科学认知小水电

2011-09-03张博庭

中国水能及电气化 2011年10期

张博庭

（中国水力发电工程学会，北京 100053）

最近,某些媒体关于舟曲的小水电的片面报道，引发了一系列批评小水电的风潮，似乎我国的小水电已经开发的太多，太滥了。然而，今年的中央一号文件已经明确了小水电是我国亟待发展的农村水利设施的重要组成部分，中央水利工作会议提倡大力发展小水电。联合国至今也还是鼎力支持小水电的开发。是媒体的报道片面，还是联合国的方向错了？如何科学地认识小水电，如何辩证地看待小水电的利弊？是我们亟待回答的问题。为此，本文主要从舆论、法律和技术方面阐述如何科学认识小水电的问题。

1 舆论层面

媒体宣传应该尊重科学、实事求是，不应该一方面宣传政府的提倡小水电的招商引资、鼓励民营投资；另一方面还要指责其跑马圈水。

“跑马圈水”是反坝组织挑拨公众反坝情绪的一个说法。任何水电站的建设必须经过有关部门的审批，所谓的 “跑马圈水”只不过是投资者响应国家号召表示出的开发水电的积极性。国家把电力部撤销，变成了几大电力集团，目的就是让国有独资的电力集团，代表国家去“跑马圈水”竞争开发水电，改变我国过去水能资源长期得不到开发的状况。如果他们不 “跑马圈水”积极竞争，就是违背了改革开放引进竞争机制的初衷。

现在，为了促进农村小水电的发展，通过招商引资，发挥民营、个体经济的作用，也是我国政府大力提倡的。

据统计，小水电中的国有经济只占20%，我们的社会发展已经从民营经济的崛起中获得了极大益处。很多水能资源丰富县的财政收入的一半以上都是来自小水电。通过就地开发、就近供电，以及提供劳务、入股等方式增加了山区农民收入，使贫困地区的资源优势变成经济优势，不仅有效解决了农村通电问题，还带动了农村通水、通路等基础设施建设。小水电的供电覆盖了全国1/2的地域、1/3的县市，约3亿多农村人口。基本解决了边远山区农村的无电和缺电问题。

通过小水电的开发，我国已初步治理了数千条中小河流，形成的库容达约2500亿m3，有效灌溉面积达3.7亿亩。小水电已经是我国广大农村防洪抗旱和保证农业生产的最重要基础。

我国小水电的开发也有力地促进了节能减排。目前我国的小水电年发电量约2000亿度，每年相当于替代燃煤1亿吨，减排二氧化碳约2亿吨。

所有这些，非国有经济功不可没，不能把目前小水电管理上的某些问题，都算在响应国家号召的投资者身上。

某些舆论关于小水电投资年收益高达37%、暴利堪比煤老板的说法完全不符合实际。实际上，当前我国小水电发展的困境之一，就是上网电价偏低，不利于促进我国可再生能源的发展。水利部水电局对24个省的833座电站的摸底调查结果是：一半亏损，平均投资回报率只有1.3%～1.8%（见表1）。

表1 小水电普查情况

2 法律层面

2.1 区分小水电的违规建设与手续不全

我国小水电的开发起步较早，曾经是我国在世界上为数不多的领先世界的行业和领域。同时我们也应该承认小水电确实经历过无序开发的历史。从2003年开始我国大力整顿“四无”小水电，已经关停和整顿了5000余座 “四无”小水电。应该说，从国家层面上无序开发“四无”的违规问题基本已经解决。有了这个关停整顿的前车之鉴，一般的投资者恐怕都不会再冒被关停的风险去投资。所以，必须注意到现在媒体披露的小水电的违规情况与过去“四无”的无序开发已经有了本质的区别。

目前，很多所谓的违规，其实就是某些手续不全，也是怎样对待历史上已经建设的不符合今天环境标准的那些小水电的问题。以前建设的小水电，肯定有很多不符合现在日益严格的小水电规范的地方。所以，无论是舟曲、还是神农架的所谓的“违规”小水电，本质都是如何用现代的标准评价它们的问题。

2.2 对老旧小水电的环境要求应循序渐进

小水电违规不能混为一谈，对于“四无”小水电，我们可以理直气壮地关停它，但对于过去有关部门根据当时的政策，已经批准甚至已经建设成的小水电，虽然用今天的标准来衡量确有一些不够格的地方，但也必须要慎重对待。因为按照行政许可法的规定，如果政府部门自己变更行政许可的话，是需要对执行了该行政许可的投资者的损失承担责任的。

另外，对于小水电，完全通过各种行政许可确实难度很大。自我国实施了从审批制改为核准制的市场化改革之后，我国的很多大水电投资者对办理行政许可产生了畏惧。现行的核准制度，确实有亟需提高政府部门依法行政水平的问题。

2.3 导致小水电手续不全的主要责任方

审批制向核准制的市场化改革，必须要有各级政府部门依法行政的保障。由于在法制化进程这一方面没有跟上，一些地方政府部门把自己的行政许可权当成施展权利的机会，其结果必然对市场化改革构成威胁。

例如，一些部门通过环评风暴对投资企业构成一种威慑之后，使我国环评领域的情况急剧恶化，环评领域立刻成为腐败的重灾区。我国行政许可法虽然原则上规定了行政许可不容许收费，但一些行政许可部门的管理者总可以和某些相关服务机构相互配合，最后形成不拿钱就别想办成行政许可的现实。

另外，一些行政许可部门的管理者的业务水平也是问题。例如，舟曲地震部门的干部，居然公开说舟曲地区不适合建水电站。而全世界所有的地震地区的现实都已经证明，只要躲开了地震的活动断层，建水电站都是完全没有问题的。试想管理者有了这种错误的概念之后，企业和投资者去办理行政许可的难度将会有多大。

所以，当听到媒体报道舟曲地区的几十座水电站只有一个获得了地震安全评价行政许可的消息之后，我们完全有理由怀疑，像这种绝大多数水电站违规的责任，恐怕相应的政府部门绝对脱不了干系的。

目前，我国确实存在着经济体制改革与政治体制改革不配套的矛盾。大水电的项目投资大，即使有几十项的行政许可，对成本的影响也不会太明显。但对于某个小水电，这种行政许可的成本就可能会让投资翻番。

在我国当前的政府依法行政水平下，像舟曲那样由招商局长帮助小水电站办理相关行政许可手续的现象，听起来很荒唐，实际上却有合理性。如果没有政府部门的帮助，目前我国小水电的投资者要想做到完全符合规定的开发建设，还真是有一定的难度。

在这种情况下，为了落实中央水利工作会议大力发展小水电的精神，各级水行政主管部门也应该积极协助小水电完成各种行政许可。

2.4 提高环境标准应发挥经济杠杆的作用

对以前建成的小水电，根据法律不溯及以往的原则，更应该慎重处理。提高环境标准是社会进步的体现，但提高这个标准也是需要投资的。所以，欧美国家对老旧小水电提高要求的办法是鼓励他们自觉地通过绿色水电标准认证。通过了这种绿色水电的认证之后，可以在电价上享受更高的标准。我们国家提高对老旧小水电的环境要求，不应该全靠行政命令，应该考虑到那些电站当年修建时的标准和电价，现在要提高环境的标准，也应该考虑相应的电价。

总之，现在小水电的违规主要是手续不全，与以往“四无”小水电的违规建设的情况已经不同了。这些手续不全的问题，往往主要责任不在投资者的身上，而是我们的管理者。如果不能认清这些问题，解决好这些问题，大力发展农村小水电的政策就是一句空话。

3 技术层面

最近一段时间，社会上充斥着很多反对小水电的文章。这些反坝的文章几乎都在表达一个观点，认为很多地方的小水电已经建设的太多了，成灾了。但实际上，根据可再生能源的特点，根本就不存在过度开发的问题。此外，跟国际上的发达国家相比，我国小水电的开发利用程度还相差很多。

当然，造成部分河段脱水断流的问题也确实存在。但是，即便如此，我们也一定要认清楚，这绝不是当地的小水电该不该建设的问题，而是小水电的管理问题。这些问题完全可以通过技术手段和规范小水电管理来得到解决。

3.1 正确认识引水式水电站的河流脱水断流问题

我国岷江水电的开发多为引水式，造成的河段脱水断流的问题非常突出。2007年水利部组织考察时，对岷江引水式开发的水电站，提出了严肃的批评。这使得很多人认为，引水式开发本身就是有问题的，今后要避免引水式的开发。

虽然引水式的水电开发方式在我国的表现普遍不佳，但是国际社会的经验却带给我们完全不同的信息。挪威是世界上水电开发最成功的国家之一，然而，挪威的水电大多都是引水式的电站。这说明不是引水式的开发方式有问题，而是我们与国外发达国家在水电开发和管理上还存在着差距。

3.2 加强引水式电站的运行管理

首先，水电站的运行管理要跟上。水库、水电站的建设本身不会自觉地发挥作用，它只是提供给我们人类一种控制河流管理水资源的手段。因此，每一个水电站无论建设得多么科学，如果不能管好、用好，同样可能会造成灾难。所以，对水电站的管理很重要。科学的管理对于引水式的开发尤其重要。引水式的开发的特点就是把河道里的水引走发电，一旦管理不好，部分河道脱水断流的情况可能会经常出现。

我国的岷江水电开发，之所以造成了断流，引起了社会和各级政府部门的关注和担心，其实就是这个原因。

3.3 改善引水式电站运行环境的技术措施

对于引水式电站除了管理的问题之外，也必须在技术上采取相应的措施。一个河流的水流量毕竟是有限的，引水发电的用水与原河道的水量分配毕竟是一种矛盾，尤其是在枯水季节里，一般河道本身就缺水，这时即使不发电，一些河流里的水量也不能满足河流生态用水的基本需要。所以，修建了引水式发电站的河流必须要采取某些技术措施，否则，枯水季节里发电与河流的生态用水的矛盾可能无法解决。

这种防止河段脱水断流的技术措施就是在适当的地方修建滚水坝，以便在河流水量很少的情况下，通过让河水减少流动，来保证河流里能够有水。挪威的引水式开发之所以没有引起河流的断流，这是最重要的措施。挪威的一些电站，有时候所释放的生态流量，甚至还不如我们的某个山泉、溪水，如果不采取措施，河流的脱水断流就是必然的。

3.4 国内外技术措施能克服河流的脱水

挪威某个水电站释放的生态流量，还不如大一点的水管流量。在这种情况下，如果不对河道采取技术措施，河流就会脱水断流。

挪威的另外一个水电站，其河道几乎就像是湖泊一样，根本就不流动。正因为他们重视河流的脱水问题，采取了一系列措施，才能保证河道没有出现脱水和断流。

我们国家也有相同的成功经验。据了解华能在四川涪江上开发的水牛家、自一里、木座等四座水电站，共建设了一百多座滚水坝，尽管他们在枯水季节释放的生态流量很少，但也不至于出现脱水和断流。

4 人为控制的河流能更好地保护生态环境

随着人类社会的发展，在一些地区水资源短缺的矛盾是必然的。很多水电站的建设，不仅是为了发电，更是为了解决中小河流的水资源调控，有利于生态保护。

我国解放后最早开发建设的以礼河水电站，就是一座引水式的电站。它是把以礼河水引到金沙江的另一条支流小江上去了。如果让今天的极端环保组织看来，那就是生态灾难了。现在我国的以礼河梯级开发已经过去几十年了，效果非常理想。以前以礼河电站下游的一些地方，经常是洪水泛滥，当地的老白姓的生活非常贫困，自从电站建成之后，那里就再也没有了洪水，并造就了大片的稳产、高产田，百姓安居乐业，生活水平迅速提高。

虽然以礼河的水绝大部分被引到了小江，但是，这个断流毕竟是我们可以控制的，绝对不至于造成生态灾难。在以礼河上就有很多用石头堆起来的简易滚水坝，这就是类似国外在河水的流量非常小的时候保护河流生态的一种措施。今年云南东北部的大旱，由于长期不下雨很多地方的庄稼都要枯死了；然而，只有以礼河电站下游地区例外，一片郁郁葱葱，他们的用水不是靠天而是通过以礼河水库调节的。

今年笔者到以礼河的时候，正好赶上地方政府通知以礼河电站不要发电了，以便让水库里现存的水能够保证今冬明春县城和下游地区的生产和生活用水；后来，下了一场大雨之后，电站又恢复发电了。可见，即便是引水式的开发也是可以由人为控制的，完全可以让有限的水资源发挥出最好的生态效果。如果没有以礼河水库电站，自然状态下的河流也会出现脱水断流。去年的西南大旱导致了云南数以千计的河流、湖泊干涸，不仅那里的生态环境遭受到了毁灭性的打击，而且连人的生存都受到了威胁，而以礼河却安然无恙。今年的干旱，如果没有以礼河水库，以礼河下游可能又将是一场生态灾难。

5 必须以人为本认识河流生态

在观念上，我们不应该把脱水、断流归咎为水电建设。水电本身并不消耗水资源，在水资源矛盾日益尖锐的今天，不修水电站河流的脱水断流情况不仅仍然存在，而且对生态的伤害会更大。很多情况下 “以人为本”地改造自然，人为地控制某些河流的断流，要比“以鱼为本”地反对开发和治理河流，更有益于生态保护。

例如，去年西南大旱导致了数以千计的河流、湖泊干涸，不仅河流的生态遭受到了比修建任何水利水电项目都严重得多的毁灭性打击，而且连人的生存都受到了威胁。而同样在云南，完全被我们截断了、控制了的以礼河却避免了这样的生态灾难。

这些经验和教训说明，在开发利用水资源的过程中，有时候看起来似乎是对局部生态和环境造成某种不利的影响，但是，如果我们因此就不去开发，那么由于洪水泛滥和严重干旱所造成的生态环境破坏则会更严重。

在水资源极其紧张的时候，主动地断流未必是件坏事。例如，大家知道为了保证北京的用水，永定河已经断流十几年了；最近为了恢复景观，国家才让干涸多年的永定河又重新开始有水了。永定河的经历非常有代表性。随着人口增长和社会现代化进步，人类的用水需求正在急剧上升，为了保障人的需求，某些河流出现脱水、断流几乎是难以避免的，这是水资源的矛盾造成的，不会以人的意志为转移。古代人不会修水库、电站，但是楼兰古城也还是因为水资源的匮乏而灭绝了。

此外，像北京的永定河断流一样，为了适应现代化社会的需要，一些河流断流后的结果也未必就是不可接受的。例如，河南省有个著名的景区叫云台山。上个世纪六十年代，那里就修了一个水库和几十公里的山间引水灌渠，解决了当地的用水问题。但是，由于这座水库的拦蓄，几十年来原来的河床已经完全没有水流了，完全变成了一段郁郁葱葱的山谷。因为那座水库没有装发电机发电，所以，从来也没有人攻击它。如果那里在解决用水的同时，也装了发电机，恐怕又将成为一个小水电截断河流的典型了。