日本垃圾焚烧场所的区位决定与政策博弈

杭正芳，周民良，2

(1.西北大学城市与环境学院，西安710127;2.中国社会科学院工业经济研究所，北京100836)

近年来，国内因垃圾焚烧引起的争论屡屡披露报端，引起社会各方的强烈关注。争论的关键不仅涉及到焚烧与反焚烧之间的实践之争，而且细致到一旦建立焚烧场所如何确定焚烧场所的区位选择之争。在我国城镇化水平不断提高、城市生活垃圾的数量也不断增加的背景下，垃圾焚烧不可避免成为垃圾处理的重要途径之一。垃圾焚烧厂的位置设定与其他类型企业区位选择一样，都既涉及到企业的经济利益比较，也涉及到人与人之间的利益博弈。如何确定垃圾焚烧场所的区位，不仅与城市环境治理有关，也关乎百姓的切身利益。世界上一些先行工业化国家在城市垃圾焚烧场所区位选择上作过长期探索。日本的垃圾焚烧有多年的历史，在选择垃圾焚烧场所区位方面也有一些成功的政策实践，值得我国城市管理者加以借鉴。

1 垃圾焚烧场所区位决定的基本因素

垃圾处理方式通常包括填埋与焚烧两种类型。日本的垃圾处理早期以填埋为主，主要选择谷地和坑洼之地作为填埋场所。但日本是一个岛国，土地较少，人口密度较大，寻求建设更多的填埋场所并不现实，加之，居民区产生的垃圾主要为厨余垃圾，埋入地下会腐烂发臭并孳生大量的蚊蝇和老鼠，带来新的环境卫生问题。因而在管理实践中，各地逐渐采用焚烧模式来替代填埋模式。相对于垃圾填埋来说，垃圾焚烧的优势明显。比如，垃圾焚烧可以消灭病原菌，减少疾病传播;可以减少最后的剩余物，符合垃圾减量化处理的要求;垃圾焚烧可以产生源源不断的电力，作为现有能源的补充;垃圾焚烧占用土地较少，可以节约土地资源，不像垃圾填埋会不断扩展填埋范围并易于造成地下水污染;垃圾处理中产生的余热资源还可以利用;垃圾回收、焚烧和余热利用过程还可以产生一定的就业机会。正因为焚烧的无害化更为彻底，减量幅度大，能够节约大量土地资源，还可以产生一定的能源，从而成为资源与能源短缺的日本处理固体垃圾的首要选择。当然，并非只有垃圾填埋才产生负面影响，垃圾焚烧过程也同样会产生一定的副作用，会产生一定的二恶英、飘灰、废渣等废弃物，也会对居民生活造成一定影响。

垃圾焚烧处理体系建设通常考虑到以下因素:垃圾来源与组成、垃圾收集、垃圾运输、垃圾焚烧、焚烧后的灰渣处理等。焚烧是垃圾处理体系建设的关键一环，大量收纳的垃圾进入焚烧场所，经过焚烧过程处理后，垃圾中的腐败物质(有机物)大部分变成水和二氧化碳释放到大气中，只剩下不用担心腐烂的焚烧灰。与处理前的生鲜垃圾相比，焚烧后的重量减少到1/10，体积可以减少到1/20。与直接填埋生鲜垃圾相比，填埋场可以有效利用10～20倍[1]。这种物质的空间转化、数量转化与能量转化，带来巨大的经济社会效益。在焚烧方式确定后，关键在于选择垃圾焚烧场所区位。

垃圾焚烧场所的区位确定与其他工商业场所的区位确定有一定的共性特征。比如，垃圾焚烧场所建设必须考虑到自然环境与条件，要求建设区位自然环境较好但又不能对生态环境进行冲击;要求社会基础较好，得到民众的普遍认可。尤其是，垃圾焚烧场所的区位一旦确定，就会产生长期的刚性成本，这就要求服务对象与人口保持一定规模。服务范围内的人口较少，则带来明显的规模不经济，设施建设后利用效率不高。另外，运输半径必须在一定距离范围内。垃圾焚烧体系的运转尽管带有一定的公益性，但也需要考虑减少成本，而垃圾运输距离过长，会带来偏高的运输成本，加重企业的负担。但垃圾焚烧场所区位选择也有一些个性化特征，就是重视环境约束，这与一般工商场所的区位选择有所区别。运输距离过短的区域，要么已经辟为商业区，要么自然环境条件不支持建设垃圾焚烧场所。垃圾焚烧场所距离主要居民区过近，焚烧的飞灰较多，影响居民家庭环境卫生;距离居民区过远的地方，则可能会对自然保护区、水源地等有明显的环境影响。因而垃圾焚烧场所的确定是一个涉及复杂的多因素综合评估。在长期的垃圾焚烧场所区位选择实践中，日本对焚烧场建设所提出要与居民区保持一定距离的基本要求。

2 垃圾焚烧场所区位确定中的利益博弈

垃圾焚烧场所的区位决策，就是在现有技术条件下，以垃圾资源化和减量化处理为目标，选择成本较低而效益较高的焚烧场所作为建设地址。然而，垃圾焚烧尽管是为了处理外部性问题，但在焚烧场所建立过程中因为技术或者政策方面的因素还是难以完全消除负外部性问题，甚至在措施不当或者技术不完善情况下，可能出现这样的状况:在解决以往的负外部性问题的同时，滋生新的负外部性问题。在这方面，日本并非没有前车之鉴。

1988 年，宍粟环境美化中心周边还是森林茂密、环境良好的区域。1990年4月1日，垃圾焚烧设施开始使用。但是因为种种原因，在1997年1月日本厚生省公布的二恶英实态调查中，宍粟却成为全国环境最差的区域。在全国焚烧设施测定结果中，宍粟环境美化中心二恶英的浓度最高。以往致力于环境保护的区域变成环境极差地区，当地的农产品销售顿时受到影响，地区发展振兴规划的实施遭受重大打击，区域声誉一度严重受损。受此影响，全国各地都出现反对建设垃圾焚烧场的活动。根据有关方面对1997—1999年着手进行垃圾处理设施建设的自治体的问卷调查，有39%反对建设焚烧设施，有28%反对建设最终处理场，其理由主要是“周围居民多”或“规模大”，反对运动的形态主要表现为结成反对组织及进行签名运动，向县及厚生省的请愿活动也达14%。主要的反对者中，设施周边的居民比建设用地上的当地居民还多，这在文化地理分布上表现出居民纠纷的“炸面圈现象”，反对建设焚烧设施的运动此起彼伏[2]。

在日本，反对建造焚烧设施及最终处理场的原因概括起来有以下4点:(1)对焚烧设施能否安全运行感到不安。具体表现为:二恶英污染、大气污染、地下水污染、恶臭扩散、重金属污染;自然环境被破坏，农作物的安全性受到影响;垃圾收集车造成的交通公害和排气污染;垃圾处理设施的爆炸、火灾事故、最终处理场的漏水事故;焚烧设施影响到周边学校的环境，许多市民认为焚烧设施的建设还影响到周边医院的环境。(2)对于达成协议的方式感到不满。具体表现为:用地选定过程不透明、理由不充足、对地权人进行利益误导;与民众沟通少，事先得出结论后才进行公开说明;对补偿费、扰民费支付范围有意见;对决策执行信任度不高，认为执行部门的承诺不可信;行政机构的说明与学者、媒体的说法不一致。(3)认为计划本身不够妥当。具体表现为:没有明确告知建造设施的必要性;设施规模过大，垃圾减量努力不够;不同意处理其它城市的垃圾。(4)对垃圾和处理设施在本地区的出现有不愉快、厌恶感。具体表现为:视觉上、心理上的不愉快;垃圾处理场所对周边建筑物有压迫感;对地价下降感到不安。由于垃圾焚烧设施建设，周边地区的房地产价格会出现一定程度的下降，影响到居民的切身利益[3]。正因为如此，在日本，当地居民与政府部门围绕着建设垃圾焚烧场所会出现大量纠纷，甚至出现不少对簿公堂的现象。日本民众存在着普遍的“知道建设的必要性但不能建在自家附近”即NIMBY(not in my back yard)心理，反对就近建设垃圾焚烧场所的倾向较为普遍。由此可见，在垃圾焚烧场所建设过程中，利益矛盾与冲突客观存在。一方面，焚烧是解决日本垃圾问题的必由之路，是相对安全和更具可持续性的垃圾处理方式，是在日本这样一个岛国维持环境稳定的必要措施，是日本建设环境友好型社会的必然途径。另一方面，民众出于自身利益的诉求，对于在居住与工作场所周围建设垃圾焚烧场所持反对意见。由于日本已经跨越工业化阶段进入后工业化社会，民众对于健康、安全、和谐、清新的环境存在强烈的追求。对于环境不友好的经济与社会行为，存在强烈的反对心理。民众从对焚烧设施的二恶英产生不安逐渐扩大到居民对焚烧设施产生不安，要求焚烧设施停产的诉讼和反对焚烧设施建设的活动不断高涨(图1)[4]。

图1 垃圾处理设施立地反对运动的情况Fig.1 Oppositions towards locality selection for waste disposal installation

鉴于民众的利益与政府的管理目标存在着截然的反差，如何平衡两个方面的利益关系就成为政府政策的重要着力点。政府采取的措施包括两个方面:一是注重加强垃圾焚烧技术的研究，尽可能提高垃圾焚烧效率和减少焚烧中的废弃物排放。二是注重垃圾焚烧场所的区位选择。就前一方面看，日本拥有垃圾焚烧设施的大部分城市规定，焚烧设施的排气设施构造不得对生活环境保护产生损害。在烟囱等处设置检测口的同时，煤烟排出量必须达到大气污染防止法所定排出基准以下，必要时设置合适的煤烟处理设施;由于日本地震多发，垃圾焚烧设施作为城市应对灾害的重要设施，在建筑上的抗震要求比一般建筑物更高。在阪神大地震后，垃圾焚烧设施在处理震灾垃圾方面发挥了重要作用。新泻县中越地区发生地震时柏崎焚烧设施烟囱外筒RC发生破损的报道让人震惊，但是工厂厂房、内部装置只受到轻微损害[5]。自宍粟环境美化中心二恶英事件发生后，兵库县二恶英对策讨论委员会开始开展活动，成立由各町的助理、各町推荐的居民代表、有学识有经验者在内由13名委员组成的“宍粟环境美化中心公害监视委员会”，并采取一系列措施来处理垃圾焚烧环境问题。比如，停止将可燃垃圾搬运到宍粟环境美化中心，关闭焚烧部门;将垃圾处理业务开始委托给揖龙清洁中心;实施宍粟环境美化中心周边环境调查，对大气、表土、河水、土壤、大米、蔬菜污染状况加强监测;对宍粟环境美化中心建筑施工进行社会监查;给最终处置场渗滤液处理设施安装去除二恶英设备(逆浸透膜方式);垃圾固体燃料化(RDF)设施开始运营等等。这些举措，都收到良好的减污效果，当地的环境状况出现明显好转。2年后，针对居民代表提出对土壤进行的检测要求，兵库县二恶英对策研讨会公布，调查结果已经对健康没有影响。

在垃圾焚烧场所的区位选择方面，日本各地也明确了一系列基本原则，规范垃圾焚烧场所的决定基础。其中包括:垃圾焚烧场所原则上要建设在城市的规划区域内;避免建设在自然公园等受到保护的自然环境区域;避免建设在住房密集区域;为确保垃圾运输畅通，垃圾焚烧场所出入的道路设置在干线道路上或者面向干线道路设置;焚烧设施周围的基础设施要完备或者具备修建基础设施的可能性;垃圾焚烧场所挖掘出地下埋藏文物的可能性要小。在垃圾焚烧场所确定后，还有一系列具体的建设规定:包括焚烧场所的用地面积必须大而完整，以保障焚烧设施的处理能力与处理方式(炉型);基于焚烧炉数量和规模，必须确定焚烧场所建筑物建设规模、区域内垃圾运输路线、运输车数量、停车场、洗车设备等，并考虑对周边市区影响的远离距离、缓冲绿地。在区位选择过程中，日本的学者逐渐形成了一套明确的评价项目体系(表1)，构筑了区位选择评价模式逐步规范化和科学化的基础。

山武市明确规定，垃圾焚烧场所不能建设在距离学校、托儿所、医院、诊所或特别护养老人院附近;相对远离主要住宅区;不能建设在自然公园特别区、自然环境保护区的特别区域、鸟兽特别区域、绿地保护区、首都圈近郊绿地保护区特别地区、法定风景区、保护林和预定保护林、急倾斜地有崩溃危险区域、防沙指定林、防止滑坡地区[6]。还有一些城市政府还规定，垃圾焚烧场所不应设置在以下区域:自然公园或自然环境保护地区、乡间或绿地环境保护地区、鸟兽保护区、首都圈近郊绿地保护地区、特定植物群落、作为城市规划设施或其他公共设施属于将来土地利用规划区域或场所、城镇化调整区域、需要进行文物保护的场所、作为优良农地必须保护的场所、市长认为不适于建造垃圾处理设施的场所。

表1 一般垃圾焚烧设施的选址评价项目Tab.1 Appraisal index for selecting localities of general waste incineration installations

值得提到的是，日本的垃圾焚烧场所的区位选择已经出现了一些新动向，值得我们关注。比如，在理论研究方面，日本学者已经把改良型的层次分析法(DAHP)用于垃圾焚烧场所的区位分析评价之中[7];在实践上，近年来，以二恶英问题为发端，日本不少城市出现了将小规模的一般废弃物焚烧场合并起来，把若干市町村的焚烧场合并建设成一个广域处理的大规模设施的倾向[8]。

3 垃圾焚烧场所区位确定的合理程序

垃圾焚烧处理关系到日本民众的切身利益，也关系到日本走什么样的可持续发展之路。围绕垃圾焚烧场所的区位选择，日本政府与民众衍生出诸多的矛盾与纠纷。但是在实践中，双方逐渐认识到合理确定焚烧场所的重要性。垃圾焚烧场所区位决定如不顾及政府利益，将滋生大量的运输成本，导致公共环境空间被破坏，损害下一代人的生存环境与生态环境;但区位选择如不顾及民众利益，也会影响到民众的生活环境，增加广大民众的心理负担，影响到民众的经济与社会权益。在日本垃圾焚烧场所区位选择实践中，逐步采取了一些规范化的决策程序，以平衡各方利益关系，避免垃圾焚烧场所区位单方面确定导致的负面因素发生。

一是明确向社会大众说明垃圾焚烧场所区位选择的目的和必要性。垃圾焚烧场所建设中的位置之争促使政府认识到垃圾焚烧设施的区位选择与社会和谐息息相关，向社会阐述建设垃圾焚烧场所的必要性、争取社会大众对建设垃圾焚烧场所的支持成为垃圾焚烧场所建设的关键。

二是确定多个替代方案。在垃圾场所建设区位选择方面，政府主管部门已经形成一个规范的做法，就是提出多个建设方案备选，多次确定候补地区，进行广泛的调查与分析评价，采取民众反对声音较小、社会接受程度较高的方案(图2)，以便在具体的区位选择中顺利规划和建设。

图2 垃圾焚烧设施的区位决定及调查过程Fig.2 Decision of and investigation process for selecting localities of waste incineration installations

三是提高信息的公开化、透明化程度。为了获得社会各方面的充分意见，就需要尽可能充分地公开信息，广开言路，征求社会团体与市民的意见，听取社会各方的不同建议，尽可能多方面广泛反映居民心声。为此，政府部门应采取市民说明会、参观、征求委员会成员意见、意见听取会等形式，获取多方看法与观点，并围绕垃圾焚烧场所建设设立投诉窗口。

四是凝聚社会共识。在信息渠道畅通的基础上，构筑由行政、企事业者、居民联合起来共同构筑的处理体系，就当地垃圾处理设施新建、更新、改造的必要性，还要在设施与设备选择、公害防治协议等方面争取社会各方的支持，求得尽可能广泛的社会共识。

4 结论

他山之石，可以攻玉。研究日本垃圾焚烧场所的区位选择，是为了借鉴日本的经验，推动中国自己垃圾焚烧场所区位选择的研究与政策决定，这既有利于扩大区域经济与经济地理研究的范围，同时也促进中国环境保护政策的区域化实践。从整体上看，日本在垃圾焚烧场所区位选择上的一些成功经验，还是值得我们加以借鉴的。一是重视区位决策。充分考虑城市发展的自然与社会经济条件，把区位选择作为垃圾焚烧场所建设的重要环节加以高度重视。二是加强规划研究。采用多因素全方位的分析与评价方法，在垃圾焚烧场所的区位确定中充分考虑综合性、地域性和专业性特点，进行经济效益、社会效益、环境效益等方面的综合评判。三是推进民主决策。切实落实以人为本的精神，通过广泛征求意见和充分重视各方的利益诉求与利益表达，以便区位决策体现最广泛的利益，获得各个群体的社会认同。

[1]田中勝，寄本勝美.ごみハンドブック[M].東京:丸善株式会社，1998:13.

[2]平山直道.自治体における政策決定プロセスのあり方——合意形成に重点をおいて[EB/OL].(2001-01)[2010-05-20].http://www.jesc.or.jp/environmentS/report/for21century/img/03.pdf#search.

[3]小林康彦.市町村長·事務組合管理者のためのごみ政策ベースライン[M].東京:株式会社ぎょうせい，2005:111-115.

[4]環境省.循環型社会白書[M].東京:株式会社ぎょうせい，2006:27-28.

[5]佐藤幸世.日本における焼却技術の進化と今後の役割·可能性[J].月刊廃棄物，2008，34(9):10.

[6]山武市ホームページ.山武市廃棄物処理施設の立地等に関する基準[EB/OL].(2006-03-27)[2006-05-20].http://www.city.sammu.lg.jp/02-gyousei/reiki_int/reiki_honbun/r3370364001.html.

[7]藤田真一，田村坦之.一般廃棄物焼却場の立地選定に対する改良型AHPの適用[J].オペレーションズ·リサーチ:経営の科学，2002，45(1):1-10.

[8]川口和英.ごみから考えよう都市環境[M].東京:技報堂出版株式会社，2003:53-54，155-156.