泰安市推行水利工程代建制的问题与建议

2011-08-15曲秀杰李秋金郭艳玲

山东水利 2011年7期

曲秀杰，李秋金，郭艳玲

（1.泰安市水利和渔业局，山东泰安 271000；2.临沂市兰山区水务局，山东临沂 276000）

2004年国务院在《关于投资体制改革的决定》中提出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。2011年党中央、国务院在《关于加快水利改革与发展的决定》（一号文件）中再次要求“对非经营性政府投资项目，加快推行代建制”。近年来，按照上级有关要求，泰安市在水利工程建设中，逐步开展了代建制试点工作。其中第一个代建项目是2002年的大河水库加固改建工程，即泰山抽水蓄能电站下水库加固改建工程，这在全省水利领域也是首例。泰安市水利领域第二个代建项目是2009年的大汶河拦蓄工程。在代建制的推行中，泰安市走在了全省的前列，积累了丰富的经验。

1 代建制模式

项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)，目前在发达国家成熟的建设体制中，已经是通常采用的一种工程项目建设管理模式。是由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、采购、监理、施工、竣工试运行等全过程进行管理的项目建设管理模式。具体代建模式，又因情况而有所不同。

大河水库加固改建工程主要是实施阶段的代建。大河水库是泰山抽水蓄能电站的水源地，也是下水库，是电站的重要组成部分。2002年8月28日，泰山抽水蓄能电站工程项目法人山东泰山抽水蓄能电站有限责任公司，与代建人泰安市水利和渔业局，签定了《山东泰安抽水蓄能电站下水库加固改建工程部分委托建设管理合同》。合同约定，工程总投资14 025.85万元，一次包死，不因任何因素调整，亏盈由代建人自负；工程总的工期要求是2005年3月1日前竣工，具体进度安排由代建人负责；工程质量要求是确保优质工程，争创国家最高奖项——鲁班奖；由代建人全权负责监理、施工队伍的选择，分部以下工程验收。

大汶河拦蓄工程则是全过程的代建。2009年泰安市泰山投资有限公司正式委托代建人泰安市大汶河综合开发建设有限公司负责工程的建设管理。项目总投资15亿元，主要工程内容是在大汶河40 km的河段上，建设7处拦河工程，形成拦蓄水面长25 km，面积约2 400 hm2，总拦蓄水量4 695万m3。代建人全权负责勘察设计等项目前期工作，项目实施阶段的监理、施工队伍选择，投资、进度、质量与安全管理，验收及建成后的运行管理。

2 代建制优点

2.1 有利于减少项目决策失误

如大汶河拦蓄工程实行代建制后，代建人通过选择专业咨询机构完成前期工作，前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，将做为出资人与代建人共同遵守的合约基础，不得随意改动，这必将使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足出资人的建设目的和代建人科学组织实施的需要。可避免在项目决策中不切实际、盲目攀比、跟风上项目的行为；避免硬性压缩项目前期工作时间、可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求的行为；避免出现“上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股”的“三拍”项目。

2.2 有利于项目资金的落实

如大河水库加固改建工程实行了代建制，则代建人与出资人都需按合同办事，及时拨付工程款，否则将承担因此引起的索赔。再如大汶河拦蓄工程，通过实行代建制，真正的出资人—政府就与代建人形成了合同关系，迫使政府必须更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而行，从而改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、资金不到位、拖欠工程款等不良现状。

2.3 有利于提高项目管理水平

代建制的实行，使工程建设由过去的外行管理内行的不对称建设管理方式，向专业对专业、内行对内行的科学建设管理模式转变，项目的工程技术及管理手段也更趋于现代化。采用代建制进行项目管理，关键在于选择代建机构及代建经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是代建机构及代建经理所必须具备的素质。大河水库加固改建工程及大汶河拦蓄工程代建机构拥有雄厚的技术力量，主要负责人具有设计、施工、监理等丰富的工作经历和较强的领导、协调能力，在项目建设中发挥了重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，选择优秀队伍，协调参建单位关系，合理安排施工工序，将极大提升项目管理水平和工作效率。大河水库加固改建工程提前5个月竣工，单元工程优良品率91%，分部工程优良品率100%，被授予了“鲁班奖”；大汶河拦蓄一期工程实现了“质量优秀、投资节约、工期保证和安全零事故”的既定目标，代建人被泰安市委授予“泰山先锋”的光荣称号，优异的成绩验证了代建制的优越性。

2.4 有利于遏制腐败

实行代建制，出资人与代建人成为相互监督、多方监督的合同关系，“出资、建设、管理、使用”等环节有了明显分离，形成相互的制约。有利于避免建设领域中围标、串标、转包、违法分包、不履行投标承诺等突出问题，有利于避免非经营性政府投资项目因权力过于集中、监督过于弱化而造成的腐败问题。

3 代建制面临的主要问题

目前，各地、各部门加快推进非经营性政府投资项目代建制，取得了积极的成效，同时也暴露出不少问题，应该引以为鉴。

3.1 相关法律法规滞后

代建制是法制社会中合同制管理的一种延伸，国务院《关于投资体制改革的决定》以及中央《关于加快水利改革发展的决定》虽然对非经营性政府投资项目提出了加快推行代建制的要求，但与代建制相配套的法律、法规还没有形成，相关部门在推行代建制的过程中多是摸着石头过河，随意性很大。法律对双方的行为缺少硬性约束，出资人与代建人的法律地位不明确、不清晰，遇到利益抢着上、碰到困难绕着走、出了问题相互推的可能性始终存在，监管部门在解决纠纷时责任难判断、处罚难确定。代建制的推行离开健全的法律法规体系，而仅靠代建双方的合同约定与自觉配合显然是不够的。

3.2 代建市场尚不成熟规范

发达国家代建市场是在建筑市场高度发达，咨询业高度规范与诚实的基础上发展起来的。目前我国的建筑市场还不够规范，作为市场主体的企业诚信度还不够高，同为咨询范畴的监理制大规模推行已近20年，但监理企业的行为依然不够规范，监理作用还没有得到充分地发挥。在这种形势下，推进代建制，代建企业的培育是最大的难题。泰安的两个试点项目，代建人都是事业单位，从全国的情况来看，代建人也多是半官半商的性质，与政府部门有着某种隶属关系，主要人员多是从机关事业单位抽调来的，没有达到完全市场化的程度，只能算作一种过渡形态。而其他代建企业，在技术、经验、诚信方面还多数存在着一些让出资人不安的问题。总而言之，目前能够承担代建任务的有经验、有技术、有信用的代建主体还太少，代建市场还很不成熟规范。

3.3 监管难度大，监管力度弱

相关法律法规的不健全是造成监管不力的最大原因，政府职能部门执行力不足也影响着代建市场的监管。代建制度下，政府应从具体项目的建设管理中脱开身，集中力量培育代建市场、制定规则和维护良好的市场秩序。由于代建制刚刚起步，政府部门在非经营性政府投资项目中的角色转变还没有完成，法律法规对政府监管的刚性约束尚不到位，相关政府职能部门的查处力度、力量、手段不够，民不告官不究思想还在一定程度上影响着政府部门的执法态度。