economic Review,1998, (77).

[10]Blanchard,Oliver and Andrei Shleifer.Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia[J].IMF Staff Papers,2001,(48).

(责任编辑:晓笛)