农民专业合作社联合社治理机制法律分析

□文/储成兵

一、合作社联合社治理结构框架

合作社联合社内部组织结构，是指构成联合社组织内部各要素的配合和排列组合方式。它包括联合社组织内各部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。建立精干高效的联合社内部组织结构体系，其重要的前提是加强组织管理，即有效控制联合社内部组织的机构设置和人员配备所进行的管理。

治理结构以权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间相互制衡为特征。合作社联合社的内部机构设置与公司一样遵循分权制衡原则，均设成员代表大会、理事会和监事会。成员代表大会是合作社联合社的意思机关和最高权力机关，由全体成员组成，依照章程规定的期限和职权范围召开成员年度会议或临时会议，是一种非常设的机构；理事会是合作社联合社的业务执行机构，由成员代表大会选举产生的至少3名理事组成，理事长是合作社联合社的法人代表，负责合作社的日常经营活动，成员代表大会和监事会不得干涉，但理事会应遵循谨慎经营的原则，并严守合作社联合社经营秘密；监事会是合作社联合社的监察机关，由成员代表大会选举产生的至少3名成员组成。监事会的职责是向理事会执行监督职能，并向成员代表大会报告。

二、合作社联合社治理机制中存在的问题

（一）治理结构不规范。由于立法的缺失，不少合作社联合社是参照一些示范性章程建立起来的，还有的是由发起人拟定的，他们对合作社联合社的治理都没有经验。因此，成立以后出现了各种治理结构上的问题。

1、成员大会作用不能有效发挥。首先，成员代表大会并没有成为成员表达自己呼声的机构。联合社的事务一般都是理事会成员协调决定。因为成员代表大会并非合作社联合社常设机构，凡事都要求召开成员代表大会，“民主管理”成本是相当高的；其次，成员代表大会并不能有效地监督理事会和经理的活动。总体上讲，成员对合作社联合社的日常经营管理事务缺乏兴趣，很少关心合作社联合社的经营，不了解合作社联合社产权的归属，对政府的扶持资金更无从得知，因此自己的利益容易遭受不法侵害。在合作社联合社的监督中，成员代表大会流于形式，无法有效地发挥作用。

2、理事会滥用权力。理事长与理事是由成员代表大会选举产生，作为合作社联合社的管理者，合作社联合社的利益与他们自身的利益紧密相关。然而，这都是建立在我们理想化的模式之下，建立在理事和成员彼此完全信任的基础之上。理事长和理事所享有的对合作社联合社的治理权仅次于成员代表大会的决策权，这种权力包括对经营管理事项的决策权和对经理层的任免权等等，是一个相当大的权力。若没有良好的内部约束机制，权力被滥用的可能性很大。

3、经理滥用权力。相对而言，经理层滥用权力的可能性比理事会更大。合作社联合社作为一种定位于主要是为基层社服务的组织，其利益往往与经理的个人利益没有很大关系。由于经理的薪酬是由聘任合同规定的，是固定的，这种与合作社联合社管理的好坏、营利状况完全没有关系的薪酬机制，对经理没有任何激励作用；与此同时，经理却掌握合作社联合社运营管理的权力，享有法定的代理权限以及由合作社联合社章程和理事会授予的委托代理权限。当手中握有巨大的权力时，监督约束与激励机制却非常不健全，长此以往，这样将非常容易导致经理滥用权力的情况发生。

（二）内部人控制。内部人控制是研究公司治理结构时常用的一个概念，合作社联合社中同样存在内部人控制的问题，它是指合作社联合社内部拥有优势的管理人利用自己掌握的大部分决策控制权，在日常决策和经营活动中谋取自身利益，损害其他基层社利益的现象。

内部人控制产生的原因有如下几个方面:第一，基于委托-代理理论的结论。合作社联合社中理事长与成员代表大会之间，经理与理事会之间都是一种委托代理关系，理事长和经理基于委托人的委托授权，根据合作社联合社的规章制度享有治理联合社的权利。而在信息不对称的条件下，经营者的效用函数和所有者的利益并不完全一致，这点具体表现在内部人控制上，即内部人追求的是其自身利益的最大化，而不是所有者利益的最大化，这种矛盾激化可能最终导致资源配置的扭曲。同时，出于人的私利性，又在联合社缺乏有效的激励机制的情况下，这种内部人控制问题更加容易产生；第二，对内部人控制的监督无法到位。在合作社联合社中，监事会的成员往往由于其自身的原因，从业务素质上、时间上和精力上都难以保证履行好监督职责，这也间接促进了内部人控制问题的产生和发展；第三，代理人不能获得合理的代理报酬。经理人员与成员相比，拥有更大的信息资源，经营管理水平更强，理应得到更多的剩余分配。但是，一般在联合社中经理是没有剩余索取权的，这种剩余索取权的不对等使得经理人员很难有持久的热情和动力去关心合作社联合社的长远发展；相反，他们反而会设法利用自己掌握的联合社的控制权与信息资源优势去实现自身的私利。

（三）成员的参与积极性不高。成员参与的积极性不高的原因体现在以下两个方面:第一，模糊的合作社产权，导致成员的积极性不高。合作组织的产权模糊是大多数学者所公认的，也是为很多学者所批判的。现有情况下，作为理性的经济人，成员一方面必然要求自己的付出获得相应的回报，而另一方面对于共同积累的财产，成员自身却无法得到收益，这种不清晰的产权无法调动成员参与联合社活动的积极性；第二，激励成员参与合作事业机制的缺乏。集体行动告诉我们，“在追求集体行动的收益的过程中，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段使个人按照他们共同的利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”因此，集体行动的悖论导致了成员参与合作社联合社活动的积极性不高。对于成员来说，尽管他们对联合社享有决策与监督的权利，但如果真正实施起来的话，不仅缺乏利益激励，而且成本高昂。因此，成员往往会在权衡了种种利弊之后，从自身的利益出发，最终选择放弃这些本属于自己的决策与监督上的权利。

三、合作社联合社治理机制发展趋势及若干建议

随着社会经济的飞速发展和农村现代化的快速推进，合作社联合社治理结构呈现新的发展趋势。第一，管理专业化的增强。随着合作社联合社营利性的增强和经营规模的不断扩大，其经营管理活动日益复杂，“专业化”管理要求越来越高，成员自身的能力和知识已不能胜任这一要求。联合社开始雇用一些专门人才从事管理活动，管理的专业化日益增强。这导致了所有权与管理层经营权分离的现象。绝大多数成员对合作社联合社的管理工作知之甚少，成员代表大会也逐渐流于形式，距离合作社联合社的管理活动越来越远；第二，股份制因素的增多削弱了成员民主管理的传统，动摇了一人一票表决机制。一人一票制是合作社联合社区别于公司制的特征之一，即合作社联合社对重大事务的表决，不论是成员，还是理事或监事，一律实行一人一票的表决机制，以此保证合作社联合社全体成员的平等管理权。但从国外表决机制的发展趋势看，一人一票制已不再是合作民主的唯一模式。现代合作社联合社对资金的需求量激增，为了吸引更多的资金，许多合作社联合社开始赋予资金雄厚的基层社较多的表决权。

基于合作社联合社治理结构发生的一些新趋势，就合作社联合社治理的机制提出以下意见:第一，确立合作社联合社民主管理的原则性和灵活性相结合的治理机制。如上所述，合作社联合社表决机制的发展趋势表明，一人一票制已不再是合作民主的唯一模式。非营利性和一人一票的公平原则应由强调发展和承认差别的原则所取代。目前，中国农村的实际情况是，资金仍为稀缺性的生产要素，以城市为导向的金融体系，导致农业合作社联合社很难从正规金融机构获得信贷，农产品的深加工需要资金，合作社联合社扩大规模和进一步发展需要资金。因此，合作社联合社在表决机制的具体操作上可以借鉴美国或德国的做法，原则上实行一人一票制，如果按股金的多寡表决，则应将股份计算的表决权限制在最多3票之内，这样可以有效地为联合社的发展吸收资金；第二，妥善处理联合社与政府主管部门的关系。当前不应把调整合作社联合社的内部经济关系和管理关系作为重点，应主要解决国家如何指导和扶持合作社联合社发展的问题，而合作社联合社的内部活动、合作社联合社与成员的关系等问题，可以由合作社联合社章程自行解决。要严格限定政府主管部门介入合作社联合社内部事务的目的、范围、权限，在政府行政干预的界限之外，合作社联合社按自己的章程来活动，这样才能在法律上确立合作社联合社独立的自主经营、自负盈亏的地位；第三，必须明确联合社法人的设立，不能影响基层社的法律人格。在联合社的财产制度和责任制度的设立上，应当特别注意与基层社进行区分。联合社与基层社在财产关系上应有明确的分割，基层社仅应当在出资范围内对联合社承担有限责任。联合社的债权人只能追及联合社所拥有独立支配权的财产，而不能追及基层社的财产；第四，在未来合作社联合社立法的条款设计上应多安排授权性条款和任意性条款，赋予联合社更多的创造性。国际合作社运动一百多年的发展史表明，合作社的理论和实践是不断发展变化的，合作社原则也在发展变化。国际合作社原则对于各国仅是参考性的，并无刚性约束作用；各国根据自己的国情和目的来理解和运用，在合作社联合社立法上大多加上自己的创造和变通。

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