国有企业软预算约束分析

□文/任永贞

国有企业软预算约束分析

□文/任永贞

研究国有企业的软预算约束问题不仅具有很强的理论意义，而且具有极为重要的现实意义。首先，按照匈牙利著名经济学家科尔奈的分析，软预算约束表现为企业的“投资饥渴症”，而国有企业的无限投资需求势将造成大量的资源浪费，导致资源配置扭曲；其次，软预算约束与国有企业的效率密切相关，软预算约束的存在引发国有企业的道德风险和逆向选择问题，成为影响国有企业效率的重要因素。因此，探讨软预算约束的形成机制，寻求导致软预算约束的各种原因，进而针对各种形成原因，采取行之有效的硬化预算约束方式，成为软预算约束理论研究中的重要内容。同时，有效的软预算约束治理方式，对国有企业改革取得成功，促进国有企业在市场经济中发展，使之发挥重要作用，具有很高的应用价值。

一、软预算约束的成因之一——内部人控制

内部人控制导致软预算约束的观点是从公司治理的角度分析软预算约束的成因。内部人控制意味着企业经理拥有企业的大部分控制权，它具有以下几方面的含义：第一，企业经理拥有企业的控制权说明企业有了生产经营自主权，可以自行做出决策，同传统经济相比，这是一个进步；第二，在监督约束机制不健全的情况下，经理拥有企业的控制权意味着他可以利用手中的权力为自己谋取私利；第三，由于控制权与企业经理的个人利益密切相关，“当企业面临困难时，内部人由于对企业控制权及其相关利益的重视，会想尽办法，通过进行院外活动等手段，以寻求政府的支援，或者通过利用私人关系进行融资等手段以挽救垂危的企业。”李稻葵（1998）认为，由于掌握企业控制权，可以给控制人带来极大的个人利益，所以控制人往往非常重视自己手中的权力。进而，由于内部人对自己手中控制权的重视，当企业面临困难时，就会有很强的动机去寻求帮助，以维持企业的存在。其实，维持企业的生存，也就是维持了自己的权力，软预算约束也就产生了。由于内部人控制而产生的软预算约束，会产生一种示范效应，即一个由内部人控制的企业得到救助，其他由内部人控制的企业也会产生被救助的预期，当所有企业都形成这种预期时，生产资源的最优配置就发生了扭曲，更多的资源被用于在职消费等内部人控制行为上，更少的资源被投入到生产过程中，低效率的产生也就不令人奇怪了。而当所有的企业都是低效率时，救助这些企业就成了政府事后有效率的选择。

控制权对内部人的重要性引起了软预算约束问题。当企业陷入生存困境时，对内部人来说，面临着两种选择，一种是让企业破产倒闭，自己冒失去权力、甚至失业的风险；另一种就是寻求保护，解救企业，这样自己可以保住地位，也就保住了权力和利益。那么，对于一个追求个人利益最大化的经理人员来说，明智的选择自然是后者，这也就不难理解为什么企业经理会想尽办法寻找外部救助了。而当企业所有者为企业提供帮助的时候，软预算约束也就产生了。

二、内部人控制导致的软预算约束的“硬化”治理机制——经营者激励

硬化预算约束不能只依靠产权改革，特别是对“大型国有企业来说，所有权重要，但不是产权改革这一个口号可以解决问题的”。国有企业改革的过程就是不断硬化预算约束的过程。国家试图运用各种方法解决软预算约束问题，改革经营者激励也是其中的方法之一。现代公司制企业往往规模较大，复杂程度高，所有权和经营权相分离是一种普遍现象，无论是国有企业还是私有企业，两权分离，必然存在所有者和经营者之间的目标不一致问题，委托代理关系中道德风险问题就不可避免。国有企业重组，不仅包括权力的重组、资本结构的重组、生产的重组，还包括治理结构的重组，而形成经营者的有效激励，使经营者能从委托人的角度出发行事，保障委托人的利益，自然是其中的一个重要问题。

在企业的项目投资中，投资人和经营者之间也是一种委托代理关系。投资人投资的目的是从项目中获得收益，而经营者的目的是获得个人收益。国家是国有企业的委托人，而企业经营者则是代理人。作为理性经济人，经营者追求个人效用最大化，在委托人与代理人之间存在信息不对称，委托人对经营者的经营能力、努力程度缺乏信息，只能从一些外部信号上加以判断，而且随着专业化生产程度的不断提高，委托人对生产过程、经营决策具有不完全信息，这样经营者往往掌握了企业的实际控制权。如果经营者付出努力，即使是差项目，也可以获得与好项目同样的收益，但由于经营者存在委托人软预算约束的预期，当预期会得到救助的时候，经营者会选择不努力。可见，软预算约束降低了经营者努力工作的积极性，硬化预算约束就要对经营者形成激励，使其有按照委托人目标努力工作的动力，避免经营者的道德风险问题。而对经营者形成有效的激励和约束机制，则是在下文要分析的硬化预算约束方式。

（一）国有企业经营者激励机制。对国有企业经营者的激励手段主要包括物质激励和精神激励，还可细分为政治晋升、荣誉激励、经济激励等内容。在计划经济时期，政治激励、荣誉激励是主要的激励方式。随着市场化改革的逐步深入，国有企业改革的逐步推进，经营者激励方式趋于灵活和多样化，经济报酬激励的作用逐渐提高，奖金、年薪、股权、期权、期股、退休保障等多种多样的经济激励方式得到大力推广。国有企业经营者的激励机制正在由精神激励为主向物质激励为主转变。

（二）国有企业经营者的考核机制。经营者激励是委托代理理论中的一项主要内容。原因在于，在委托代理关系下，委托人和代理人之间存在信息不对称，代理人拥有对自己努力程度的私人信息，由于代理人努力程度的不可观察性，为了减少代理人的“道德风险”和“逆向选择”问题，委托人只能通过其他一些指标间接地观察代理人的努力程度。这些间接指标反映了代理人的努力程度，因而与代理人的报酬水平直接相联系。建立一个科学有效的考核机制，准确评价经营者的业绩，才会对经营者形成有效的激励。这种考核指标是订立激励合同的关键因素。在发达市场经济国家中，资本市场和产品市场、经营者市场的发育都比较成熟，依据这些市场所提供的信号可以较为准确地判断企业经营者的业绩。比如，股价的高低变化就反映了经营者的经营业绩，可以作为一种评判标准；产品市场上的销售情况说明了企业的利润高低，也可以作为判断标准；经营者市场上企业经营者的价值大小反映了经营者的才能和过往业绩，还可以据此判断经营者的能力。但在我国的转轨过程中，市场体系还没有完全建立起来，这几种市场还都不够完善，无法准确地反映企业经营者的能力和经营状况。首先，在股票市场上，由于我国企业股本的特殊结构，也由于我国股票市场的不完善，存在机构坐庄的情况，所以无法用价值投资的眼光去衡量企业的发展前景，更无法依据股价的高低判断企业的经营业绩好坏，所以无法通过股价的变化反映企业经营者的经营业绩；其次，我国劳动力市场还不发达，特别是国有企业经营者在很大程度上还是由政府任命而不是通过市场进行选择，所以本身就不完善的经营者市场更无法反映企业经营者的经营能力和水平，也无法依据经营者以往的业绩进行判断；第三，我国的产品市场虽然有了很大的发展，在这三种市场中可以说是发展最好的，但由于国有企业的特殊地位，其在市场中的份额大小、利润高低并不完全是由企业经营者的经营能力（努力水平）决定的，在一定程度上是国家政策的结果。所以，产品市场的经营指标也无法准确反映企业经营者的努力程度。因此，如何为国有企业找到一个客观明了的业绩评价标准，成为激励合同制定中的一个难题。

（三）国有企业经营者有效激励机制的设计。如何构造国有企业经营者的有效激励机制，是提高经营者努力程度，解决软预算约束问题的一种方法。经济学家在长期理论探索和实证检验的基础上得出结论认为，股权激励是建立代理人长期激励约束机制的一种有效方法，而实践已证明，年薪制是各种短期激励方式中最为有效的一种方法，所以将年薪制与股权激励结合起来，构建以年薪制和股权激励为主的经营者激励机制，对解决经营者的“道德风险”和“逆向选择”问题，会有较强的积极作用。年薪制是一种基本的经营者短期激励方式，但容易造成经营者的短期行为，所以还需要研究经营者的长期激励问题。股权激励是发达市场经济国家所普遍采用的一种经营者长期激励方式，它从报酬水平和报酬结构两方面提高了激励效应。经营者股权激励是指公司制企业通过经营者享有公司股票期权或持有本公司股份的方法，把经营者的个人利益与公司利益联系在一起，以激发经营者通过提升公司的长期价值来增加自己财富的一种激励方式。在西方，股权激励制度近20年来取得了良好的实践效果，不仅解决了长期激励问题，实现了经营者利益、股东利益与企业价值的整合，而且还有利于企业持续地吸引和稳定优秀人才，所以受到了企业的极大青睐，也得到了迅猛发展。不仅如此，在过去的10多年中，由于股权激励的迅猛增长，也使得公司高管薪酬中股权薪酬所占的比重越来越大。美国两位著名的产权经济学家迈克尔·詹森和凯文·墨菲长期跟踪研究各种激励手段对经营者的激励效果，从薪金和股票期权的激励对比和研究中得出结论：股票期权的激励效果最大。原因主要有以下三方面：第一，这种形式赋予了企业的经营者以物质资本所有者的身份，其所得不是一般的报酬而是特质资本的产权，而产权的激励作用一般来讲是绝对高于其他物质资本的激励作用的；第二，股票持有本身所具的市场不确定性和投机性对企业绩效和其价值提高有更好的刺激作用，而对经营者则更有吸引力；第三，经营持有股权的方式也有利于解决“内部人”问题，通过持有股权使企业的经营者和非经营者自动减少非生产性消费，从而有利于企业的绩效提高。但目前我国的年薪制和股权激励这两种激励方式还处于发展初期，仍然存在一些不完善的地方，所以如何将年薪制与股权激励有效地结合起来，形成一种科学、客观的经营者激励机制，是经济学家和政策制定部门关注的重要问题。

（四）约束机制。我们不仅强调经营者激励机制所起到的作用，而且关注对经营者的约束。其实，激励机制和约束机制是一个问题的两个方面，一种激励方式对经营者的激励作用越强，对其约束作用也就越强。对待国有企业经营者不仅要有丰厚的物质激励，而且要有严格的约束机制。而目前的情况是，国有企业经营者不仅激励不足，约束也不足。所以，在强调经营者激励的同时，千万不能放松对经营者的约束，否则，对国家造成的损失将难以计算。在英、美这些发达市场经济国家，由于市场体系的建立已经非常完善，所起到的监督约束作用也比较明显。饶育蕾、李蕊（2008）论述到，英国的证券市场已经从高度分散的个人持股演变为相对集中的机构化持股，这种转变使机构监督成为英国公司治理的重要机制。英国的机构投资者可以私下采取行动组成监控联盟，在不引起公众关注的情况下控制管理层的过度行为，他们没有义务公开整个控制过程。在诸如董事会薪酬、新董事的任命和执行官的薪酬等事务上，英国的董事会董事面临更多来自机构投资者的压力。英国的机构投资者还会涉足公司的战略制定、董事会有效性、经营者薪酬和CEO的连任等事务。他们就像重大决策和治理问题的“预警系统”，衡量着公司所面临的风险。在美国，公司治理模式主要来自外部市场的监督约束，如资本市场、经营者市场、控制权市场等，形成对企业经营者的权力约束和制衡。

（作者单位：中国电信股份有限公司淄博分公司）