突发环境事件应急机制的路径更新——从泉州市突发环境污染事件应急处置切入

刘 超

(华侨大学 法学院,福建 泉州 362021)

近年来,我国频繁发生的突发公共环境事件对于突发环境事件应急管理机制既提出了迫切需求,又检验了现行机制运行的绩效。政府、媒体、社会网络和法律体系这四个部分构成了现代危机管理体系建设的基本框架,这四个方面应当相互协调。从根本上说,单纯的危机管理体系的建设并不能保证社会的安全无忧,危机管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发生。[1]124自2003年“非典”事件之后,我国加快了突发公共事件应急机制建设,历经几年努力,我国已经初步建立了一套适应我国国情的应急管理机制和体系。2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,要求“完善应急管理体制机制,有效应对各种风险”,并进一步明确了建立应急管理体制的总体原则以及指导性框架。2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》,2007年国务院下发《关于全面加强应急管理工作的意见》、《关于加强基层应急管理工作的意见》,并组织编写了一系列专项应急预案。除此之外,国家也加大了应急管理法律体系的建立与完善,2007年8月全国人大常委会通过了《突发事件应对法》。与此同时,各省、自治区、直辖市都成立了省级应急管理领导机构,并建立了一整套事故应急预案体系,至此我国的应急管理体系初步建立。但令人遗憾的是,在突发事件应急机制体系和法律制度不断完善的同时,我国各类型的突发事件发生依然势头不减,以各类应急预案为主体构建的应急机制并没有发挥预期作用。本文将以福建省泉州市泉港区的一例突发环境事件为个案,切入分析泉州市泉港区制定的《突发环境污染事件应急实施方案》所存在的问题,从而为更新我国突发环境事件应急机制提供政策建议。

一、泉州市突发环境事件的始末及应急处置管理

1.泉州市泉港区突发环境事件简介。泉州市泉港区位于福建省沿海中部的湄洲湾南岸,它是福建省规划建设中的国家级石化产业基地、福建省规划建设的三大物流港口群之一和海峡西岸经济区的重要增长点。2007年3月泉港区开始在该区峰尾镇诚平村建设城市污水处理厂,于2007年12月建成,并于2009年7月建成城市南部截污管网。2009年8月初,该污水处理厂进入试运行阶段。2009年8月19日,污水处理厂在试运行中出现故障,消毒池出现污水溢流现象,周边环境产生臭味,超过正常忍受范围,引发群众不满。与此同时,峰尾镇群众反映位于该区域的湄洲湾氯碱公司深海排水管道出现破裂,严重影响当地近海养殖,群众不满情绪加剧。连续几天时间里,周边群众多次到污水处理厂区聚集、滞留,破坏生产、办公设施,强行关闭进水、排水口,围攻扣留现场处置工作人员。8月31日上午,在泉港区组织对污水处理厂进行投料除臭时,工作人员遭到相关群众阻挠,2名镇干部被扣留殴打致伤。8月31日下午,在与群众谈判释放人质、进行医疗急救无效后,泉州市、泉港区两级调集警力进场开展营救,但仍遭到群众阻挠。为避免矛盾激化引起更大冲突,干警主动撤离现场,事态暂时平息。9月1日凌晨4点多,在多方做群众工作后,2名被困人质被解救。9月2日,国家环保部和省环保厅介入事故调查。[2]

2.泉州市泉港区突发环境事件的应急处置。该事件发生后,泉港区委、区政府迅速成立处置工作领导小组,并设立群众工作、污水处理系统事故处置、违法事故调查、新闻信息协调、事故责任调查等5个小组,全力开展工作。开展的应急处置工作主要有以下几个方面:1)采取应急措施;2)向社会发布权威信息;3)及时汇总梳理答复群众反映的问题,对群众提出的合理要求给予正面回应,以区政府名义两次书面对污水处理厂周边群众反映的共28个问题作出公开承诺;4)积极配合国家、省市环保部门开展事故调查。

国家环境保护部(原环保总局)华东督查中心和福建省环保厅专家于2009年9月1日晚赶到泉港区,展开相关调查。9月4日下午,国家和省、市环保部门联合调查组进入到事故现场取样,9月5日调查组组织5名专家对污水检测结果进行分析。泉港区在事件发生后研究制定化验结果公布后的工作预案,一方面加快分析检测,形成报告;另一方面继续深入做好群众思想工作,以适时组织专业人员进场投料,对滞留污水进行除臭和无害化处理。应急处置工作预期通过积极开展工作,理顺群众情绪,切实落实对群众的公开承诺,及时启动惠民利民相关项目,监督污水处理厂规范运作,做好厂区周边环境绿化美化,加强周边村公共设施建设。至于发生于泉港区的突发环境事件应急处置工作基本结束后,后期处置还将持续开展。

二、泉港突发环境事件应急处置折射出现行突发环境事件应急机制的缺失

泉州市泉港区所发生的峰尾事件是一起典型的因为环境污染所引致的环境群体性事件。此前不久,泉港区环保局已于2009年7月9日印发《处置突发环境污染事件应急实施方案》(以下简称《方案》),《方案》是根据《泉港区突发环境事件应急预案》而制订,预期快速应对突发环境污染事件,提供处置突发环境污染事件的应对措施,有效地指挥环保系统履行应急监测和调查取证职责,最大限度地减轻突发环境污染对人们生命、财产的危害,确保环境安全。但是,通过该《方案》实施后对于两个月内便发生的突发环境事件的应对,我们可以检讨该《方案》本身及其折射出现行的突发环境事件应急机制在应对突发环境污染事件中所存在的缺失。

1.现行机制没有注重预防措施,难以实现环境污染的源头治理。环境污染事件的发生不同于传统类型的突发事件,它是通过排污或开发建设等活动,首先作用于周围的环境,然后再通过“环境”这一中介物,对生存于其中的自然人及其财产等造成侵害,即使是对公民的人身和财产造成的损害,也是呈现出“人——自然——人”的关系特征[3]14-16,具有明显的间接性。就时间因素来看,污染产生后,对于环境致害机理的揭示、环境污染损害后果结论的明晰,并不是那么明显,因而具有潜伏性和延长性。就空间因素来看,污染物往往在空气、水、土壤、生物等环境介质中发生复杂的物理、化学或生物化学变化,通过迁移、扩散、接触、吸收、富集等使人们的身体健康或财产受到损害;环境破坏则通过生态系统的失衡造成损害。[4]17就损害而论,往往要通过广大空间和经历长久时间,甚至经由多种因素的复合、累积之后,才变得明显。突发环境污染事件发生发展的不确定性要求政府及有关部门必须坚持预防为主的原则。从某种意义上而言,预防比救援更重要,重视预防阶段的工作,就能够有效地预防和避免突发环境污染事件的发生,这也是对于环境污染事件的应对和处理必须坚持源头治理原则的需要。

而就泉港区峰尾事件的应急处置情况来看,泉港区环保局印发的《处置突发环境污染事件应急实施方案》并没有注重在突发环境污染事件应急处置中突出预防措施,没有实现对于环境污染突发事件的源头控制和治理。2009年7月份建成的污水处理厂的城市南部的截污管道在调试运行阶段因为故障而产生臭味,当地群众产生不满和抵制情绪,如果不及时关注和处理,将导致更为严重的环境污染和更为激烈的群体事件,但是,地方政府相关职能部门并没有及时采取应对措施。虽然按照泉港区政府的说法,污水处理厂调试出现问题后,他们也在努力寻求解决之道。8月25日,区政府组织技术人员进入污水处理厂对污水进行取样检测;8月26日,福州晨翔环保公司在区环保局实验室和诚平村部对滞留污水样本进行公开除臭去色试验,并邀请村民代表现场观察。[5]但2009年8月31日的大规模冲突事件的升级爆发恰恰是因为,在臭味里生活了半个月的峰尾镇群众对政府迟迟没有采取有效措施感到愤怒,从而采取了一系列过激的私力救济行为。

2.监测与预警机制缺乏足够的配套与支撑系统。我国《突发事件应对法》第41条规定:“国家建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点,建立健全基础信息数据库,完善监测网络,划分监测区域,确定监测点,明确监测项目,提供必要的设备、设施,配备专职或者兼职人员,对可能发生的突发事件进行监测。”完善的信息系统是政府有效管理突发公共事件的必要条件。《突发事件应对法》也详细规定了建立全国统一的突发事件信息系统,并规定了县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统,汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息,实现跨区域的信息交流与情报合作。并且,政府还应通过主动公开方式,将掌握的信息全面、真实、准确地展现给公众,这有利于提高政府的威信和公信度。无论是突发事件的预防、准备、回应或者是事后重建,都必须建立在准确、全面的信息收集的基础上。

根据我国《突发事件应对法》的立法规定和《国家突发公共事件总体应急预案》、国家专项应急预案、国家部门应急预案的相关规定,可以将我国现行的突发事件应急管理机制概括为应急预案体系、监测与预警机制、应急处置与救援机制、事后恢复与重建机制等几个方面。但就《方案》的相关规定来看,《方案》仅规定了应急指挥体系、应急响应和保障措施这三个方面。虽然规定了突发环境污染事件的监测组和专家咨询组的职责,但并没有构建独立完整的监测与预警机制及其配套与支撑系统。泉港峰尾事件中群众和地方政府之间的冲突既折射出也根源于监测与预警机制的阙如:因为污水处理厂调试出现问题,在臭味中生活半个月的群众普遍产生了“癌症恐慌”,但由于泉港区政府在处置此事件中信息系统缺乏,信息收集渠道过窄,信息发布不力,未能对群众所普遍关注进而产生恐慌的问题提供足够的信息,也未建立政府与民众之间的信息良性互动机制,因此,使得群众在突发事件中,对地方政府的公告产生了不信任感,“并从政府的公告里逐个找出他们认为是荒唐的字句”。由于信息的不对称,又加剧了群众的恐慌,使得其以独特的方式与政府对峙了半个多月:破坏了厂内设施及关闭排污系统,令污水处理厂无法运行,并控制住试图偷排污水以销毁证据的原污水处理厂员工。实际上,直至事件爆发半个月之后,由来自国家环保部和福建省环保厅的专家对滞留污水的检测结果才揭晓:污水处理厂内一号池、氧化沟、二沉池和二化调解池的化学需氧量(chemical oxygen demand,COD)和总铬含量均远远超出国家有关标准(它们对人的消化道、呼吸道和皮肤有极大的危害)。

3.综合性协调机构的缺位。目前,在我国突发事件应急机制中,各级政府非常注重设立专门的机构来实施应对突发公共事件的专项职能。但地方政府所构建与实施的突发性公共事件应急机制是按照“一个灾种、一个法规、一个部门、一支队伍”要求设置的,缺乏一个突发公共事件管理综合性协调机构。由于没有专门机构来统一指挥重大突发公共事件的管理工作,使得现行的突发事件应急管理都被纳入既有的常规的政府职能部门的划分之中。就现实来看,各种类型与各种规模的突发事件经常交织出现,这使得几乎所有突发公共事件都是复合型而非单一型的,这就要求在突发公共事件的应急处置中,必须打破传统的职能部门的划分,从事件应对的角度而非职能划分的角度来设置机构、配置权力和配备人员。比如,泉港突发环境事件就是一个典型的因为突发环境污染而引致的突发性群体性事件,但是,《方案》所规定的“处置突发环境污染事件应急指挥体系”中的“区环保局处置突发环境污染事件应急领导小组”完全是由泉港区环保局领导与工作人员组成,它“负责全区处置突发环境污染事件应急工作地统一指挥,由区环保局领导、综合股、污管股、开监股、环境监察大队、环境监测站主要负责人组成”,从而难以契合当代突发事件复合性的特点,使得该“领导小组”所关注的视野、掌握的资源、了解的信息和能够调动的人力物力资源必然限制于传统的职能划分的框架之内。

4.公众环境知情权的缺位与公众参与的不足。公众的环境知情权,是指社会公众依法享有的便捷获取和知悉环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关环境信息的权利,它是公民所享有的知情权在环境保护领域的具体体现。1992年人类环境与发展大会上发表的《里约宣言》指出:“每个人都应享有了解公共机构掌握的环境信息的适当途径,国家应当提供广泛的信息获取渠道。”公众享有环境知情权是公众进一步享有和实现其环境事务参与权的必要前提,而公民的环境事务参与权的具体内容包括:第一,参与国家环境管理的预测和决策过程;第二,参与环境管理过程以及环境保护制度实施过程;第三,参与环境科学技术的研究、示范和推广等;第四,组成环境保护团体,参与环境保护的宣传教育和实施公益性环境保护行为;第五,参与环境纠纷的解决。[6]47公众能够享有环境知情权和环境事务权,决定了公众能否在日益严峻的环境风险社会中,实现在不被污染和破坏的环境中生存和生活目标。它们本身既是公民享有的环境权的一部分,又通过程序的权利影响和决定到公民实体性的环境权利能否得以实现。

我国已经开始注重在制度层面保障公民的环境知情权和环境事务参与权。在保障公民环境知情权的立法上,国务院颁布的《政府信息公开条例》于2008年5月1日开始实施,国家环境保护部(前国家环境保护总局)颁布的《环境信息公开办法》也于2008年5月1日起正式施行。在环境法律体系中也已有保障公众参与的立法。《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2003年9月1日《环境影响评价法》实施,2006年2月,国家环保总局(现环境保护部)印发了《环境影响评价公众参与暂行办法》,对公众参与环境影响评价的范围、方式和组织形式等作出了具体规定。但是我国的公众参与机制远未健全,公众难有切实有效的途径与方式参与环境保护的管理与决策,也难以参与到突发环境事件的应急处置中。《国家突发环境事件应急预案》从组织指挥与职责、预防和预警、应急响应、应急保障、后期处置这几个方面构建了突发环境事件的应急体系,但在这些体系中并没有规定公众的知情权与参与权。相应地,泉港区颁布实施的《突发环境事件应急预案》和《处置突发环境污染事件应急实施方案》也没有规定公众对环境事件的知情权与参与权。由于在突发环境事件中公众知情权与参与权的阙如,使得在事件应急处置中不但不能有效解决,而且会加重事态后果。泉港区峰尾事件根源于污水处理厂在选址问题上没有充分尊重和保障公众的环境状况知情权和参与权。泉港区之所以选择在峰尾镇建污水处理厂,是因为1997年福建省政府批复了《肖厝城市总体规划》,确定峰尾海域在《福建海洋功能区划》中划定为四类功能区,主要作为港口、航运和排污海域,石狗尾就成了泉港区唯一的一个排污点,按照计划,污水经过处理后,经2.9公里长、直径1.5米的深海排放管道进行深海排放,“不会对该海域近海养殖和近海水质造成影响”。但峰尾镇群众认为,峰尾镇是泉港区主要的海产生产地之一,环境较好,也是全区人口最密集的区域,不可能被选址建设污水处理厂,污水处理厂原来选址在另外一个镇,由于原址所在地干部和群众的一致反对,最后区政府才选址在峰尾镇。这使得峰尾镇群众在污水处理厂建设中即产生了严重的抵触和不信任情绪,当污水处理厂调试出现臭味后,更是加深了群众的抵触和恐慌情绪。

三、突发环境事件应急机制的完善——以新公共管理理论为指导

从国家层面的《国家突发环境事件应急预案》到省市县区各层级地方政府的突发环境事件应急预案,构成了一个庞大完整的突发环境事件应急机制体系。结合泉港区的《处置突发环境污染事件应急实施方案》在应急处置中的实施绩效及其存在的问题的考察,我们可以进一步探讨突发环境事件应急机制完善的具体建议。“新公共管理”理论是一种国际性思潮,是现代公共行政历史上一次具有里程碑意义的变革运动。它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他国家。在西方,新公共管理运动被看作一场“再造公共部门”、“重塑政府”的“新公共管理运动”。新公共管理运动不同于以往的在现行公共行政框架内进行微调的做法,它不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,而是在理念和制度上对传统的公共行政模式的一种革新。新公共管理理论的基本内容可以概括为:重新认识与界定政府与社会之间的关系,主张引入市场手段改进服务,主张政府采取广泛的授权或分权的方式进行管理,推崇管理上的自由化,通过重视战略管理的途径将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合,促进资源的更好利用。[7]75-76从上述以具体个案总结的现行的突发环境事件应急机制的缺陷切入,吸收新公共管理理论的理念和内涵,我们可以从中借鉴理论资源以完善现行突发环境事件应急机制。

1.从事后型机制转向预警型机制以贯彻源头治理理念。我国传统突发环境事件应急机制是一种典型的事后型的处置模式。其重要特征是人为割裂突发事件的生命发展周期,忽视环境事件内在的长期性、潜伏性和一旦致害则不可逆转性的特征,重视行政机关在突发事件应急处置阶段的应急权力的配置,却轻视在突发事件预防和应急准备,以及监测和预警阶段的应急权力的配置。在新公共管理理论指导下,契合绩效标准与战略管理要求的突发环境事件应急管理体制,必须是预警型的应急管理机制。

预警型的应急管理体制根据突发环境事件的生命发展周期来配置各类应急主体的职责和职权,使得各类应急主体的职权和职责能够覆盖到突发环境事件的发生、发展直至消灭整个过程。该预警型机制的一个重要特征在于能够有效地预防和避免突发环境事件的发生。公共环境事件的特点之一就是危害性大,可能造成重大经济损失和众多人员伤亡,而其对于生态环境系统造成损害则更是难以逆转性的,一旦突发环境事件发生,则损失很难挽回,最多就是最大限度地减少经济损失,避免对于生态环境的进一步破坏,但已经造成的环境污染或生态破坏则难以逆转。因此,通过预防和控制达到事先避免这类突发事件的发生是实施主动性应急管理最好的途径,是实施成本最低的方法。

2.完善突发环境事件应急机制的配套与支撑系统。我国虽然在宏大的突发环境事件应急预案体系中规定了“预防和预警”,包括信息监测、预防工作、预警及措施、预警支持系统等几个方面,但是现实中并没有构建独立的完整的检测与预警机制及其配套与支撑系统。现实中的泉港区突发环境事件中群众和地方政府之间的冲突折射出监测与预警机制的阙如。泉港区政府在处置峰尾事件中信息系统缺乏,信息收集渠道过窄,信息发布不力,未能对群众所普遍关注进而产生恐慌的问题提供足够信息,也未建立政府与民众之间的信息良性互动机制。

新公共管理理论把政府与公众的关系比拟为市场中企业与顾客的关系,强调政府应广泛采取企业成功的经营管理手段和方法,将企业经营上重视成本、品质、顾客满意度等策略注入政府运作之中,用市场机制和企业家精神改造政府,创新政府管理的方式与方法,改造传统行政的官僚体系,构建企业型政府。由此,西方各国在政府管理中采用了绩效评估、目标管理、全面质量管理、标杆管理、成本-效益核算等私营部门成功的管理方法,出现了公私部门在理论和方式上新的融合。[8]45具体而言,为了有助于突发环境事件应急机制的实施,必需的配套和支撑系统包括:

1)完善的环境信息公开系统。政府环境信息,是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。环境信息公开系统,要求向社会、公众公布有关生态环境、自然资源、防灾减灾的信息、情报、资料、数据。《国家突发环境事件应急预案》中规定:“全国环境保护部际联席会议负责突发环境事件信息对外统一发布工作。突发环境事件发生后,要及时发布准确、权威的信息,正确引导社会舆论。”因此,为了保证公众享有信息的一致性和权威性,环境信息公开的权利由应急管理机构统一行使,同时还要遵守主动及时和真实准确等原则。从突发环境事件的应急处置来看,环保部门等相关职能部门必须及时准确地将可能会影响到公民环境权益的环境信息及时公布。同时,笔者认为在当下中国社会情势下,政府主动公开环境信息方式还能起到提高社会环境意识、重构公民参与环境公共事务能力的作用。[9]176-179政府主动公布环境信息也能及时化解群众的抵触情绪,有助于政府相关职能部门有力应急处置突发环境事件。

2)完善的财政保障系统。由于我国当下经济发展水平方面的限制,我国在突发事件应急管理方面的财政投入较少,即使在一些特别重大的突发事件中有大幅度的投入和支持,但也没有形成固定的财政项目预算。因此,在完善突发环境事件应急管理机制中,应包括政府应急管理的财政保障体系,使得国家对于突发环境事件应急管理工作的投入和管理固定化和制度化,把减灾经费纳入国家预算体系,采取小灾由地方各级政府承担,大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担的方式,并将减灾投资列入各级政府财政预算中。同时,可以探索设立全国性的防灾减灾基金,由中央政府相应的专门机构来管理,以解决目前我国普遍存在的减灾资金不足的严重问题。

3)完善应急管理法律体系。完善宏观的突发事件应急管理法制体系,包括以下四个层次的内容:宪法中的紧急状态制度条款;突发事件与紧急状态基本法,包括戒严法、传染病防治法、防洪法、防震减灾法等在内的各项专门法;一般法律、法规;国际条约中的突发事件与紧急状态条款等。[10]24-25还要在具体的突发环境事件应急机制实施中,注重适用我国环境法律体系所确立的各项具体的环境管理法律制度,运用这些法律制度体系保障事件参与各方主体的环境权益、追究其环境责任,将突发环境事件的应急处置纳入环境法制框架之内。

3.设置突发环境事件应急管理综合性协调机构。目前,我国中央政府并不缺少应对突发公共事件的专项职能部门,缺乏的是一个突发公共事件管理综合性协调机构。新公共管理理论倡导管理的专业化与科学化,这要求针对管理事项的特殊性,设置专业的机构、任用专业性的管理人员,体现人力资源管理的战略化。为此,我国应当整合现有的职能部门,建立一个综合性常设机构。

以《处置突发环境污染事件应急实施方案》为例,泉港区处置突发环境污染事件应急领导小组由“区环保局领导、综合股、污管股、开监股、环境监察大队、环境监测站主要负责人组成”,即使引入环保局以外的人员也是引入一些技术型专家,这不能充分契合突发环境事件的复合性特征。因此,可以借鉴国外有些发达国家在有效运用突发事件应急管理机制时提供的经验,在中央政府一级建立突发公共事件综合性常设机构。该机构作为中央一级的指挥与协调平台,全面负责全国性或区域性的突发公共事件管理预防控制与指挥协调工作。在该机构下面,可设立若干职能部门,负责的相关职能可以包括:制定突发公共事件管理的战略、政策和规划;对突发公共事件进行预防和预警;进行突发公共事件信息管理和风险评估;负责监督管理工作;对政府管理者和社会公众进行突发公共事件管理教育等。在地方可以设立“人员代替部门”的组织模式。所谓“人员代替部门”的组织模式是指在不扩大政府现有编制的前提下,在政府综合性部门中指定专门人员行使突发公共事件管理部门的职能。具体而言,在突发事件发生后,可以根据突发事件的性质决定专门职能部门的人员牵头负责突发环境应急管理。比如,突发环境事件发生后,可以环保部门专门人员为主导,同时应注重联动机制的建设,使得与该突发环境事件有关的所有职能部门的人员相互配合,取长补短全面落实环保、安全、消防措施,降低环境风险。环保部门还要积极与经济主管部门、安全生产主管部门联系,强化对企业项目设计、施工和生产过程的管理[11]26,努力采取多种途径以协同应对突发环境事件,实现最佳效果。

4.突发环境事件应急处置中注重公众参与。新公共管理理论倡导现代政府是服务型政府,政府由人民产生、由人民控制,政府为人民服务、对人民负责。[12]34它是以公民为导向,以政府绩效为导向,重视公民的参与,并且便利于公民参与。一旦突发环境事件发生,则必然会超出正常的管理工作程序所能应对的范畴,造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失,因此,突发环境事件的应急管理是一个系统的社会工程,仅依靠政府单方力量难以有效处置。同时,由于突发环境事件也经常会影响大范围内的公民的环境权益,这也要求广大公民积极参与到事件的应急处置中。公众参与不仅是服务型政府的合法性基础,而且是应急管理成败的关键要素。只有公众的积极踊跃参与,政府的行动才能镶嵌于社会之中,才能更好动员全社会力量及时有效地控制和化解公共危机。公众参与可以克服人类自身认知水平的局限,克服和矫正政府决策主体会存在着一些信息偏差与认识缺陷,广大公众由于熟知自身生存的自然环境而最有发言权,同时人类整体智慧可以克服个体非理性。

四、结 语

当今社会,突发环境事件以多种类型和形式频繁发生,如何有效地应急处置这些突发环境事件已经成为影响我国建设和谐社会、“两型社会”的关键。我国从中央政府到地方基层政府均对此予以高度重视,建设了各个层级的《突发环境事件应急预案》及其具体的实施方案,这在制度层面上为有效地应急处置突发环境事件构建了一个较为完善的机制体系。从应急机制具体实施层面上考察,我们发现,由于环境事件发生的性质上、致害机理和应急处置诉求上的特殊性,使得现行的突发环境事件应急机制在应对具体突发环境事件时,存在着重事后处置、轻事前预防,难以实现源头治理,监测与预警机制缺乏足够的配套与支撑系统,没有专门的综合性协调机构以及不能为公众参与提供足够空间等问题。我们应以新公共管理理论所提供的理论资源为指导,为进一步完善突发环境事件应急机制提供具体的政策建议。

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