“预算调整”决策权配置研究

徐曙娜

(上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433)

所谓预算调整，就是指经过立法机构批准的预算法案在实际执行过程中由于种种原因需要进行调整和变更，一般包括全面调整和局部调整。全面调整，是指在某些特殊情况下如整个宏观经济或者经济管理体制发生重大变化，需要对预算进行全面的修正和变更，一般很少发生。局部调整，是指经过立法机构批准的预算法案的某个部分因为需要而进行的调整和变更，这种调整是经常发生的。局部调整从理论界看，一般包括动用预备费、预算的追加追减、经费流用和预算划转。

预算调整的决策权配置一般有三种情况，一是只要政府部门内部同意即可;二是需要向立法机构备案;三是必须经过立法机构审批同意。这是三个不同层面上的制度规范。如果只要政府部门内部的核心预算机构甚至只要预算单位的主管部门同意即可，实际上是把预算执行的自由裁量权完全授予了政府部门;而如果必须经过立法机构同意才能进行调整，立法机构还是拥有了预算调整的决策权。而第二种情况，笔者认为还是将预算调整的自由裁量权授予了政府部门，虽然要向立法机构备案，但决策权其实还是在政府部门手上，只是通过备案制度，加强了立法机构对政府部门预算调整的监督。①

其实预算调整的决策权是集中在立法机构还是授权给财政部门甚至是预算单位，主要取决于立法机构与政府部门财政权的配置。在绩效预算实行较彻底的国家，授予政府部门较多的自由裁量权，预算调整的决策权也倾向于政府部门，如澳大利亚。实行传统线性预算的国家预算调整的决策权更多集中在立法机构。而正在改革中的国家如法国、英国则介于两者之间，一般只对原有立法机构审批的项目之间的资金转移需要立法机构审批，而在这个层次下的资金转移就不一定需要立法机构审批了，目前这种情况较多见。

一、我国的现行规定及存在的问题

在我国，《宪法》和《预算法》对预算调整的审批都做了较为明确的规定。《宪法》第六十七条规定:“全国人大常委会审查和批准国家预算在执行过程中所必须做的部分调整方案。”《预算法》第五十四、五十五条规定:“各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准;县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准;乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人代会审查和批准。未经批准，不得调整预算。”按照《宪法》和《预算法》的上述条款，我们可以看到预算调整应该由同级立法机构审批，但是法律又是如何规定预算调整的呢?《预算法》第五十三条规定:“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”从上面的规定可以得出:须经立法机构审批的预算调整是指调整后预算不平衡时的预算调整，而动用储备金或在项目之间重新配置资金并不会使预算平衡发生变化，预算总额也不会增减，所以立法机构只是审批预算拨款的真正追加部分，而对于动用储备金和在项目之间重新配置资金并不需要立法机构审批。《预算法》第五十七条规定:“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。”第五十一条规定:“各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。”

从上面的这些法律条款我们可以看到，只有使原本预算平衡变成预算不平衡的预算调整才需立法机构审批，动用储备金只需报政府审批，而项目之间的资金再分配则按财政部门的规定操作。

这样的结果使得很多地方为了逃避立法机构的审批，故意少列预算收入，用超收收入安排超支就不需经过立法机构的审批了(在我国由于预算编制的不科学、粗糙使得政府部门很容易做到少列预算收入)，因为这样的预算调整既不动用储备金，也不需动用其他项目的资金，更不会引起预算不平衡。这样人大审批预算就没有实际意义了。除此以外，我国的预算调整经常发生，严重影响了立法机构对预算执行的监督和原预算法案的严肃性。因为:一方面，由于预算编制时存在着仓促和草率等问题，内容不切合实际，使预算编制的预见性、科学性不强，以致付诸实施后，难以按预算编制来执行，不得不忙于调整预算，使预算执行在总数内自由调拨、暗箱操作的现象非常多见，透明度很低;另一方面，中央新政策不断出台，使得原先编制的预算不符事宜，也就很难按照预算法案执行，预算就不得不一而再，再而三的调整。所以经常出现“地方预算刚刚编制好，国家部委又出台了新的政策措施，各种增支政策都要求地方政府落实配套资金，而不考虑地方预算已经确定，再没有资金来源的问题。为了落实中央政策，地方财政不得不经常性地追加预算支出;追加支出以后，为了保持收支平衡，又不得不追加收入任务，从而带来预算执行的频繁变动。而为了完成收入任务，数字上搞列收列支、收过头税等弊病就容易产生。”最后，因为不同预算科目之间的资金转移按财政部门的规定操作，使得财政部门不必经过立法机构的审批而自主调整。本来这种做法也无可厚非，但是由于我国本来提交立法机构的预算分类就很粗，再允许不经立法机构的同意财政资金就可以在大类之间随意流动，使得立法机构的审批只剩一个总额，而财政部门的经费流用(即财政资金在不同项目之间的再分配)就司空见惯了。

二、国内外预算调整的决策权配置

1.国外预算调整的决策权配置分析

预算作为下一个财政年度的支出计划，在编制时不可能考虑的非常周到。用制度经济学解释就是由于编制者和决策者的有限理性，预算作为一种契约不可能是完备(完全)契约。所以执行过程中很难完全按照它原来所制定的或被立法机构所批准的形式去执行。但是由于预算法案是经过立法机构审批的，具有法律地位，所以不管实际情况怎么变，预算法案的有效性是不应该被置疑的。如何协调好预算的调整与原预算法案的严肃性、有效性之间的关系是非常重要的。在大部分国家一般都对追加支出或追加拨款或财政资金的不同项目之间的转移做出规定。很多国家为了防止预算赤字和维护预算法案的严肃性和有效性，追加支出一般都是通过动用储备金和在项目之间的重新配置财政资金来解决，而不是要求国会追加拨款。所以我们在国外的现况分析中只分析经费流用和预备费的动用。

(1)项目之间资金重新分配的审批情况，即经费流用的决策权配置

关于项目之间资金重新分配的审批情况，主要有两种:

其一是在原经立法机构审批的级次上重新配置财政资金必须经立法机构审批。其他层次则有所不同，大部分情况下都将预算调整决策权授给核心预算机构(一般是财政部门)或预算单位。在加拿大，在没有得到国会同意的情况下，支出部门不能在不同拨款项目之间改变资金的用途，但可以在同一拨款项目内部重新分配资金，即便如此各部门也不能随意改变特定的资本项目支出之间的资金配置。在土耳其，不同拨款项目之间调配资金也需得到国会的同意，同一项目的不同科目之间调配资金只需得到财政部的授权，但在同一项目的不同投资支出之间调配资金需得到计委和财政部的同意。在美国，不同预算账户之间调拨资金必须得到国会的同意，在同一账户内调拨资金需得到国会相关委员会的同意。在法国，拨款的项目之间转移资金，如果没有国会的授权，也是不允许的，但有两种情况除外，其一是不超过10%的资金可以在同一个部门的同一支出类别下转移;其二是如果支出的性质不变，资金就可以在不同的部门之间转移。

其二是无论在哪个层次上重新配置财政资金都无需立法机构审批，只要政府部门内部同意，不过一般都需要财政部门或者其他核心预算机构同意。如比利时，资金在不同项目之间的转移只须经财政部门同意即可。在澳大利亚，日常支出计划在财政部门的授权下支出部门可以自行在项目之间转移资金，而无需经立法机构或财政部门的审批。

世界银行在2003年对60多个国家做了一个预算实践调查，共有41个国家做出了回应。从回应的情况看:①如果政府组织因运行费用接受两种以上的拨款，那么不同拨款之间(比如，工资和其他支出之间)转账需要立法机构同意的占5.7%;只要财政部门或其他核心预算机构审批的占42.8%。②政府组织在不同运行支出、投资和项目资金之间转账需要立法机构同意的占20%;只要财政部门或者其他核心预算机构审批的占35%。③拨款在项目间重新分配需要立法机构审批的占17%;只要财政部门或者其他核心预算机构审批的占39%。④资本投资或转移支付(社会养老金等)和运营支出之间转账需要立法机构同意的占20%，财政部门或者其他核心预算机构同意的占27.5%。前面四种经费流用无需任何部门同意，完全有预算单位自由做主的国家很少，只有第一种情况有2个国家，第四种情况有1个国家。当然完全不能转账的国家也比较少。

从以上世界银行的调研结果我们可以发现，西方国家这些经费流用需要财政部门或者其他核心预算机构审批的比例大于立法机构审批，即在西方国家大部分国家将预算调整的决策权授予了政府部门(财政部门或者其他核心预算机构)，而出现这种情况原因主要是绩效管理理念在西方国家的盛行。绩效管理强调授权，强调给予政府部门更大的自由裁量权，所以会出现无需条件或者在限定条件下将预算调整的自由裁量权授予政府部门的情况。

(2)储备金动用的审批情况，即预备费动用的决策权配置

储备金可以设立在中央也可以设立在各部门，但设立在中央更多见。英国财政部认为部门储备金会削弱政府在安排预算支出时评估各部门竞争性预算申请的能力。加拿大则出于简化和集中支出管理的角度设置中央储备金。一般部门储备金都由财政部门或支出部门自行决策。而中央储备金的动用是否需要立法机构审批各国也不一样，有些需要立法机构审批。如意大利国会批准的储备金高达全年总支出的8%-10%，用于应付新增项目或现有项目的成本超支;英国国会每年通过两个或以上的追加拨款，从储备金或其他项目的减支中解决这些追加支出。日本《财政法》第36条规定:“内阁必须将预备费支出总报告书和各省厅的预备费支出报告书于下一次国会例会期间提交国会，并请求国会决议通过。”而有些国家只需财政部门审批即可，如澳大利亚某部门出现未料到的紧急情况需要追加预算时，由该部门的部长向财政部长提出申请，财政部长根据程序决定是否追加及追加的金额。

预备费的动用如果由财政部门决策，那么预备费动用的自由裁量权也就属于政府部门。所以预备费的动用和经费流用一样，主要取决于一个国家的管理理念，倾向于绩效管理的则授权给政府部门，否之则授权给立法机构。

2.我国各地预算调整的决策权配置分析

我国各地人大对预算调整的规范主要是通过地方预算监督法规进行的，但规定有所不同，一般有三种情况。第一种是与《预算法》相一致，或者需要政府向人大提交预算调整方案和超收收入方案，但只需要汇报或者备案不需要批准;第二种是地方人大对预算调整监督较严格，一般所有的超收收入都要向人大汇报，超收收入超过原批准预算的1%-3%，就需要编制超收收入使用方案提交人大常委会，由人大常委会审批。至于科目流用，不管在哪种情况下，重点的科目如农业、科技、教育和社保因为受相关法律的制约，一般调减都必须由人大常委会审批，其他则不同。在第二种情况下还会要求其他经费流用在5%-10%左右或以上就要报人大审批。第三种情况是，地方人大对预算调整也有自己的规定，但要求相对较松。对超收收入一般也要求严格，要编制使用方案，由人大常委会审批，但对经费流用的规定则比较笼统和宽松。如某地方的预算监督条例规定“扣除上级专项补助调增或者调减预算收支涉及科目超过预算科目30%以上的”才需要编制调整方案报人大审批。

三、国内相关观点评价

国内外对于预算调整的研究主要集中于实际部门，学术部门虽然也有一定的研究，但一般都比较笼统，一般都主张对我国的预算调整加强人大监督和财政透明度。对预算调整的法律调整有系统研究的可以算是人大2006版的《预算法修订草案》。

人大2006版的《预算法修订草案》对相关的“预算调整”条款进行了修订。其对预算调整的内涵做了明确的界定，采取了列举法将应报人大常委会审批的预算调整事项进行了明确的列举。

人大2006版的《预算法修订草案》第六十九条规定五项内容属于人大审批的预算调整范围:预算支出总额比原批准预算支出总额超过1%的;部门预算财政拨款总支出比原批准预算增加或者减少超过1%的;农业、教育、科技、社会保障等重点预算资金比原批准预算调减的;原批准的类级科目之间发生资金调剂的;中央财政国债余额超过经全国人民代表大会或其常务委员会批准的限额的。修订草案还在第七十条规定，前面五款的调整必须编制预算调整方案，报同级人大常委会批准。修订草案不仅列举了这五款预算调整的范围，还在第六十七条中明确规定了超收收入的具体用途，只能用于弥补赤字，当年需要用于其他支出的，按照预算调整处理。当年不使用的，则列入下年预算。

所以从人大2006版的《预算法修订草案》来看，一是对经费流用进行了规范，使得财政部门不能在预算科目之间随意调剂。二是对预算的追加追减进行了限制，而且限制的幅度还很小，比较各地近几年的做法，这个幅度是属于严厉的。近几年来，各地都相继出台了地方预算监督条例或者办法等，一般也对预算追加追减的幅度进行了限制，但一般都限制在5%-10%，很少限制在1%，对于部门预算的限制就更少看到1%的，所以这一点大大提高了人大对预算调整的实质性监督的力度。三是严格规定了超收收入的处理，没有像地方上那样对超收收入规定一定的幅度，超过这一幅度需要人大审批，而是直接规定超收收入如果不是用来弥补赤字，当年使用就必须纳入预算调整方案中接受人大的审批。这使得不管超收多少，只要符合预算调整条件必需纳入人大监管范围，为杜绝大规模超收收入的存在奠定了良好的法律基础。四是除此以为，还对专项转移支付和一般转移支付引起的预算调整作了明确的规定，尤其指出由一般性转移支付引起的预算调整也应编制预算调整方案，报人大常委会审批，这样进一步加强了人大对一般性转移支付的监控。

四、预算调整决策权的配置最终取决于立法机构的预算监督导向

1.立法机构预算监督的投入导向和绩效导向

在西方政府部门的预算管理主要有两种导向，投入导向和绩效导向。

投入导向式管理的理论基础是传统行政理论中的政治与行政二分，以及科学管理方法理论。按照政治与行政二分理论，政治家制定政策，行政人员执行政策，政治家对结果负责，而行政人员对过程负责。所以按照政治与行政二分理论，预算应该由政治家来决策，而行政人员则是执行预算;另一方面，科学的管理方法理论强调程序控制，认为任何一种公共活动都只有一种科学的管理方法。结合政治与行政二分理论，政治家制定这一科学的管理方法，而行政人员按照政治家制定的程序执行，为了更好地让行政人员按照政治家制定的政策执行，政策必须是非常详细的。按照传统行政理论的这两个理论，预算也必须由政治家来编制和决策，而且编制必须非常的详细，行政人员才能按照这个非常细化的预算执行。政治家对预算的结果负责，行政人员只对程序即过程负责，所以编制和决策预算必须是一种投入导向的预算，即编制和决策预算的理念是指导行政人员如何去用财政资金，用到哪里，而行政人员无需对财政资金的使用效果负责。

所以在传统行政理论盛行的年代，西方国家实行的都是投入导向式预算制度。在这种预算制度下，预算的拨款基础是现金制的，预算支出的分类是按照用途分类的，预算管理是投入导向的，预算准备和拨款需要遵循详细的事前控制和拨款规则。对于这个“过于详尽和严格”的投入导向式预算制度，主要的批评是，只问资源的使用，而不问资源使用的结果(绩效)如何，因为它并不关注政府目标、政府目标与预算间的联系、产出(由政府提供的服务)，以及不寻求在投入与产出间建立最有效的联系等等。由于立法人员是政治家的主要组成部分，所以在实行投入导向式预算制度的国家，非常强调立法机构和立法人员对预算的控制，要求详细的审批预算草案、决算草案、预算调整草案，尽量详细地控制预算的执行。而且这种控制和监督是投入式的，即非常详细的，关注投入的，而非结果的。这种预算监督模式就是投入导向式预算监督模式。这种预算监督模式的最大特点就是监督者关注财政资金的投向，即用途，而非财政资金的使用效果(绩效)，同时这种监督尽量的细化。

绩效导向式管理的理论基础是新公共管理理论。在新公共管理理论下，制度经济学家们认为信息是不对称的，预算过程中存在着委托—代理关系，即立法机构是信息劣势者，政府机关是信息优势者;另外预算过程还存在着法学家描述的委托代理关系，即立法机构授权给行政部门。前者关系下由于信息的不对称，代理人(政府)就有可能违背委托人(立法机构)的利益，追求自身利益的最大化，所以委托人必须通过制度来约束和监督代理人，由于公共部门的激励是不足的，所以立法机构必须靠监督制度来约束代理人。但是由于信息的不对称，立法机构自己决策的成本太大，所以必须委托给政府部门进行预算的编制和部分决策，这也就产生了法学意义的委托代理关系。立法机构将部分预算决策权委托给了政府部门，同时立法机构也将全部的预算执行权委托给了政府部门，既然立法机构授权给政府部门，政府部门就必须为立法机构负责，为财政资金的使用效果负责，并且承担相应的责任。所以新公共管理理论强调绩效导向、政府问责制、公众满意度以及分权等理念。

新公共管理理论所倡导的预算是绩效预算制度。绩效预算制度的理念是政府和公共机构不仅对资源的使用负责，而且应对资源使用产生的绩效负责。绩效预算一般按照功能、计划、活动、成本划分支出编制预算，在绩效预算中先确定目标，再制定为实现目标而必须实施的计划和活动，然后按照活动的成本编制预算，事后对计划和活动进行绩效评价，为下一次的预算提供参考依据。绩效预算中的绩效评价并不仅仅是事后的评价，在为实现确定目标选择计划和活动时，也需要对计划和活动的绩效进行事前的绩效评价。评价好的会被选中列入当年的预算，否则则被淘汰。同时预算执行中也会进行事中的绩效评价，以防结果偏差太大。从绩效预算中可以了解政府部门或财政资金使用单位到底在做什么事情，提供哪些服务，绩效又是如何的。

实行绩效预算制度的国家和地方，立法机构一般也实行绩效导向式的预算监督模式，而且按照新公共管理的分权理论，立法机构和政府部门一般都强调对代理者给予一定的自由裁量权，同时对他们的结果进行考核，要求他们对自己的绩效负责。这种以结果导向的绩效预算的改革，放松了对财政资金使用单位的控制，预算分类也开始变粗。以芬兰为例，以前单列的项目，像工资、其他消费和设备购置等已经被统一成一个项目，相应地，国会划拨的支出项目的数量大幅度下降，与1989年超过1200个项目(账户)相比，1994年的支出项目(账户)还不足600个。甚至有些地方开始出现了总额拨款制度。总之，绩效导向式的预算监督模式的特点是，强调分权，赋予财政资金使用单位一定的自由裁量权，给予一定的预算决策权，但必须对财政资金使用单位即政府部门的绩效进行监督。进行绩效监督时必须结合政府部门的远景目标、战略目标和年度目标进行效益评价，并且要求政府部门对自己的责任负责。但我们要注意的是，实行绩效预算制度和绩效导向式监督模式的国家，大部分以前是实行投入导向式预算制度和预算监督模式，有着很好的政府内部控制制度。

2.两种预算监督导向成为预算调整决策权配置的主要因素之一

西方国家预算调整决策权是倾向于立法机构还是政府部门，主要决定因素之一是绩效管理在该国盛行的情况。如果一个国家着重于推行绩效管理，那么不管在政府部门内部还是立法机构的预算监督一般都倾向于绩效导向。在这种导向下，一般都将预算调整决策权大部分授予了政府部门，即立法机构只要对预算总额和大类支出总额进行控制，其他的预算调整则由政府部门自主决策。就如世界银行的调研结果显示，预算调整决策权属于政府部门的情况多于属于立法机构，这是因为这几年绩效管理理念在西方的盛行。同时我们也发现在绩效导向实行较彻底的国家，如澳大利亚、新西兰等国家，政府预算调整决策权大于传统国家。

立法机构到底是实行绩效导向式监督还是投入导向式监督，主要还是与政府管理导向有关。实行投入导向式管理的政府有着非常详细的投入信息和严格的控制方法，为立法机构进行投入导向式监督提供基础。而实行绩效导向管理的政府往往对下级也是实行分权式的问责制管理模式，强调绩效信息而非投入信息的收集和提供，为立法机构实行绩效导向监督提供基础。在投入导向政府管理模式下，立法机构无法实行绩效监督，因为没有绩效信息自下而上的提供和收集，在绩效导向政府管理模式下，立法机构无法实行投入式监督。所以从分析看，政府管理导向实际上决定了立法机构监督的导向，而立法机构监督导向又最终决定了预算调整决策权的配置。

3.不同的议会体制也是影响预算调整决策权配置的重要因素

美国的议会与总统是分别选举产生的，议会的多数党并不一定就是总统所代表的党派，事实上两者往往正好相反，所以议会的监督并不是形式上的，而是实质上的，而且倾向于较严格的控制。而英国等实行威斯敏斯特体制的国家(主要是英联邦国家)由于议会中的多数党组成政府，所以实质上是政府控制立法机构，立法机构在监督预算时会相对宽松。但不同的议会体制并不决定立法机构监督的导向。

五、理想模式下“预算调整”决策权的制度规范

我国预算调整决策权到底是倾向于政府还是人大，我们认为主要还是取决于我国人大预算监督的导向。如果我们实行绩效导向式的预算监督模式，我国的预算调整决策权应该倾向于政府，否则则倾向于人大。从长远看，随着预算管理理念在世界各国的盛行和改革的成功。我国政府也会逐渐实行绩效管理模式，人大也应相应的实行绩效导向式监督模式。但要建立绩效导向的政府管理和绩效导向的人大预算监督制度需要良好的政府内控制度，如政府问责制度、政府会计制度、政府审计制度、政府预算管理制度、政府计划制度等等。所以我国在实行绩效导向式预算监督制度之前必须先建立良好的政府内控制度，并同时完善人大预算监督制度的基本框架和制度基础。

在绩效导向的人大预算监督制度下，我国的“预算调整”决策权配置应该规范如下方面:

1.预算的追加追减

预算的追加追减是预算总额的一种变化，这个肯定要接受立法机构的监督。各国对于通过国会追加拨款而实现的追加支出则都需要立法机构审批。因为按照财政学原理，预算追减几乎是不存在的。所以人大控制的主要是追加，而这种预算追加的实现主要表现为超收收入的存在和债务的增加。所以对预算追加的控制不仅仅表现在对支出增加的控制上，还应该表现在对超收收入和债务的控制上，这样收支两头都被纳入监督的范围中了。我国人大就应该将超收收入的动用和增加债务增加支出的变化纳入预算调整草案，由人大常委会审批。

但是是否任何额度的总额增加都要进行审批呢?因为预算支出总额会涉及纳税人的负担和财政支出所形成的社会需求等因素。赤字规模的扩大还会影响债务额度从而影响政府的财政风险和财政可持续性，所以一般与预算总额的增加有关的事项都要人大审批。但是如果只是变化很少的部分，对前面的因素不会产生很大的影响，应该是可以允许政府部门自己决策。所以笔者认为如果预算总额的变化在0.5%范围内应该允许政府自己决策，向人大常委会报告即可。当然0.5%的幅度比较主观，如果真要确定一个非常科学的额度，应该需要做一定实证分析，只有证明这个额度对纳税人负担、社会需求、财政风险和财政可持续性不会造成较大影响的才是可接受的。如果一点都不允许政府决策，势必就是一种详细而严格的控制，反而不利于政府预算执行，也不利于实现绩效监督的目的。

2.经费流用

我们认为按照法理经人大审批的预算具有法律地位，所以不能随意更改。如果人大在项级(按照功能分类)层面上审批预算，项级之间发生变化就应该由人大审批;如果人大同时审批部门预算，那么部门之间的经费流用也应该由人大审批;而部门内部的项目之间的经费流用以及项目内部按照经济分类的款级之间的经费流用，从法理上也应该由人大来审批。但是我们实行的是绩效导向式的预算监督制度，如果部门内部的项目之间的经费流用甚至项目内部的款级之间的经费流用都要人大来审批的话，势必造成这种监督是僵化的，不灵活的，而支出单位可以以此推脱责任，不利于绩效责任的追究。所以我们主张在部门内部的项目之间的经费流用可以授权财政部门，由财政来审批。而项目内部的各款(按经济分类)之间甚至各类(按经济分类)之间的经费流用可以由支出部门自己来决策。这样就等于对政府部门进行了授权，有利于绩效监督的实施。

但是我们要注意的是，绩效导向式的监督需要良好的政府内控制度作为基础，在良好的政府内控制度还没有建立以前，就不能简单的放权和分权，也就是不能直接搞绩效导向式的监督，还是要比较详细的控制。所以在现在过渡时期我们主张部门内部项目之间的经费流用，甚至项目下的类级(经济分类)的经费流用也可以由人大审批，款级(经济分类)之间的经费流用则由财政部门控制。

3.动用预备费(储备金)

我国各地的地方政府都有储备金，主要用于突发事件和意外事件，一般都控制在后半年使用。按照我国现行的《预算法》的规定，预备费的动用只要政府决策即可。

从西方的情况看，政府的储备金一般都由立法机构来审批的，但实行绩效导向式比较彻底的国家则授权政府来决策。

我们认为如果良好的政府内控制度建立起来后，同时政府也是在实行绩效导向式管理的前提下，立法机构也可以实行绩效导向式的预算监督制度，在那时我们同样应该授权政府来决策预备费的动用。但是在这之前，则应该由人大来决策。

总之，在绩效导向式预算监督制度下，对预算调整的审批，人大应该以政府更好地实现绩效目标为基础进行监督，所以不能像投入导向式监督模式下控制得那么细，应该允许一定幅度内的预算调整，包括一定幅度内的预算追加追减和一定幅度内的经费流用;应该允许部门内部项目之间的经费流用由政府来决策，预备费的动用也由政府来决策。但这些制度的实施，一定要有良好的政府内控制度、政府的绩效管理和良好的人大预算监督制度基础为前提。

六、现阶段关于我国“预算调整”法律修订的建议

在现阶段，我国还未实行绩效导向式政府管理和人大预算监督模式，良好的政府内控制度也正在建立中。在这种情况下，我国“预算调整”的决策权配置应该与长远目标有些差距。所以目前《预算法》可以做以下修订:

1.预算的追加追减应该允许在一定幅度内由政府自主决定，只是这个幅度可能会有一个从宽到紧的过程

人大2006版《预算法修订草案》规定政府自主决定预算追加追减的幅度是1%，各地的做法是5%-10%，从我们调研来看，由于我国政策的不确定性以及预算编制人员的素质问题，1%可能是较难一下子做到的，所以可能会是一个过程，目前可以暂定为5%。

2.较低层次上的经费流用也应纳入预算调整方案

对于经费流用，目前的《预算法》没有规定要人大审批。人大2006版《预算法修订草案》则规定类(按功能分)之间的经费流用是需要人大审批的。我们认为人大2006版《预算法修订草案》这样的规定太过于松，因为如果只是类之间流用才需要审批，那么对政府的授权就太大，尤其是还没建立绩效导向式监督制度之前，即便已经建立，也不应当给予政府这么大自由裁量权。由于过渡期我们还没建立一个绩效导向式的预算监督制度，所以还是要加强对支出调整的控制。虽然并不一定要先建立一个典型的“严格而详细的”投入导向型的预算监督制度，但还是要比绩效导向式监督要稍微严格些。所以我们认为不仅政府预算中项(按功能分)之间的流用和部门之间的经费流用需要人大审批，部门内部项目之间的经费流用，甚至项目下的类级(按经济分类)的经费流用也可以由人大审批，款级(按经济分类)之间的经费流用则由财政部门控制。

3.预备费的动用应纳入预算调整草案

在没有建立起良好的政府内控制度和绩效导向式预算监督制度之前，我们认为人大还是应该控制预备费的动用，也就是预算费的动用也应该纳入预算调整的草案由人大来审批。但由于预备费一般用于应急项目，所以应该允许政府先借用后审批。

4.应明确预算调整方案提交的次数和时间

现行的《预算法》根本没有涉及预算调整方案提交的时间和次数，但这其实也是一个非常重要的问题。如果只允许提交一次，那么预算调整方案通过后，政府在预算执行过程中再次需要调整预算怎么办。如果允许政府再次调整预算，而且再次要求审批，那么是否应该也有次数的限制。因为过多次数的调整，人大是要耗费过多的时间和精力进行审批的。所以笔者建议:预算法可以明确预算调整方案一年可以提交两次，一次在7、8月份，一次在10、11月份。因为从各地的情况看，现在有些地方预算监督法规规定在7、8月份提交预算调整方案，而另外一些则规定在10、11月份提交预算调整方案。根据笔者的调研发现，将提交预算调整方案安排在7、8月份的地方政府认为太早，因为我国很多政策出台都在9、10月份;而将提交预算调整方案安排在10、11月份的地方人大则认为太晚，他们认为这么晚审批预算调整方案，意义不大。所以笔者以为可以两者结合起来，允许政府提交两次预算调整方案。

5.应允许人大及其相关部门拥有对预算调整方案的修正提案权

我国有些地方的地方预算监督法规规定这些地方人大及其相关部门可以对预算调整方案提修正案。在西方，允许对预算草案提修正案的国家一般也允许对预算调整方案提修正案。既然人大拥有预算调整方案的最终决策权，为了更好地实现这一决策权，更好地监督预算调整，笔者认为应该赋予人大及其相关部门如常委会、财经委等拥有对预算调整方案的修正提案权。

需要强调的是，所有现阶段与“预算调整”相关的制度并不是到了理想模式(绩效导向模式)下就不可以用了，有些措施和制度仍然适用。

总之，“预算调整”不是一个单一的独立的问题，它是人大的预算监督制度中的重要一环，所以与人大预算监督制度的导向密切相关。

注释:

①王晓阳在他的博士论文《民主政治下的中国预算立法研究》中认为第二种情况也是一种预算执行的补充立法行为，笔者不敢苟同。笔者认为第二种情况下预算的调整实际决策权还是在政府部门，只是通过备案加强了立法机构对政府部门预算调整的监督。

[1] 甘肃省人大制度研究会预算监督课题组 .预算监督问题探讨(三):预算执行监督中的主要问题及对策[J].人大研究，2000，(11).

[2] Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi.Managing Government Expenditure[M].Published by the Asian Development Bank，1999，P62.

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