建设美好人居环境下的廉租房建设思考＊

2011-08-15韩升升

潍坊学院学报 2011年2期

韩升升,王英

(潍坊学院,山东潍坊 261061)

人居环境科学是国际学术研究的前沿,经过十多年的努力,正慢慢变成社会的“普遍常识”。人居环境科学是一个复杂的开放的巨系统,但是从宏观到微观,它关注的都是广大民众的根本利益和社会发展,包括住宅、环境、生态等具体问题,住宅作为个人的基本生活资料,是基本必需品,是其中最重要的要素。我国著名建筑学与城市规划专家、两院院士、吴良镛先生多次讲到,人居环境是一个民生问题,建立多层次的住房保障体系是让发展惠及群众的基石;人居环境是一个政治问题,住有所居是社会和谐稳定的物质基础;人居环境又是一个世界问题,“可持续发展的住区”与“人人有适当的住房”是国际社会的共同目标。在众多的住房问题中,我认为流动人口的住房问题是最为突出的,是实现美好人居环境的重要环节。

当前,我国正经历着人类历史上最大规模的人口流动。《中国流动人口发展报告(2010)》指出:1982年至2009年,我国流动人口数量从657万上升至2.11亿人,如果我国人口流动迁移政策没有大的变化,到2050年流动人口规模可达3.5亿人左右。大规模的人口流动迁移为我国的经济腾飞作出了巨大贡献。但是由于流动人口受教育水平不高,城市发展较少兼顾流动人口利益,一直以来城市住房保障体系都将流动人口摒弃在外。由于二元户籍制度的存在,流动人口理论上被排除在公房租售和经济适用房之外,也无法获得土地自建房屋,唯一的可能是从市场上租用或购买商品房,但这只适合少部分高收入者,绝大多数流动人口由于工作不稳定和收入低下,对于城市高额的商品房价格是可望而不可及,流动人口生存发展状况不容乐观。

1 流动人口居住现状

1.1 租赁是获取住房的主要途径

国务院研究室课题组在2006年的《中国流动人口调研报告》中指出:城市住宅供给类型可以分为自建房、商品房、经济适用房、廉租房、单位公房、其他等。流动人口的住房来源主要包括自有、租住、单位提供、雇主提供、寄住等方式。根据“北京市流动人口1‰人口调查”数据我们可以看出租住房屋的比例占到了大约80%。

1.2 房屋质量差,且住房面积要远低于常住城市人口

流动人口的住宿条件太差是有目共睹的事实。以从事建筑业的农民工为例,他们大都是集体挤住在建筑工地的工棚里,密密麻麻的睡在“大通铺”上,甚至有的“大通铺”还要倒班睡,许多工地没有基本的设施,通风和采光都较差,卫生条件和生活环境都比较糟糕。由于城市流动人口主要选择租住偏远的城市居民私房及失地农民的自建房、地下室、工棚、自建窝棚或工作场所。这些住房大多建筑密度大、容积率高、通风采光条件不理想。同样在住房内的日常生活设施也极为简陋。通过对北京市流动人口住房情况调查可知,超过45%的房屋都采用了自己烧煤取暖,而没有取暖设施的也占到了20%;基本的生活必须设施,有自来水的家庭只占30%多一点,有厨房、洗澡间、厕所的也仅占10%左右。

中国人民大学人口与发展研究中心的《北京市流动人口最新状况分析》调查结果显示,流动人口的人均居住面积为5.16平方米,据北京市统计局公布的数据,2005年北京市人居住宅使用面积为19.15平方米,这意味着流动人口的居住面积不到全市人均居住面积的1/3。

1.3 居住区域集中在城市边缘

绝大多数流动人口都集中居住在城市边缘地带,这也成了城市中人们的共同印象。具体分析来说,一是由于这些地区有大量廉价的农村私房出租,流动人口在这里比较容易租到便宜的房子,降低生活成本,这同大部分流动人口的低收入状况是相适应的;二是城乡结合部与城区结合紧密,有便捷的交通体系,可以满足流动人口以公交车和自行车为主要出行方式的要求;三是城乡结合部在观念意识、文化习俗、生活方式等方面,流动人口容易找到心理认同,较快地融入新环境;四是相对于主城区来讲,城乡结合部行政管理上的混杂和松懈正好为流动人口聚居提供了难得的空间和宽松的环境。

1.4 居住方式紧密与职业相连,不稳定

流动人口的居住方式与其职业紧密相连,建筑工人和装修工人,无论是受雇于国有企业和集体企业,还是随包工头牵头组织的施工队进入承包工程,一般多暂居于施工现场并随着施工项目的变换频繁迁徙于各处工地之间;进入其它生产性国有企业、三资企业或大中型集体企业的打工者,大多居住于工厂提供的集体宿舍;而那些在商业、服务业就业的流动人口其住房类型比较复杂,有的居住于雇主家中,有的居住于亲友提供的住房中,还有的集体租赁房屋居住。总之,绝大多数流动人口的住房问题是与就业相联系的。

由于在城市从事行业的复杂性和多样性使流动人口的职业具有明显的多变性。职业变动的频繁也使其居住行为呈现明显的流动特性和不稳定性。这既包括城市内部各个区的小范围流动,也包括城市之间大范围流动。

1.5 流动人口对住房的满意度

满意度是一个心理学概念,有学者认为,它是指“社会成员对社会提供的各种生活服务及其质量的满意度”。许多研究表明,尽管面对着较差的住房条件,流动人口对其目前住房状况仍然表现出了比当地居民更低的不满意水平。流动人口主要并不是与城里人比较,反而是与没有出来的家乡农民比较,一定程度上降低了居住标准。

此外,这种现象也与流动人口的“过客心态”有较强的联系。由于他们到城市里来的主要目的是打工赚钱,绝大多数人并不打算在城市定居,所以,他们会千方百计地压缩生活成本,争取留下更多的钱回家乡。具体到住房方面,他们首先考虑的并不是住房条件和舒适度,而是做工和做生意方便以及低廉的房租,而对住房的数量与质量、居住环境要求不是很高,对于他们来说,到城市里来并不是来享受的,居住条件再好,赚不到钱,也不会去住。同时,由于不断地变换工作地点,随着就会变换居所,他们也不愿意投资改善居住条件,把钱花在别人的房子里。在媒体上,我们也很少看到有农民工因为居住条件与单位或政府发生冲突,大多都是为了工钱而产生矛盾,这也充分说明了他们外出务工最根本的目的和最低要求。

1.6 居住的边缘化引发社会融入困难

由于很多流动人口来到大城市工作都是由老乡或者亲戚介绍而来,所以流动人口在城市生活主要依靠的是传统血缘、地缘人际关系,当他们遇到困难,需要帮助时,往往局限于向亲戚、老乡和工友求助。由于社会身份、经济地位和传统体制等方面的原因,流动人口成了一个相对隔绝的群体。社会交往多限于本群体内部,与其他群体之间的社会交往受到很大限制,并且从其他社会关系中获得的支持十分有限,他们自成一个生活圈子,人际互动局限于狭小的区域内,缺乏外界的信息沟通,无法融入城市社会,对所生活的城市没有归属感,无法产生主人翁意识,对城市的社会活动不关心、不参与,不利于建设和谐社会。

2 当前廉租房建设现状及问题

1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》中规定廉租房是我国住房供应体系的一个重要组成部分,明确提出了廉租房的概念。至此的12年间,政府不断出台各种相关政策,但是截止目前,我国廉租房的发展仍然极度滞后。

2.1 地方政府参与不够积极

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松表示,廉租房与市场房价呈负相关关系,廉租房的供给每增加5%,就会迫使房价下降3%-4%。而房价的下降会带来两个后果,一是地价下降,直接导致政府收入减少;二是拖累经济增长、GDP下降,从而使官员在考核中处于不利的地位。因此,地方政府在执行廉租房建设的过程中,态度积极,但是大多并不见具体执行实施。2010年11月17日国家审计署发布的调查结果显示:按规定,各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到上述要求。2007年至2009年,这些城市共计少提取146.23亿元。

2.2 相关制度法规不完善,执行效果差

由于我国的廉租房发展尚处于初期阶段,很多相关的法规制度都不够成熟,一些人利用管理制度上的漏洞,套取挪用廉租房的建设资金。审计署的调查结果也指出部分城市自行降低廉租房保障金提取比例、向不符合条件家庭分配廉租房、部分廉租住房配套设施不完善、欠收廉租房租物业费、将廉租房保障金用于工作经费支出等五大问题。在重点调查的32个城市中,有18个城市向2132户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴413.12万元、分配廉租住房533套;抽查22个城市的廉租住房保障家庭中,有1.32万户未将租赁补贴按规定用于改善住房条件,而是用于家庭其他消费,使租赁补贴变成了“生活补贴”。

2.3 资金来源单一

目前的廉租房融资方式,主要包括财政拨款(直管公房出售或出租收入)、住房公积金增值收益、社会保障和社会捐赠。但这部分资金根本不足以支持廉租住房建设,因而最近刚出台的政策,才要求地方政府将土地出让金净收益中的5%用于廉租房建设。

2.4 建设规模远小于社会需求

以北京市为例,2010年12月14日北京市住建委新闻发布会上,相关负责人介绍“十一五”期间,北京的保障性住房开发建设完成投资1035亿元,累计解决35万户中低收入家庭的住房困难。2010年,北京市新开工建设各类保障性住房22.5万套。竣工各类保障性住房约5万套,完成全年任务4.6万套的108.7%。这与目前北京市近千万的流动人口数量差距甚远。