实现住有所居目标的路径探索

向 华 孙志刚

2007年8月，国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，指出“以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度”。这些文件是我国住房制度改革进程中的标志性文件，确立了新的多层次的城镇住房供应体系框架，明确了经济适用住房在其中的主体地位和其所具有的社会保障属性，同时界定经济适用住房的目标供应对象为中低收入家庭，廉租房的目标供应对象为最低收入家庭。目前我国的住房保障体系已初步形成了两限商品住房、经济适用住房、政策性租赁住房及廉租房四个层次，其中以经济适用房和廉租房为主的保障性住房在满足中低收入阶层居民的基本居住需求、实现社会公平方面具有重要意义。在实现“住有所居”的过程中，首要的是加快保障性住房建设、增加房源供给，但同时应积极缓解存在于保障性住房供给与需求中的结构性矛盾，努力构建一套具有宏观视角的政策补充型运作模式。

1 保障性住房供需中的结构性矛盾

1.1 保障性住房的总供给与总需求差距

有研究表明，新建城镇住房中保障性住房建设比例应不低于25%，但我国保障性住房在住宅总量中所占比例尚不足10%，供给远小于需求。

1.1.1 廉租房供需量差距

2005年年底，全国291个地级以上城市中，已经有221个城市实施了廉租住房制度，占地级以上城市的75.9%。全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，已有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。2006年1月，全国城镇最低生活保障家庭数量为1 007.5万户，其中已享受廉租房的家庭比例仅为3.27%，实际保障覆盖面严重不足，供给远远满足不了需求。

1.1.2 经济适用房供需量差距

近年来经济适用房在住宅开发中所占比例逐年下降，2000年经济适用房新开工面积和实际销售面积在住宅建设总量中所占比例达到顶峰，分别为21.77%和22.69%，而在2005年已分别下降为6.37%和6.46%。经济适用房的供应量与实际需求之间存在着较大的缺口。

以经济适用房建设量最大的北京为例，2006年定向供应的经济适用房为1万多套，但符合条件的家庭有5万多户，其余还有8万多户符合经济适用房申请条件的家庭正在轮候，供需矛盾突出。

1.2 无法满足保障性住房供需中的空间特征要求

城市经济活动和住房分布可理解为大量个体所作选择的集合效应，居民会依据自己的需求和收入水平在价格、区位、居住品质之间权衡，受到搜寻空间的约束，这种状态先于个人决策而存在，保障性住房需求自然也具有空间特征。众多家庭不乏共性而又充满个性的权衡和选择，直接反映到住房需求空间分布上，大体表现为单中心格局下的圈层式分布。在通勤手段的约束下，城市中心的住房需求强度最高，而外围需求强度较低。

考虑到土地出让收入、财政支出和对商品房市场的影响等问题，保障性住房的选址一般都是城镇的新城区或者较偏远的地块。即使政府会免费提供配套设施，迫于上学和工作的交通成本等问题，保障性住房的申请人在衡量机会成本后，可能会放弃入住而保留再次申请的权利。保障性住房的空间特征，充分的体现在供需矛盾中，部分申请人选择继续蜗居在市中心，致使某些城市出现了经济适用房的“滞销”现象。

1.3 政策惠及面不全

市场失灵时或许可以通过政府规制，但政府的政策也是阶段性的。保障性住房真正的需求者并不都具备保障对象资格，体现了保障性住房供需中强制性资格引发的结构性问题。目前保障性住房政策实行不到位造成很大一部分无法负担普通商品房的人群，又由于收入、户籍等原因没有达到经济适用房的门槛，还不符合进入政府廉租住房条件，成为数量巨大的“夹心层”。

2 盘活城镇存量住房，以增加保障性住房房源模式构建

存量住房是指已被购买或者自建并取得房产证的住房，城镇存量住房按地区不同本身存在一定的空置率。另外，随着经济飞速发展与生活水平的日益提高，人们对改善性住房的需求呈递增之势，但对于城镇中部分夹心层人士，补齐购置新房与原有住房之间的价差需承担较大压力。通过一套行之有效的保障性住房运作模式，不仅能够盘活现有城镇存量住房，更能够有效的缓解保障性住房供需环节中的结构性矛盾。具体运作模式及对策如下。

2.1 城镇存量住房转化为保障性住房房源储备的程序

2.1.1 政府指定部门实施管理职能

地方政府应指定某部门(如:公积金管理中心独立科室)专门管理城镇存量住房向保障性住房房源转化这一流程，制定相关管理办法，并与相关部门就具体事宜进行协调沟通。

2.1.2 城镇存量住房产权人向管理部门提出申请

存量住房产权人可依据自身情况申请向管理部门出售或出租，有关部门依据管理办法认定存量住房是否具备保障性住房房源储备的条件。符合要求的，出售根据装修、实物配置等系数调整差异，售价应不超过存量房所在地段基准地价的1.5倍;出租租期以五年为最小公倍数，租赁收入按管理办法细则中的保障性住房地段租金定价一次性全额支付。

2.2 保障性住房储备房源的分配建议

2.2.1 存量房转化的保障性住房房源独立管理

因其地理位置、集聚程度、管理单位与普通新建保障性住房不同，通过政府采购所形成的这部分房源需独立管理，且规定自住房竣工之日起不满十年的房源不得出售只能出租，杜绝相关部门“寻租”。

2.2.2 原有保障对象、与政府签订合同的存量房出让方及出租方共同参与

在原有保障对象的基础上，赋予存量房出让(租)者相同的保障对象资格，以表彰其对社会居住弱势群体所做的贡献，共同参与城镇所有经济适用房和廉租房的房源选择。存量房转化的房源出售价格不低于政府采购价格的50%，依照具体政府持有年限计算;出租则为平租，不影响廉租房货币补偿的使用。

2.2.3 “夹心层”享有次优级待遇

城镇“夹心层”可依据暂住证或有效证明在特殊房源储备中租入或购入保障性住房，只是选房次序在具有保障资格的居民之后。

2.3 实行产业化管理的对策

2.3.1 加强官方网站的建设

管理部门应建立官方网站及时公布房源信息及申请受理情况，网站对社会开放，管理部门保留写入权。

2.3.2 发挥社区服务在管理中的关键作用

积极发挥社区在此模式中的作用，根据辖区任务量，设一至两名专门人员负责保障性房源的保管及备案，免费提供咨询及带看服务，协调有关部门改善小区公共环境。

2.3.3 争取公积金政策的扶持

我国公积金缴存余额已突破万亿，其收益也颇为可观。在城镇存量住房转化为保障性住房房源储备的过程中，公积金管理中心可适当放宽贷款条件及限额。对于小区环境的改善与住房实物配置，公积金及政府财政应给予适当倾斜。

3 实施中应注意的问题

3.1 管理部门应切实履行动态管理职能

管理部门应首先核准申请改制房源者的保障人资格，对不符合保障人资格或者已丧失资格者实行消户，对伪造者严肃处理。然后审查保障对象的申请限制。还有就是每年年末应对各社会区所辖保障性住房明细进行核对，并进行清点。

3.2 政府应履行调控和监管作用

今年中央用于廉租住房制度建设的资金68亿元，比去年增加17亿元;地方各级政府都要增加这方面投入。同时，要积极改善农民工居住条件。

3.3 定期调整保障性住房的价格

管理部门应按照国土资源局给出的基准地价及公积金管理中心贷款评估价制定房源储备价格及出售价格;参照房源所在地段的级次合理配比廉租价格，并以租入价格将其出租，空置情况下租金由政府承担。

3.4 房源储备应配合城市规划的总体思路

保障性住房房源储备工作应在城市规划长期布局的总体思路指导下完成，对已知即将动迁或拆迁的房源地储备房源只可出租，且租赁合同缩短为每年变更一次。

［1］ 余 宏.房地产经济学［M］.北京：人民交通出版社，2008.

［2］ 孙 开.公共产品供给与公共支出研究［M］.大连：东北财经大学出版社，2006.

［3］ 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2006［M］.北京：中国统计出版社，2006.

［4］ 焦怡雪，尹 强.关于保障性住房建设比例问题的思考［J］.城市规划，2008(9)：33-35.