农业补贴制度体系化建构逻辑的法理分析——基于利益与利益机制的视角<br/>

农业补贴制度体系化建构逻辑的法理分析——基于利益与利益机制的视角

2011-08-15李长健

上海财经大学学报 2011年2期

李长健

(华中农业大学文法学院,湖北武汉430070)

在利益关系日益明显化的当代社会,重大利益关系已经构成社会进一步发展的条件,与此同时,也构成了社会矛盾、社会冲突、社会危机的基础。原有利益关系的均衡被打破,利益差距和矛盾更加明朗,不同利益群体的利益观逐渐变强,利益冲突亦日益凸显。在处理和协调个体之间、群体之间以及个体与群体相互之间的利益冲突过程中,利益集团也发挥着越来越重要的作用。利益集团是指一种在其成员所持的共同态度的基础上,对社会上其他集团提出某种要求的集团。①当今社会,利益集团的存在已经是一个不争的事实,在利益博弈和制度博弈中扮演着极为重要的角色。因此,从利益、利益机制与利益集团视角来研究农业补贴制度显得十分重要和有意义。

一、起点逻辑:存量利益与增量利益的制度化分割逻辑

经济活动中已经实现的利益总表现为一定的存量,尚未实现的收益相对成本来说往往表现为一种可期待的增量。因为收益在投入经济成本之始,直至收益创造出来并实现这一阶段,总表现为可期待的、潜在的、不确定的增量(变量)。从这种意义上来说,既得利益因其总表现为一定的存量,是一种存量利益,而期待利益表现为一种可期待的、潜在的、不确定的增量,是一种增量利益。②

随着利益的分化和整合,产生了利益的多元化和更多的利益主体。在不断调整既得利益及其利益关系的同时,又在不断产生新的既得利益。由于利益需求刚性的客观存在,利益增量通过各种途径转化为既得利益后,就成为可调整性较差的利益存量。因此,要确保增量利益可持续、源源不断的产生,就必须通过人与人之间经济关系的调整,引导人们的行为,进而改善人们之间的关系,从而尽可能多地获取增量利益。在社会组织特别是在经济组织内部,我们要较好地协调共同创造、实现、分配增量利益关系,促使人们选择良好的分工协作方式、适当的分配方式,进而较好地调动人们的积极性。首先,要实现增量利益的创造,特别要求在生产组织内部合理分配利益,以形成有效的激励机制;合理分配权力,以形成有效的约束机制;合理安排生产组织结构,以创造出巨大的增量利益。其次,在市场竞争过程中协调好合作与竞争关系,倡导市场主体之间“竞争价值”与“合作价值”追求的共存,③共同创造、共同实现增量利益,促进生产组织结构合理化,引导市场主体进行“合作博弈”,保障不因竞争而损失可望获得的增量利益。最后,在社会再生产过程中协调好增量利益的创造、实现与增量利益的再创造、再实现之间的循环关系,使社会增量利益的可持续创造和实现均能保持稳定和增长的趋势。

农民权益在新农村社区建设中具有根本性的作用,是形成农村社区关系和农村社区发展的动因。构建和谐农村社区,实质上是要更好地回答“为什么发展”和“为谁发展”的问题。农民权益保护的提出是经济社会发展与新农村建设的必然要求,而农村社区的深化发展则是内外因素共同作用的结果。④在农业补贴中,供农民参与分配的利益会逐渐增多,在以生存权与发展权平等为中心的主体生存权与发展权的要求下,应使农民在存量利益与增量利益分配过程中的传统弱势身份得到必要的改变,通过个人和政府的双重选择进行利益重构,以发展利益为理论基点,从发展权的原点出发,以农村社区为发展权的时空载体,在动态发展中寻求与实现农民权益的保护。⑤

二、组织逻辑:农业利益集团与其他利益集团的组织化矛盾逻辑

从一个国家内部来看,国家并非是一个具有一致利益偏好的统一体。围绕一国的农业贸易,国内的利益集团大致可分为两大阵营——农业利益集团与非农业利益集团。⑥目前,中国的利益集团广泛分布于社会各个领域。一些强势非农业利益集团凭借自身拥有的经济资源和社会资本,以超政治权力的方式,在制度的边缘和某些行政权力的默认下,日益收获因影响公共政策所带来的“超额利益”。以农民为典型代表的群体,由于资源和社会资本的匮乏,其表达利益诉求的活动受到制度的强制,只能以潜在利益集团的形式存在于政治生活中,缺乏有效的政治参与效果。这种政治利益集团和潜在利益集团在政治参与中的不平等,反过来巩固和加剧了不同阶层、群体或集团之间在社会资源与资本拥有方面的结构性不平等。⑦在社会中,相对于其他群体,农民在公共决策中的话语权十分微弱,农民在利益的分配与再分配活动中成为遭蚕食的对象。这正如美国学者戴维·赫尔德曾解释过的一种残酷的“置换战略”,其核心是:一方面是把政治和经济问题的糟糕后果分散给最软弱无力的集团,另一方面安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。⑧

农业补贴的利益本质是社会个体利益与社会整体利益的结合,两者互相联系、彼此作用。一方面,农业补贴体现着对社会个体利益的尊重。农民作为社会主体的一部分,一直为社会发展作出自身的贡献,社会在实现其他主体利益的同时,不能忽略农民个体的利益诉求,这是对基本人权的尊重。重视农民个体利益要求解决农民利益问题,解决农民利益需要“多予”、“少取”、“放活”和“促生”(促进增量利益源源不断的产生,是解决中国“三农”问题的关键)等多种手段共同作用。

在中国的社会群体博弈中,农民处于弱势地位的深层次原因在于农业利益集团与强势非农业利益集团力量对比相差悬殊,广大农民不是以组织化的形态,而是一个个单独地面对一整套国家机器与社会其他强势利益集团。在中国的社会博弈中,农民在利益表达—利益综合—政策制定—政策实施的整个过程中始终不能形成积极的参与和有效的影响,不能通过组织化来争取自己的利益。⑨目前,一些形形色色的专业化合作组织,大多流于形式且规模太小,或异化为政府职能部门(有的就是由政府直接牵头举办的),无力或不愿代表农民去争得应有的公共决策参与权或话语权。[10]

从国际上看,经济发达国家中几乎所有的社会群体都有各自的利益集团代言,这些利益集团构成了相对制衡的社会利益结构体系。世界上一些农业大国的农业利益集团更是在各国农业发展中起着举足轻重的作用,如美国的农业合作社、法国的农会常设委员会和日本的农协。可见,中国的农业要发展,中国农民要改变自身的弱势地位,保护自己的权益,必须通过制度安排提高农民的组织化程度,建立能代表农民利益,反映农民意愿的合作组织或利益集团,即农民自己的农业利益集团,使其在一个大的行动框架内统一目标、协调行动,将个体农民的利益诉求进行提炼和融合,通过组织化的集体行动来表达集体意志,从根本上改变农民群体在与其他利益集团博弈中“单兵作战、势单力孤”的弱势地位,以期从根本上改变中国农民群体在与其他利益集团博弈中的弱势地位。[11]目前,对于从农民经济合作组织、农业协会等方面构建农业利益集团,通过在法律的框架内就“三农”问题进行利益表达与矛盾疏导,以改变农民、农业在参与社会发展与分享社会发展成果时的弱势地位,在政府、社会各利益集团和农民之间构筑起缓冲与调和的通道,有着巨大的政治与经济意义。

在社会公共利益和个体利益的双重作用下政府会采取某种选择,而这种选择以政府的相关政策或行为的形式表现出来,对于社会公共利益和个体利益的能动作用是巨大的。这种双重利益模式正是在利益机制中应加以恰当利用的互促形式。其一,在社会公共利益层面。社会公共利益反映的是社会与其环境中对其生存和发展具有一定意义的各种事物和现象之间的关系。一定社会的需要一旦具体化为社会公共利益,就会成为政府活动的基点与归宿,以实现其社会公共利益的安排。政府在现代的经济活动中是一种主导型主体,是一种领导性、管理性力量。在我国的经济社会发展中,为了达到社会公共利益的最优化,政府被赋予了宏观调控权和其他的经济职权,而恰当地行使这些职权,是政府对于社会公共利益最优化的追求,由此形成社会公共利益对于政府的利益作用。从另一个角度考察,政府作用的发挥是通过社会经济发展过程的参与,政府决策对于其他的利益主体具有巨大的驱动作用,甚至可以对社会的发展方向产生重要影响。其二,在个体利益层面。在农村,个体利益——主要是农民利益会对政府的相关决策发生作用,其通过对市场的参与行为,以其参与信息和利益实现状况对政府的决策进行现实反馈。而政府作为新农村建设的发动者和主导性力量,其职权的恰当行使对于个体利益的实现与社会公共利益的最优化具有促进、强化和协调作用。[12]

当前我国城乡利益集团的力量对比十分悬殊,农民处于弱势地位已成为一种普遍的社会现象。正是为了增强组织聚合利益的作用,促成了农民的组织化利益表达机构——农村社会中间层组织的诞生。农村社会中间层本质是在农民的聚合利益机制下建立的,是利用农民集体力量来对农民权益保护与新农村社区建设中的利益进行协调,即以农村社区具体运作为平台,实现对农民利益的组织化表达与组织化协调。可以说,在统筹城乡发展的过程中,农村社区组织是市场经济条件下农民权益的最佳保护者,农村社区组织正发挥着一种独特组织形式的巨大作用,成为提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业发展的重要主体力量,成为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体。[13]

三、机制冲突逻辑:多样性利益需求与单一性利益机制的体系化冲突逻辑

没有好的利益机制,利益是无法真正实现和得到保护的。农业补贴是对现有利益以及未来增量利益格局的重构,农业补贴促进利益机制的形成,利益机制反过来又成为影响农业补贴利益分配的关键性因素。

(一)国内主体多样性利益需求与单一性利益机制之间的冲突

从我国国内来说,特定历史造成的强势利益集团与弱势利益集团之间在利益的代表和表达机制、利益的产生和分配机制、利益的协调和保障机制上处于不平等的地位。因此,有必要从农业补贴制度入手,以生存权和发展权平等为中心,以国际和国内为双重视角,对多样性利益需求与利益的代表和表达机制、利益的产生和分配机制、利益的协调和保障机制之间的关系作一个比较。

1.多样性利益需求与利益代表机制之间的冲突

利益代表机制的中心是依法确立能真正代表农民利益、维护农民多样性权益的代表者。这些代表者可以通过宪法、经济法、行政法等法律制度的安排在各种活动中真正地代表和维护农民利益,形成能与其他利益集团抗衡的代表农民利益、维护农民权益的利益集团。提高农民利益集团在社会利益分割与制衡中的话语权和行动力,是保护农民权益、解决农民问题的客观需要。在农业补贴中,农民补贴利益之所以在某些方面得不到满足、认可和保护,农民利益之所以存在丧失和被侵蚀的现象,其中主要原因之一是农民利益代表主体缺失。单个分散的农民在市场经济的汪洋大海中无力维护自己的补贴利益,在补贴利益冲突中永远处于弱势地位。很多发达国家都有自身各种各样不同名称的农业协会,这些农业协会在代表农民的利益、维护农民的多样性权益方面发挥了重要作用。

2.多样性利益需求与利益表达机制之间的冲突

利益表达机制不仅是公民的宪法权利,也是政治权力得以有效实现的重要条件。如果一个社会的政治制度无法为公众提供平等的利益表达渠道,则随着社会利益分化所带来的贫富差距扩大,弱势群体的政治行为就有可能冲破社会秩序,给社会带来不稳定;如果说一个群体对国家政策的影响力取决于利益表达的力度和有效性的话,那么国家对一个群体权益的保护力度和准确性则取决于其利益表达机制架构的科学性和运行的有效性。因此,一个公正的政治制度设计必须以兼顾社会各方利益为基本前提建立起相应的利益表达机制,这也是建构和谐社会的重要环节。

3.多样性利益需求与利益产生机制之间的冲突

从历史发展过程来看,有学者认为剥夺农民利益的力量有两种:一种是制度剥夺的力量,一种是市场剥夺的力量。笔者认为:如果市场剥夺农民利益是由于诸如农民竞争力低等自身原因造成的话,那么我们仍可以发现造成农民竞争力低的主要原因仍是制度剥夺的力量所造成的。如户籍制度所形成的城乡二元结构分割并封闭了农民在竞争中获取利益的时空,制度化地延缓了农民获取利益的速率,阻隔了农民获取更多利益的途径,形成了一个不利于产生农民利益的制度机制。应该看到,市场经济强调公平竞争、地位平等,强化效率与效益,客观上要求对市场参与者平等对待、一视同仁。但长期以来,各种制度的设计与实施,已造成农民在市场经济条件下缺乏公平竞争的条件,处于制度下和事实上的弱势地位,用特殊的法律制度安排去改变这一状况应是我们这个社会最可行的选择。

4.多样性利益需求与利益分配机制之间的冲突

利益分配机制是与利益产生机制密切联系的。农业补贴利益分配机制的中心是依法合理地对补贴的利益在农民与农民之间、农业组织与农业组织之间以及农民与其他市场主体之间进行合理分配。有限的农业补贴在各主体之间分配得合理与否,直接关系到补贴的实际效果及其作用的发挥。从农业补贴的目的性价值来看,补贴的目的主要是为了保护农民利益,保障粮食安全和维护社会的稳定。从这个目的出发,补贴的利益应该多用在直接促进农民增收和农业发展上。

5.多样性利益需求与利益协调机制之间的冲突

有利益就必有利益冲突,有利益冲突就需要利益协调。在利益冲突中除了存在物质利益与精神利益、经济利益与非经济利益、内在利益与外在利益等之间的冲突外,还存在个体利益与群体利益、整体利益与局部利益、眼前利益与长远利益等之间的冲突,这些冲突不断地展现于个体、组织、国家和社会的活动中。冲突不是和谐。按照“和谐社会”理论,决定和谐的首要因素是财富的分配,财富分配的本质就是经济利益的分配。现实中,不同利益群体之间的利益差距与利益需要不同,不公平感参差不齐。现有的利益分配格局,并未真正正确反映和兼顾不同层面群众的利益。通过利益协调机制可以将悬殊的利益分配予以整合调整,在坚持把最广大人民的根本利益作为制定法律政策、开展实际工作的出发点和落脚点的同时,我们应通过法律制度安排来重组利益关系,形成和谐的利益关系。

6.多样性利益需求与利益保障机制之间的冲突

在调整社会主体利益机制的权利和义务中,权利以利益为前提和基础,义务以利益实现为条件和保障。权利最直接地体现了社会主体的利益,义务虽不是为了义务人自身的利益,但它却是保障权利人利益实现所必需的。[14]从某种意义上说,义务在保障权利人实现利益的同时,也间接保障了自身利益的实现。而保护各利益主体自身合法利益的实现,需要建立和完善相应的利益保障机制。

(二)国际多样性利益需求[15]与单一性利益机制之间的冲突

从国际上来说,虽然W TO框架下一直致力于赋予发展中国家更多的权利和尽量少的义务,但基于种种原因,目前发达国家普遍拥有一整套健全的利益机制,并且在其国内外利益冲突、利益协调中发挥着重要的作用。而广大的发展中国家普遍存在着利益机制欠缺和不发达的情况,在正常的农业贸易中,发展中国家并不能获得比发达国家多的优势利益。从国际层面上来看,发达国家并没有将自身建构社会中间层组织的经验运用在国际利益机制的构建上,也没有在为建立国际利益机制的过程中付出更多的努力,导致国家间多样性利益需求,特别是处于国际农业贸易不利地位的发展中国家的利益需求并不能在国际层面上得以满足。

四、机制协调逻辑:农业补贴法律制度中利益机制国内与国际双重建构逻辑

(一)国内农业补贴法律制度中利益机制的建构

在农业补贴制度中,保护农民权益的利益机制体系应包括如下三组六个方面的内容:[16]

1.利益代表机制与利益表达机制

农民利益代表缺失的现状要求建立健全农民利益代表机制。在当前形势下,应从立法源头上确定中国农会的法律地位,制定促进中国农会事业发展的法律法规,大力发展各种类型的农业行业组织和农业合作经济组织,[17]使亿万农民在农业补贴中有自己的利益代言人,为自身在农业补贴中争取更多的补贴权利和利益。农业问题的解决归根结底离不开广大农民群众的积极参与,离不开农民组织化程度的提高。农民利益表达机制的中心是依法确定农民利益代表者通过制度规定的多种渠道表达农民真正的利益诉求,当农民权益受到侵蚀时能代表农民行使表达权利,表达农民心声。

2.利益产生机制与利益分配机制

农业利益是中国最基础性的利益,农民利益是中国最大阶层的利益,重视与解决农业和农民利益问题,直接关系到中国社会主义建设与改革事业的兴衰成败,关系到社会稳定和国家的兴衰存亡问题。把农业利益和农民利益保护纳入制度化、法制化的轨道是解决这一问题的基本路径。

利益分配机制的中心是依法合理地对农业经济活动中产生的利益进行分配,它既包括农民与农民之间、农业组织与农业组织之间的利益分配关系,又包括农民与其他主体之间的利益分配关系。农业补贴制度中,政府对农业的支持与投入其实就是利益在政府与农民之间或与农业相关的一切利益主体之间进行的一种分配,也可以说是利益在非农业利益集团与农业利益集团之间进行的一种分配。魁奈认为,利益机制作用的发挥,就得以“政府之手”予以保护为条件。在魁奈看来,足够的预付(资本)是促成农业复兴和发展大农经营的一个基本条件,也是使财富得以不断增进的一大要素。因此,政府应设法确保资金流向农业。“推动社会各种机关建立一般秩序的政府,必须发现适当的方案,使这些资金自然地流入农业部门,以使它能对个人更有利,对国家更有益。”[18]建立利益分配机制的作用就是要更好地规范和管理社会组织,协调社会矛盾,保证社会公正。利益分配机制的公正度和公平度直接影响着社会的稳定程度。

3.利益协调机制与利益保障机制

在农业补贴制度中,利益协调机制通过价格、税收、法律、法规和政策,维护和协调着各个利益主体间的协调、稳定和平衡。协调的对象主要是农业补贴的相关参与者,如政府及各管理部门、农业企业、农民、普通居民、开发投资商等,他们是农业补贴的参与者、推进者,也是农业补贴的得利者。但由于他们所处的位置不同,利益的分享不均,相互间矛盾错综复杂,必须通过利益机制来平衡协调相互之间的关系。当然,这里的平衡不是平均,而是充分调动各个利益主体的积极性,让他们各尽其能、各得其所。协调的内容主要是政治、经济、文化、社会等各方面的利益关系。人们对农业补贴的利益追求是多方面的,经济利益是最主要的方面,但也不能忽略人们在政治、文化、资源环境等方面的利益诉求。另外,农业补贴的健康运行,离不开劳动、知识、资本、技术、管理和信息等各种要素作用的充分发挥,只有通过利益协调机制的联结和整合,才能真正发挥其应有的作用。

(二)国际农业补贴法律制度中利益机制的建构

农产品贸易是一国对外贸易中最重要的组成部分,通过实施具有贸易战略性意义的农业补贴政策可以增强农产品的国际竞争力,增加本国福利,从而带来更多的利益。从某种意义上说,农业补贴是国际贸易的内在要求。

1.利益代表机制与利益表达机制

国际利益代表机制的中心是依法确立能真正代表国家正当利益,维护国家正当利益的一系列的国际组织和机构。这些组织和机构可以通过国际法规、惯例等制度的安排在各种农业经济活动中真正地代表和维护国家正当利益,特别是发展中国家的正当利益,提高发展中国家在国际农业利益分割与制衡中的话语权和行动力。国际利益代表机制是解决发展中国家与发达国家之间不平等问题的客观需要。

与国际利益代表机制密切相关的是国际利益表达机制,所谓国际利益表达机制就是使不同的国家利益需求都有表达自己利益诉求的正常渠道。公平的国际利益表达机制是国际社会公正的体现,对国际社会公正的维护需要通过对不同国家利益的一体化保护手段来实现。在国家利益需求日益多元化的今天,国家利益表达问题,特别是发展中国家的利益表达问题,是非常重要,而又无法回避的问题。当某一国家的权益受到侵犯而得不到保护时,当国家的利益的代表者无法通过正当的途径充分表达而难以行使其国家权利时,就难以体现和实现国际社会公正。

2.利益产生机制与利益分配机制

在农业补贴中,利益的创造和增加贯穿于国际问题解决和国际社会共同发展的全过程。只有创造更多的经济利益,才能在各国家主体间进行分配,才能使参与各方都有积极性,各国农业、农民利益才能持续产生和发展。从某种意义上说,以国际利益产生机制和制度使农业、农民获得可持续的利益增量,应是解决各个国家农业利益和农民利益问题的主渠道。没有增量利益,就没有发展的动力。

国际利益分配机制不仅与国际利益产生机制密切联系,而且与一国内利益产生机制紧密相联。国际利益分配机制的中心是依法合理地对农业经济活动中产生的利益在各个国家间进行合理的分配。它既包括发达国家与发展中国家之间的利益分配关系,又包括发达国家与发达国家之间、发展中国家与发展中国家之间的利益分配关系。其主要矛盾就在于发达国家与发展中国家之间由于各自的经济实力、所处的经济环境、政治环境巨大差异导致的发达国家与发展中国家之间在农业利益分配上的严重不公平。

3.利益协调机制与利益保障机制

国际利益协调机制的核心和实质是对国际利益关系重新进行合理定位,国际利益协调机制的直接目标应是通过利益协调缓解一国与其他国家之间的利益矛盾和冲突。利益协调的核心目标是最终实现全人类整体利益的可持续协调发展。要以最大多数人的利益维护作为利益协调的基本价值取向和制度设计的主要依据,在全世界形成良好的利益协调机制。

目前国际上尚缺乏一套完整的保障发展中国家利益的利益保障机制。虽然《多哈部长会议宣言》认为进行农业谈判应给予发展中成员特殊和差别待遇,但这种特殊和差别待遇并不能从根本上保证发展中国家利益获得完全的保障以达到与发达国家实质上的平等。农业补贴中国际利益保障机制的中心就是通过制度安排依法保障发展中国家补贴利益的实现,使其不至于受到发达国家农业补贴政策的侵害。

注释:

①David B.Truman,The Governmental Process.New York:Knopf,1951.

②陈乃新,等:《从时间维度界定经济法调整对象的科学性——“增量利益关系论”评介》,《财经理论与实践》, 2005年第3期。

③李长健《:我国合作社立法的若干理论问题》《,法治论丛》(上海政法学院学报),2007年第2期。

④[12]李长健《:农民权益保护视角下新农村社区发展法律问题之思考》《,政治与法律》,2010年第1期。

⑤李长健《:中国农业补贴法律制度的具体设计——以生存权和发展权平等为中心》《,河北法学》,2009年第9期。

⑥马述忠《:国内支持、利益集团与多哈回合——对美国立场的政治经济学诠释》《,管理世界》,2007年第3期。

⑦陈尧《:利益集团与政治过程》[EB/OL].http://www.lawintsinghua.com,2007-12-26。

⑧戴维·赫尔德《:民主的模式》,中央编译出版社1996年版,第318页。

⑨李成贵《:国家、利益集团与“三农”困境》《,经济社会体制比较》,2004年第5期。

[10]闫威、夏振坤《:利益集团视角的中国“三农”问题》《,中国农村观察》,2003年第5期。

[11]闫磊、阙巍《:农业利益集团的国际比较研究及其启示》《,农业经济问题》,2005年第12期。