中央银行在宏观审慎性管理中的作用

□文/储叶青

宏观审慎性管理是以防范系统性金融风险为初衷，将金融体系视作一个整体，研究金融体系与宏观经济的联系以及金融体系内部的相互关联性，通过定性定量分析以及早期预警、宏观压力测试等手段，监测金融体系的脆弱性，识别金融风险在金融体系的跨行业、跨机构分布以及金融体系顺周期性对金融风险的放大，并有针对性地对监管准则、标准或指标进行调整，以期达到金融稳定并确保经济平稳发展的最终目标。目前，理论界和政府一致赞成中央银行在宏观审慎管理中发挥重要作用，但对在多大程度和范围上发挥作用意见并不一致。各国中央银行在危机后更明确讨论宏观审慎管理的框架和职能，设立专责系统性金融稳定机构渐成趋势。我国中央银行在法律上拥有防范和化解系统性金融风险的义务，在其内设机构的“三定”方案中规定了中央银行金融稳定局评估系统性金融风险职责。在未来金融改革中，完善中央银行防范系统性风险义务与权利的对称性、确定中央银行在宏观审慎性管理框架中的地位与作用已成迫切的议题。

一、中央银行宏观审慎性管理的理论基础

1、货币政策应是金融稳定整体框架的一部分。货币政策的主要目标是维持价格稳定，金融监管的主要目标是维护金融系统稳定。近二十年来实践表明，尽管各国货币当局成功地实现了稳定物价的目标，但金融危机的频率却在不断上升。2008年金融危机再次表明，在持续经济高增长、低通胀、低利率的环境下，市场对长期持续的宽松货币环境的预期导致了过高的杠杆率、期限错配和资产价格，最终使得泡沫破裂，系统性金融风险出现。价格稳定只是金融稳定的必要条件而非充分条件（Tommaso，2002），如果央行仅仅针对短期物价走势制定执行货币政策，可能诱发经济金融结构性失衡并妨碍实现中长期物价稳定目标。1984年，前美联储主席Paul Volcker提出美联储首先是金融稳定维护者，其次才是货币稳定维护者的观点。近期部分国家中央银行扩权现象反映了货币政策应是维护金融稳定整体框架一部分的思想共识。

2、宏观审慎性管理具有宏观溢出效应，逆周期监管与货币政策调控具有一致性。从某种程度上看，货币政策和宏观审慎性管理政策的目标具有一致性，重点都是关注宏观经济领域的问题，防止经济波动过大对金融体系的威胁。逆周期宏观审慎监管政策通过缓解银行体系顺经济周期性风险累积而对实体经济融资功能产生影响，逆周期货币政策调控保持经济的平稳运行为金融体系稳定运行提供保证。由于金融失衡不利于货币政策目标的实现，中央银行有防范系统性金融风险的强烈动机，因此加强其在宏观审慎监管中的作用有利于监管工具的有效运用，提高金融监管整体效力。

3、中央银行作为支付手段和金融市场即时流动性的唯一提供者决定了其在维护系统性金融风险的过程中发挥决定性作用。市场流动性决定了金融系统面对冲击的弹性与稳定性。Anna Schwartz在定义金融危机时提到货币供应量剧降的可能性（Schwartz，1986）。金融危机时期可能出现流动性枯竭，每个人都需要流动性，并且清楚只有中央银行的基础货币才是真正的流动性。作为市场流动性的最后提供者（最后贷款人），中央银行如果没有事前监管权而只是在危机时充当付款人，不仅容易滋生金融机构的道德风险，而且也容易贻误流动性注入的最佳时机，不利于防范系统性风险。北岩银行危机事件中，英格兰银行正是由于缺乏事先掌握情况使孤立事件对整个金融系统影响加深；对于系统重要性机构的倒闭风险，微观监管当局既没有救助手段与工具，也没有控制其倒闭可能产生后果的能力。从各国来看，中央银行普遍承担着最后贷款人职责，维护金融稳定成为大多数国家中央银行的重要职能之一，赋予并强化中央银行在宏观层面的金融审慎监管权限，既是必要的，也是合理的。

4、中央银行在维护系统性金融风险中具有先天性便利条件。一是中央银行是宏观调控的主要机构之一，在评估宏观经济状况和宏观金融风险方面具有专门知识，能够借助于为制定货币政策而进行的经济和货币形势分析，来对本国金融领域的系统性风险从宏观层面进行审慎分析；二是中央银行拥有支付、清算、结算和信息的优势和资本，赋予系统性风险监管者有利于发挥自身优势作用；三是赋予中央银行宏观审慎性管理权利同中央银行维护金融稳定职能的权责是对称的。中央银行负有维护金融稳定的重任，宏观审慎性管理同金融稳定密切相关，赋予中央银行宏观审慎管理职能，促进宏观审慎性管理职能与维护金融职能的统一，有利于落实中央银行防范系统性风险、维护金融稳定的政策措施。

5、中央银行在宏观审慎性管理中发挥主导性作用是国际社会应对金融危机理性思考的产物。美国于2010年7月15日通过了两院协调版的金融改革法案规定，由美联储负责对大型、复杂金融机构实施监管，以确保美国政府了解这些金融机构的风险和复杂性。美联储的监管权得到扩大，除银行控股公司之外，凡是可能影响到金融体系稳定的大型金融机构，如大型对冲基金、保险公司等，都将进入美联储监管范围。2009年2月英国议会通过了《2009年银行法》，明确规定英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位，并强化了相关的金融稳定政策工具和权限；2010年5月英国大选的新政府在英格兰银行内部设立金融政策委员会负责宏观审慎管理，关注整个经济中威胁经济和金融稳定的宏观事项并采取有效的应对措施。2009年10月德国新执政联盟宣布废除德国双头银行监管体系，将原由联邦金融监管局监管银行机构的职能划归德国央行全权负责。2008年8月法国出台了《经济现代化法》规定，金融监管机构调整的目标是将银行、证券、保险监管机构合并成“审慎监管局”，并将其置于中央银行的监督之下；法兰西银行作为中央银行被进一步赋予系统性风险和危机处理的管理权，将其从一般监管事务的牵头地位提升到负责应对系统性风险和维护金融稳定的地位。欧盟委员会明确欧洲中央银行在宏观审慎监管中的特殊作用，由欧洲中央银行行长、副行长作为欧洲系统风险委员会普通董事会的成员，并倾向于由欧洲中央银行行长担任系统风险委员会的主席。2009年1月G30在发布《金融改革:一个金融稳定框架》报告中建议:一是赋予中央银行足够权力和必要工具，使之不仅能在危机时期发挥作用，也能在信贷快速扩张、杠杆率上升时期实施逆周期性监管；二是在中央银行不具有审慎监管权的国家，应当保证中央银行在审慎监管和市场规制机构的决策层中发挥重要作用。当有关资本、流动性和保证金等关键性的制度安排发生变化时，中央银行应当具有正式的评估权；中央银行应当有权对系统重要性的机构和支付清算体系进行监管。

二、中央银行在宏观审慎性管理中的作用

2003年修改后的《中国人民银行法》首次明确其防范系统性金融风险、维护金融稳定的职责，但维护金融稳定的职责与权力不明确。目前，我国防范金融风险主要采取“一事一议”个案处理法，针对某家银行或证券公司风险实行个案处理，具有较大的随意性和道德风险:一是缺乏系统性，没有可以预知的一般规则和处理流程，没有从制度上明确规定相关方的责任和处理原则；二是方法比较落后，缺乏系列风险评估的工具与手段；三是没有前瞻性，缺乏对金融危机进行管理的特别处置制度，应对性临时化解风险的后果是金融或财政成本巨大，导致较高效率损失；四是“一行三会”的分业监管制度导致没有一家机构有能力和手段对防范系统性风险总负责。

根据中国金融分业监管现状和参照国际金融监管改革实践，结合当前法律赋予人民银行防范系统性金融风险和维护金融稳定的职责，可以考虑赋予人民银行在宏观审慎性管理中起主导性作用，建立起由中央银行主导宏观审慎管理、专业监管机构负责微观审慎监管的全面金融风险监管体系。

1、组织架构上。通过人民银行“牵头管理”模式，由财政部、发改委、人民银行、银监会、证监会、保监会、独立专家学者组成宏观审慎性管理委员会，委员会主席由国务院副总理担任；委员会下设工作组，具体负责宏观审慎性管理的监测、评估、规则制定和处置工作，由人民银行担任常务副主席兼工作组组长；工作组办公室为人民银行金融稳定局内设机构之一。

2、职能设置上。宏观审慎性管理委员会的工作组负责具体制定宏观审慎管理制度，开发宏观审慎管理工具，研究推进逆风向的贷款损失拨备及资本要求等；建立系统性金融风险预警指标体系；组织开展系统性金融风险监测、评估、压力测试，识别有系统重要性影响的金融机构、产品和市场，并施加额外的监管要求等；建立金融控股公司监管制度与规则，实施金融控股公司的日常监管工作。

3、决策方式上。宏观审慎性管理委员会的工作组办公室日常工作受人民银行金融稳定局领导，宏观审慎性管理评估结论以及宏观审慎性管理政策工具开发和使用等权利由管理委员会成员表决同意后报国务院审批实施，微观审慎性监管机构和宏观调控机构在政策方面应予以配合执行。

4、信息共享途径上。一是建立宏观审慎性管理委员会的定期例会制度以及成员单位的金融监管信息共享机制，促进宏观审慎监管信息和微观审慎监管信息的及时、全面沟通与信息共享；二是修改完善当前形同虚设的中央银行建议现场检查权制度，将建议现场检查权的对象扩展到包含银行、证券、保险和金融控股公司在内的所有系统重要性金融机构，建议现场检查权发起人包括中央银行总行和省级分支机构；三是金融机构、各类自律性金融管理组织和金融监管部门有义务按中央银行要求及时提供非现场监管数据和资料。

[1]谢平，邹传伟.金融危机后有关金融监管改革的理论综述[J].金融研究，2010.2.

[2]李妍.宏观审慎性监管与金融稳定[J].金融研究，2009.8.

[3]曹莉.国际社会对金融监管改革主要政策问题的争议综述.国际金融调研，2010.6.