珙县集体林权制度改革对森林资源管理及经营利用的影响分析

2011-08-15黄全林刘茂英林代坤叶洪权

四川林业科技 2011年4期

黄全林，刘茂英，李裕，王玲，林代坤，叶洪权

(l.珙县林业局，四川珙县 644500;2.广安市广安区森林经营所，四川广安 638500;

3.四川省森林资源管理总站，四川成都 6l0082;4.四川省集体林权制度改革领导小组办公室，四川成都 6l0082;

5.四川省林业调查规划院，四川成都 6l008l;6.隆昌县林业局，四川内江 642l50)

珙县是川南集体林区重点县之一，森林资源丰富。该县曾受上世纪50年代“大办钢铁”砍树炼钢和60年代“以粮为纲”毁林开荒的影响，森林覆盖率从 l953年的 4l.2%急剧下降到 l975年的8.2%。l974年后，全县相继开展了大面积的植树造林活动，包括l982年引入的世界粮食计划署《中国2602项目第二分项目》“粮援造林工程”项目和l990年的世界银行贷款国家造林项目，为珙县大规模植树2l 360多hm2。通过20 a～30 a的年年植造和年年抚育，加之2000年以来的天然林资源保护工程和退耕还林工程的实施，全县保存的森林资源面积达 54 680.l5 hm2，蓄积 3 435 977.54 m3，森林覆盖率已回升到45.2%，实现了森林资源面积、蓄积的双增长。鉴于该县森林资源的消长出现过两个极端变化，上世纪80年代初落实“林业两制”后，除当时分配给林农少量的自留山、责任山以外，集体林地大都组建了联办、自办林场，在鼎盛时期这种体制的林场达l66个。因此，通过集体林权制度改革后，随着“分山到户、分利到人”强劲改革措施的推进，必将为该县带来新一轮森林资源管理及经营利用思路的革新机遇。

l 珙县森林资源特点及经营现状

l.l 森林资源特点

l.l.l 集体林资源权重大、质量高

据珙县森林资源二类调查资料(2008年，下同)显示，全县现有林业用地面积 54 680.l5 hm2，占幅员面积l l4 803 hm2的47.6%。林业用地面积中，集体林地面积52 886.06 hm2，国有林面积l 794.09 hm2，其权重分别为 96.7%、3.3%;林分面积为53 946.7l hm2，林分中天然林面积 4 986.60 hm2，人工林面积 48 960.l l hm2，其权重分别为9.2%、90.8%;有林地面积 48 737.39 hm2，占林业用地面积的89.l%。从森林蓄积量看，全县有活立木蓄积达3 435 977.54 m3，其中有林地中的天然林蓄积为2l4 l02.l0 m3、人工林蓄积为 3 l52 733.l0 m3，分别占活立木蓄积量的6.2%、9l.8%;扣除有林地中经济林(4 480.l2 hm2)和竹林(3 785.97 hm2)面积，县内人工林单位面积蓄积量达77.90 m3·hm-2，一直优于全省平均水平，森林资源质量较高。

l.l.2 林种以用材林为主

珙县森林资源按林种划分，用材林面积33 5l2.07 hm2，占全县林业用地面积的 6l.3%;蓄积量 2 462 277.68 m3，占全县活立木蓄积量的7l.7%。2008年森林分类经营区划成果显示，全县共区划商品林面积 39 655.44 hm2(含薪炭林和经济林)，蓄积量达2 603 439 m3，分别占全县林业用地面积和活立木蓄积的72.5%、75.8%。可见，无论从面积和蓄积上看，珙县可利用的森林资源(用材林或商品林)占有全县近3/4的份额。

l.l.3 林龄以成熟林、过熟林为主

全县现有成熟林和过熟林面积25 390.4l hm2，占林业用地面积的 46.43%，占有林地面积的52.l%;有成熟林和过熟林蓄积 l 848 976.4 m3，占全县活立木蓄积量的53.8%。单位面积上的蓄积量已达72.82 m3·hm-2。无论从成熟林、过熟林的面积和蓄积占有量来看，均占有全县一半的份额。这部分资源是林改完成后，林权所有者首先考虑实施采伐利用的主要对象。

l.l.4 优势树种以杉木为主

珙县地处川南山区，复杂的气候类型造就了树种的多样化。但是由于上世纪50年代、60年代对森林资源的大量毁坏，通过上世纪70年代、80年代、90年代近30 a的植造，现存的森林资源却以人工用材林为主，营造的树种也较为单一，尤以杉木为主。全县现有杉木纯林l0 l66.67 hm2，占林业用地面积的 l8.6%;杉木纯林蓄积量 868 245.27 m3，占活立木蓄积量的25.3%。此外，含杉木的混交林面积也有 3 324.93 hm2，占林业用地面积的 6.l%。单位面积上杉木纯林的蓄积量达到85.40 m3·hm-2，已成为珙县可及的优势用材树种。

l.2 经营状况

l.2.l 自留山经营

土地改革时期，根据就近和方便林农生产生活的原则，划归由农户取柴和日常用材的林地或荒山，习惯称谓“自留山”。这部分林地，产权清晰、责任明确、四至清楚，属于已经确权但又没有发放林权证的集体林地。经营这种林地，其实林农或林权证根本不能准确地表达其面积的真实性，相反的现象则是，林农并不关心这种经营形式所经营林地的准确面积。

l.2.2 责任山经营

上世纪80年代初，农村土地实行家庭承包责任制后，农户在自己的包产地内利用各种工程造林项目营造的森林，这一部分林地也属于已经明确了产权但又没有发放林权证的集体林地。林改前，仍由农户自行经营管理，自负盈亏。责任山经营面积也是一个粗放的数据，林权所有者只关心其四至边界，对其面积的大小同样也漠不关心。

l.2.3 集体统一经营

集体统一经营是指由农户或农业合作社投土投劳，以村或乡(镇)为单位，在辖区内建立联营林场，实行统一管理、统一经营，其规模一般在33.33 hm3～333.33 hm3不等。其经营模式分主要表现为联办林场、自办林场两种形式。此外，还存在没有发包的宜林荒山荒地及灌木林地，这部分林地仍由集体统一经营。

l.2.3.l 联办林场经营

上世纪80年代“世行粮援工程”造林期间，成立了由县林业局统一管理的“珙县林业开发公司”(国有性质，计划经济时期的特殊产物，是寄生在集体林地上的一块毒瘤)，并由该公司诞下以村或乡(镇)为单位对辖区内集体林地进行集中管理的基层林业生产经营机构，称谓是“乡(镇)林业开发分公司”。其经营的林地为单个或若干个农业合作社所有。管理人员的工资及造林的费用由珙县林业开发公司支付，有收益时开发公司按纯收益的80%分成;投土的农业合作社和投劳的林农只能各分成l0%。联办林场经营对象主要是用材林。在鼎盛时期的l990年代，全县联办林场达l33个，经营面积29 74l.50 hm2，占了全县集体商品林面积75%和集体用材林面积84.6%的份额。

l.2.3.2 自办林场经营

珙县“基地林”造林时期，由县、乡(镇)政府组织，以乡(镇)或村为单位组建的林场。其特点是以社为单位投土，以本乡(镇)或本村的社员投劳，以劳动量积分的形式折合成股，由乡(镇)或村建立股东委员会进行管理。投劳、投土和管理分别独立。即投劳单位不一定具有林地的所有权，投土单位既有林地所有权又可能具有劳动投入的股权。自办林场由地方自筹资金建立，林场自主经营由股东委员会实施监督管理。有收益时以经营的纯利润按照股份进行分红。自办林场专营用材林，县林业局曾经在册的自办林场33个。目前，其经营面积5 433.80 hm2，占全县集体人工商品林面积的25%。

l.2.3.3 未发包的宜林荒山荒地和灌木林地

为农业合作社集体所有，因这部分林地没有得到有效地保护利用，也没有及时发放林权证;其中以灌木林地为主，一部分为立地条件较差的次生林，一部分是管理利用不当的宜林荒山荒地。上世纪80年代初，因无法落实家庭承包责任制，而未能明确其产权，一直处于未发包状态。这部分林地面积为2 802.28 hm2。

2 集体林权制度改革实施情况及成效

2.l 改革实施情况

珙县自2007年7月至2009年7月，历时两年，基本完成了明晰集体林产权的工作，确权面积达52 304.3l hm2，确权率为 98.9%，发放林权证52 958本。从20l0年l月起，新组建了林业产权交易中心、产业办公室、资源评估和林业调查规划设计等机构，专门为林农提供政策咨询和技术服务。基本建立起了产权归属清晰、经营主体到位、责任划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监督服务有效的现代林业产权制度。

2.2 改革方式

2.2.l 换发林权证

针对林地使用权已为农户所有的自留山和责任山，由林地使用权人提出申请，农业合作社统计上报乡(镇)人民政府，县人民政府根据申请人提出的《林权申请表》(或《土地使用证》)向申请人发放(或换发)《林权证》。这部分直接登记发证的林地，一般情况下，四至边界清楚、面积相对准确。

2.2.2 重新确权勘界

重新勘界确权分林到户。这一方法主要应用于林地使用权、林木所有权和林地所有权均属于农业合作社集体的宜林荒山荒地、灌木林地和部分村(或社)联营林场的林地。具体作法是:在村集体经济组织的监督指导下，由各农业合作社根据本社三分之二以上社员的意见制定出分配方案，按照既定的方案进行分山勘界，将林地使用权和林木所有权落实到农户手中，然后逐级申请上报，由县人民政府向申请农户颁发《林权证》。自留山和责任山面积不准确的，也通过此次林改，重新勘界量测面积，换(补)发林权证。

2.2.3 重新发包

在集体林地中存在经营规模较小、涉及农户较多、勘界难度较大、确权到户后不利于经营管理的荒山荒地、联营林场及灌木林地等，在确保农户“三权”(林地使用权、林木使用权和林木所有权)的前提下，经本合作社三分之二社员同意，制定承包方案，建立股份清册，由合作社申请并持有共有《林权证》后，统一承包给本社的经营业主。这种形式以“均利到人”为主。

2.3.4 林权流转

转让经营主要集中在联办林场和自办林场。一种方式是，由集体统一拍卖林地上的林木，按照原来的协议进行分配，分利到人，然后将林地使用权勘界确权到户，由农户逐级申请登记取得《林权证》，买入方林木采伐后，将林地归还《林权证》的持证人。另一种方式是，由投土的合作社分别将本社的林地使用权经本社三分之二社员同意的情况下统一转让承包给本社以外的经营业主，由其自主经营管理。这两种转让方式主要是便于解决联营林场中投劳股东与投土股东不一致的问题，其目的在于尽可能地确保投劳股东的合法收益。

2.3 改革成效

2.3.l 林农明显增收

林改后林农的收益大幅度增加，主要表现在两个方面:一方面是，联营林场的国有和集体股份退出。按照让利于民的原则，国家和集体股份只是象征性地收取了一部分。据测算，这部分让利平均在900元·hm-2左右，全县联营林场 35 l75.32 hm2，林农将直接获利3 l66万元，人均受益l 044元。另一方面是，林业税费的调减。林改前，国家实行限制性采伐政策，林业税费为l50元·m-3～l75元·m-3，自2009年7月起，调减为50元·m-3～60元·m-3，平均调减近l00元·m-3。按2009年、20l0年两年间采伐林木22万m3计算，仅林业税费就让利林农2 200万元，人均受益726元，林农在改革中真正得到实惠。此外，林改拉动了竹材、木材及林地的升值;如通过森林资源资产评估，将原乡(镇)集体林场的林木所有权和经营管理权实行公开拍卖，林木纯收益达到l33元·hm-2～233元·hm-2，与林改前相比提高了5倍～l0倍;两年来，已公开拍卖林木经营权2l宗，纯收益l 850余万元;林地流转l l98宗，流转面积 5 666.67 hm2，流转均价2元·hm-2·a-l，农民年人均从林业上获得的收益85.l4元，是林改前的6倍。

2.3.2 林地利用率显著提高

林改后，林农或业主真正成了林权的主人，充分认识到森林及林地资源的潜在价值，利用荒山、荒地踊跃植树造林。据资料记载，2003年珙县林地利用率为 94.5%，2008 年为 98.9%，5 年间，平均每年以0.88%的速率提高林地利用率。2008年冬～20l0年春的一年多时间里，全县共计造林4 000多hm2;其中荒山造林800多hm2，占整个造林面积的20%。林地资源得到了充分的利用。目前，全县已基本消灭了宜林荒山、荒地，无林地(难利用地)面积也仅有500 hm2左右。

2.3.3 行业服务理念大幅转变

过去林业部门的主要职能是针对林木种子的采收(包括经营加工和流通)、育苗、造林、管护(包括野生动植物保护、病虫害防治和森林防火)、采伐、木材经营加工及运输等诸多环节实施行政强制和相关执法机器运转管理、林业相关规费的收缴等活动。对于国有林，这一切都无可厚非，但对于集体林，相关任何一个环节都是林权所有者经营林业积极性发挥的关键因素。因此，林业部门重管理、轻服务的执业形象伴随集体林权制度的改革而革新已成为势之必然所趋。目前，珙县林业部门已着力开展了行政服务能力和综合服务体系建设，主要表现在林权登记、林权档案管理、林木采伐和木材流通许可、林权抵押(担保和贷款)、森林资源资产评估、各类林业信息发布、科技服务、法律咨询等方面。行业服务理念的大幅转变，必将促使珙县林业经济的快速发展。

2.3.4 配套改革及完善措施及时跟进

按照“抓改革、强配套、壮产业、促增收”的林业发展思想，结合林改实践探索建立现代林业运行机制，让林农手中的林权证变成“致富证”，珙县已走出了一条推进林业发展、促进林农增收的路子:针对林权流转实行“阳光交易”，突破公平流转难;创新林业经营模式，突破集约经营难;拓展林业投融资渠道，突破融资贷款难。目前，全县相继建设了溪尾、箐林、麻柳等20个林业专业村，每个专业村林、竹基地面积都在l33 hm2以上;通过林权抵押贷款已获取林业资金投入5 000多万元，民间资金投入林业开发达9 000多万元。

3 集体林权制度改革对森林资源利用的影响

3.l 正面影响

3.l.l 造林积极性进一步高涨

林改后，林权所有者对于荒山、荒地踊跃植树造林;对于采伐迹地，都能在当年或次年春完成更新造林任务，当年县林业局在采伐环节收取造林保证金的现象已成为历史;对于林中空地，积极补植补造;对于房前屋后的零星地块，见缝插针似开展植树活动。以前是林业部门给苗造林，现在是林农要苗造林。如巡场镇田坝村在2009年～20l0年的两年时间内，自发新栽竹、树达l0多万株，折合面积近67 hm2;恒兴农业开发有限责任公司，发展竹产业基地266.67 hm2;其成活率、保存率均达到了98%以上。林业经营全面实现了由过去的“千把斧头砍树”向“万把锄头植树”转变的格局。

3.l.2 管护意识进一步加强

随着林地、林木价值的不断攀升，森林资源向资本转化，林业生产已经成为珙县农村的一项主要经济支柱。广大林农和林业经营大户已充分认识到森林资源具有的价值，能自觉地加强森林资源保护，如村级集体经济组织制订了保护森林资源的村规民约、自发成立巡山护林队、林业经营者普遍高薪聘请护林人员;同时，林农和林业经营大户能自觉地按照适地适树的原则，科学种植，精心管理，开展集约化、规模化经营，“把山当田耕，把树当菜种;看好自己的山，管好自家林”已成为广大林农和林业经营者经营林地的必然选择。

3.l.3 林农获得了实实在在的处置权

林农和林业经营大户取得《林权证》后，在建立产权清晰的现代林业经营制度下，随着相关适应于市场经济发育和经营管理成熟的改革措施的落实，使林权所有者能真正行使产权主体资格的责任和义务，无论是在生产经营、采伐利用、林权流转、林权抵押贷款还是在农民林业专业合作社建设等方面，都显著地表达了林权所有者对林地、林木处置权的充分发挥。林业和林业的生产经营正在成为珙县兴山富民的“希望产业”和“绿色银行”。

3.l.4 提高了森林资源的利用率

集体林权制度改革放活了林权所有者对林地的经营权，拓宽了市场需求，扩大了经营利用对象，减少了采伐“三剩物”的丢弃，提高了森林资源利用率。如以县内“申宇木业”为代表的企业，把小径材、次小薪材、枝桠材等采伐剩余物和加工后的边角余料、锯末等作为企业的生产原材料，使林木资源得到充分的利用，仅2009年～20l0年的两年间，全县利用各类“三剩”木材资源就超过了l0万t。

3.2 负面影响

3.2.l 林权流转造成了双方对林地经营的不公平

珙县开展流转的两种形式中，拍卖林木经营权的短期流转行为，并不会造成林农过多的损失。相反，一次性、长时间流转联营林场的行为，今后却会对林农造成更多的经济损失。虽然，以前“联营”了若干年，林农从联营中分得的利益少得可怜，但他们没有丧失对林地的经营权，仍然能参与联营林场的各项决策。流转联营林场以后，林农一次性收获的利益虽然是先前的6倍，但从长远来看，这部份利益是微不足道的。大面积、长周期、低价格转让林地，这本身在林改实践中是不提倡的，尽管2/3林农多数同意(愿意或被愿意)流转，但他们只顾眼前利益就表现为对流转的感叹:“毕竟一次性分了这么多钱!以前哪见过这么多的钱啊?”。加之受川南地区经济落后、市场信息的不发达等因素的影响，“草率”表达流转的意愿后，迟早会暴露出流转林权的不公平性问题，林农过早失山失地仍然是潜伏在珙县林区不稳定的重要因素。

3.2.2 经营大户的价值取向仍然是采伐利用木材

无论是林改前联办林场和自办林场的经营者，还是林改后通过流转取得林权的经营大户，他们看重的是当时的林相而不是林地的生产能力，其经营利用森林资源的利益取向主要是采伐利用木材本身，以获取最大的、短期的经济利益。如流转时间在5 a以内的，林权不过户，实施采伐时由农户申请办证，采伐后造林由农户自己实施，这样将大量的后续管理工作和投入交给农户，往往会造成林农落入以后长期不能从林业上持续获得收益的窠臼。流转时间超过5 a的，通过“一锤子”买卖后，林农也只能巴望自己的林地被别人长期经营，这类经营大户在一次性获得采伐收入后开展的伐后更新工作也往往是粗放的、不积极的，因为他们等不了几十年后的再收益。

3.2.3 超限额采伐将成为必然

珙县林业通过上世纪70年代、80年代、90年代近30 a的发展，建设成效显著，加上国家长期以来为保护森林资源所采取的采伐限额管理政策，使珙县森林资源中成熟林、过熟林面积占有主导地位。分林到户或林权转让后，农户和林地转入方往往会在最短的时间内，采取“短、平、快”的方式，将成熟或过熟的森林资源采伐变现。特别是林地流入方想尽办法收回转让成本，会在利益的驱动下总是想方设法多砍树。从调查情况看，林改两年来，珙县年度森林采伐限额仅占申请采伐量的2/3。因此，年度森林采伐限额在满足不了林权所有者申请采伐之需以及木材加工企业对原材料消耗之需时，必将导致超证采伐、超限额采伐甚至无证采伐的大规模出现。

3.3 潜在影响

3.3.l 林农的悟性及法律意识加强，会出现争山争林现象

林改以前，珙县木材经营长期由林产公司垄断经营，林地由林场统一管理，林农分得的利益不多，甚至有的林场由于监管不严出现亏损而造成林农无收。地理因素造成对林价信息的不对称，因此，多数林农在贱卖了自家林地的同时，还简单附和流转联营林场的林地。林改后，随着林业生产的快速发展以及木材经营市场、林权交易市场的发育，国家相关政策(如流转管理、资源评估、抵押贷款、生态补偿等)的出台，必将使林改初期或前期就已失山失地的林农的法律意识得到强化，他们往往会要回曾经属于自己的山林。因此，林农一旦在法律、法规方面有了悟性，出现争山争林现象将成为必然，这种以《林权证》为法律约束的唯一凭证此时有也似如无。

3.3.2 林权纠纷解决不好，会导致森林资源的再破坏

珙县在两年时间内完成了集体林权制度改革工作，这种急功近利似的确权颁证，往往会出现林权档案的收集和填写不当、边界不明确、产权归属模糊等问题，而且这些问题将长时间存在于后续林改工作中，林权证附图不清或缺如、林权勘界工作图的草率绘制或缺乏、边界文字的表达不清或错误表述等等，都会成为林权纠纷不断产生的根源。林地、林木价值的提高以及政策性的各类补贴实现后，林权转让的不公平性问题也会成为林权纠纷的诱发因素;经营大户在木材经营中的只砍不造与营林生产者的长期投入相分离、木材市场的高额需求、经营者的近利思维以及农户贱卖毁约等现象的陆续发生也将导致林权纠纷的大量出现。这种因林权纠纷而使得经营大户为减少经营风险在尽量短的时间内集中、大量采伐(包括无证、超证、超限额)林木，将会导致全县森林资源的再破坏。

3.3.3 极度消耗森林资源的现象可能会再发生

集体林权制度改革放活了林权所有者的经营权，拓宽了市场需求，为经营户提供了商机，各种类型的木材加工企业应运而生。到目前为止，全县利用木材和竹类为原材料的加工企业多达56家，按其生产能力，年消耗木材达26.5万m3，如中等规模的“申宇木业”公司年设计耗材量就达l0万m3。珙县现有的森林蓄积量为343万m3，以平均20 a为一个轮伐期计算，仅用材林而言，每年可采资源量仅l2.3万m3，而“十一五”和“十二五”两个计划期年度森林采伐限额分别为2l.98万 m3、l7.79万 m3，单从两个计划期年森林采伐限额来看，已经在未来5 a中，每年就减少了4.l9 m3的法定采伐量，可见，以后各年的年度森林采伐限额远远满足不了“申宇木业”等木材加工企业的用材需求;如果真要勉强满足，极度消耗森林资源的现象必然会再发生，而且时间不会太遥远。

4 结语

基于集体林权制度改革对四川森林资源管理及经营利用的负面和潜在影响分析，从现实中得到的反馈是，一些负面影响目前已在次第发生着，一些负面和潜在的影响，也仅仅是预见性的。如果上述预见性的影响“实现”了，则可为我们在森林资源管理方面和林改工作中提供解决问题的思路、策略或参考;如果没有“实现”，则说明我们的地方各级政府及其相关部门，特别是林业部门正在按照上述观点规避改革风险、完善改革政策、巩固改革成果。

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