目前我国突发事件的特征及管理机制建构

杨申宣

（1.红河学院科技处，云南蒙自 661100；2.云南师范大学哲政学院 昆明 650500）

目前我国突发事件的特征及管理机制建构

杨申宣1,2

（1.红河学院科技处，云南蒙自 661100；2.云南师范大学哲政学院 昆明 650500）

突发事件应急管理作为一种特殊的公共管理，已经越来越成为全社会和各级政府亟待加强的重大课题。文章从现代突发事件的特征分析出发，阐述了政府处置突发事件应坚持的原则，并通过构建预控机制、决策机制等提升政府处理突发事件管理的水平，以期减少突发事件带来的各种损失。

中国政府；现代突发事件；管理机制

进入新世纪以来，中国社会面临着各种突发事件的频频光顾，从“非典”到“禽流感”，从哈尔滨水污染危机到“7•23甬温高铁事故”，以及2008年的5•12汶川特大地震等。各类突发事件和灾害严重威胁着全社会的稳定与发展。这些突发事件以巨大的力度和广度影响着社会，同时也凸显出政府在应对管理中的一些缺陷。因此，突发事件应急管理已越来越成为全社会和各级政府亟待加强的重大课题，需要加以高度重视与重点研究。

一 现代突发事件的特征

近年来，随着生态危机的进一步加剧以及社会环境的变迁，我国突发事件有了不断上升的趋势，给广大人民的生存、生活带来了空前的危机。要加强政府对突发事件的管理，就应全面理解突发事件的现状和特征。

（一）突发性

突发性是突发事件的首要特征。从哲学上讲，任何事物都有一个由量变到质变的发生过程，在这个过程中，内在矛盾是一个逐渐的、不显著的变化，似乎也不影响事件的相对稳定性，也不改变事件的根本性质，因而具有可以认识、可以把握的必然趋势，从这个意义上讲，突发事件是可以预防的。但是，生活本身所包容的并不是一种单一的哲学，突发事件作为一种质的突变，是事件渐进过程的突然中断，是一种契机诱发的偶然现象。而这种契机以什么方式出现，在什么时候出现，则是不确定的。这就决定了突发事件发生的具体地点、时间、规模、态势和影响深度等都是难以预料的。

（二）多重性

突发事件具有多重性即过程的不确定性，时间的紧迫性，后果的威胁性。[1]人类在复杂的不确定的环境面前，其认识是有限的，因此突发事件降临时往往表现为不确定性。即时间的紧迫性、过程的不确定性、破坏规模的不确定性、决策者面对当时巨大压力和不确定性等，所有的不确定性混合起来变得多重而复杂，使突发事件威胁到一个国家或整个社会的基本价值和目标，造成一片混乱的非常规状态。

（三）连锁性

突发事件的发生过程很多时候都不是一个单独的、孤立的事件，而往往是有其十分复杂的深层次原因，包括自然原因和社会原因。突发事件出现后，也常常同其他事物发生直接和间接的联系，若是处理不当，可能会使一个小小的突发事件成为引发一个大的社会危机的第一张“多米诺骨牌”，以致产生一系列连锁的负面效应，这是应对突发事件之初就应该引以为戒的。

（四）频繁性

近几年来，我国自然灾害和社会安全事故等突发事件不断发生，给社会造成了重大的损失。自然灾害方面，2008年初的雨雪冰冻灾害 这次灾害因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人，因灾直接经济损失1516.5亿元；2008年5月12日，震惊世界的汶川大地震紧急转移需要进行不同程度安置的人口1510万人，灾区面积达到44万平方公里，造成69226人死亡，17923人失踪，直接经济损失共计9967.9亿元[1]；2010年4月14日，青海省玉树发生里氏7.1级地震。造成2698人遇难、270人失踪、246842人受灾。20108月8日，甘肃省舟曲发生特大泥石流灾害，造成至少1501人遇难，264人失踪，26470人受灾。

在社会安全事故方面:2008年4月28日，胶济铁路发生一起列车脱轨相撞的特别重大交通事故，造成72人死亡、416人受伤，中断行车21小时22分，直接经济损失4192万元。这是一起由于违章违规、超速行驶导致的责任事故，37名事故责任人受到了责任追究。[2]2010年11月15日，上海“楼火火”事件，造成58人死亡、71人受伤。2011年7月23日，发生了甬温线特别重大铁路交通事故，造成了近40人死亡，约200人受伤。

（五）常态化

突发性事件本来是非常态下的一种危机显现，但近年来我国突发事件发生日益频繁，并通过电视、报纸以及互联网等大众传媒的传播，在短时间内就会迅速波及整个社会，成为公众关注的焦点 从而使人们每时每刻都感受到危机的存在，不论生活在城市还是在乡村，危机已成为现代社会难以规避的重要组成部分，危机事件已不是一件某个局部的事件，它已成为一种备受关注的经常性事件，呈现出常态化的特点。[3]

（六）紧急性

突发事件因其事关安危，破坏性强，问题极端严重，在处理时间上具有不可怠慢的紧迫性。突发事件大都事出偶然，发展迅速，在出现之初就已经造成了一定的后果，如交通中断，人员伤亡、通信中断、财产损失等，政府在第一时间必须采取果断应对措施，迅速控制事态发展，有效缓解事态升级，全力防止损失扩大。即使在资源条件受限制、信息联通不便等不利情况下，也要迅速反应，千万不可反应迟钝，贻误战机。

二 政府在科学处理突发事件应坚持的原则

（一）坚持预防性原则

应急管理理论的出发点就是“居安思危”，就是说，不是到危机发生后，再开始被动反应，而是危机在孕育期和萌芽期就做好各种防范的准备，通过各种途径宣传各类危机的应对策略，适当进行应急处理的预演，做好应对危机时物资、财力、技术、信息、人员等的战略储备，同时也要做到科学地分析即将到来的危机，通过各种预防和应对，以不变应万变，以减少危机来临时的各种损失。

（二）坚持及时性原则

现代社会的突发事件往往事发突然、猝不及防、蔓延迅速、规模迅即扩大、波及面广、破坏力度大、控制难，这要求我国政府在第一时间做出正确的反应。反应时间的及时与否是有效把握事件主动权的关键，否则就会陷入被动的窘境，而且在很大程度上直接决定了应急管理的成败。

（三）坚持专业性原则

各种危机之间关系错综复杂，所以在处理时要尽量运用专家的力量，以科学的知识和职业技术为武器。如抗洪抢险要有水利专家，救火要有消防专家，处理矿山事故要有矿山救护专家，处理大规模集体上访要有熟知当地情况和本地群众有一定感情基础的干部等。[4]

（四）坚持以人为本原则

以人为本、执政为民是马克思主义政党的生命根基和本质要求，也是我们党性质和宗旨的集中体现。在处理突发事件时，可能会有各种各样的应对方案，且在选择方案的背后，实际上是各种价值观的博弈。作为政府，在应对某一项具体的紧急事件时，实际上有许多价值目标，但最重要的是人，是人民的生命财产和安全。国家领导人在多次的危机事件中一直强调，要把救人放在第一位的理念是非常坚决的，深刻体现了我们党和政府人本关怀的思想和以人为本的执政理念。

（五）坚持重视信息传播的原则

现代社会是一个信息迅捷的时代，试图封锁信息以保全自身的行为将会受到严重的惩罚，一旦封锁信息，会让谣言、错误的信息和观点占领传播媒介的阵地，在公众中制造混乱。所以在突发事件出现后，为了求得公众的准确了解、深入理解、全面谅解，必须向广大公众传播有关准确信息，从而通过信息控制舆论导向。

（六）坚持协调作战的原则

突发事件的复杂性、综合性和艰巨性，要求处置手段必须突出一个“合”字，任何一起突发事件都会涉及社会各领域、各行业、各层面，如交通、通信、消防、搜救、食品、物资支持、医疗服务以及军队、武装警察官兵等。突发事件发生后，只有在领导者统一指挥下，各相关部门协同配合，才能高屋建瓴、准确全面把握突发事件的性质和症结，及时形成和贯彻科学的决策，迅速控制事件的发展。

三 政府突发事件应急管理机制的建构

（一）建立突发事件预控机制

突发事件的预控指的是根据监测、预警所获得的既有情况，对可能发生或已然发生的突发事件进行的预先的控制和防范，以防止突发事件的发生，或者减轻突发事件发生后的后果。[5]为了有效预防突发事件的发生和控制突发事件带来的损失和影响，各级领导要善于利用现有的科技知识提高突发事件预防控制的水平，并通过技术协助、技术转移、示范计划、教育训练及成效评价等措施发展有效的评估、监测预防及应急响应的方法。

（二）建立突发事件的应急决策机制

突发事件是非程序化的决策问题。由于突发事件具有突发性、扩张性、危害性、隐蔽性、连锁性和不确定性的特点，在应对突发事件紧急情景时，管理者必须在大量压力下进行正确决策，要求在有限的时间、资源、人力和信息不准确、不充分的条件下完成对突发事件的应对措施，因而应建立高效的应急指挥决策机构。各级政府要建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制，完善重大应急决策的规则和程序，保证中央的政令畅通和对应急管理的统一领导，实行严格的危机决策和指挥责任制，确保公共权力（特别是行政紧急权力）能够更有效地依法行使。

（三）建立突发事件的信息管理机制

政府对突发事件的处理存在的信息发布主要体现在两个方面:一是对事关公共利益的信息是应当隐瞒，还是及时公开？二是对事关公共利益的信息，有谁来公开？对这两个基本问题，应通过体制来解决，例如建立日常应急管理机构和建立日常新闻发言人制度。根据奥尔伯特与波斯特曼在《流言的心理学》一书中提出的关于解决流言传播的基本法则，即不管是多么重要的突发事件主题，只要暧昧度（即信息的及时、透明）为零，流言就不会发生。因此，突发事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。建立健全组织内部的信息沟通渠道和传递信息的协调机构。在信息发布过程中，包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等都应建立信息管理机制。

（四）建立应急联动机制

应急联动机制是指在应急管理各构成要素之间相互作用关系。按照应急管理的需要，对各种组织、人员、信息、技术、物资、资金等应急要素进行有机联结和资源整合，形成机制。这将有助于提高政府应急联动和快速反应的能力。主要思路包括:一是明确政府部门之间的职责分工和相互关系，相互配合，协同作战；二是利用现代信息通讯技术，开发可以满足应对各种突发事件的网络系统，实现信息资源共享；三是建立严格的信息报告制度，严肃追究迟报、漏报、不报险情灾害的行为，为应急决策和风险预警提供及时准确的信息依据；第四、充分发挥我国组织动员能力较强的优势，建立政府与全社会共同参与、资源整合的组织动员机制，实现政府功能和社会功能优势互补、良性互动；五是注重政府与媒体之间的联系互动，发挥媒体在应急管理中的预警、舆论引导和监督作用；六是与国际社会在危机管理方面建立更加有效的合作关系，加强相互之间的沟通协作。

（五）完善危机事件的善后处理机制

危机事件的善后处理机制是消除由于危机事件造成的不良影响，树立政府形象的关键，也是危机处置的重要组成部分，做得不好，同样会带来一系列问题，有时还会引发新的危机。因此必须克服重事态平息、轻善后处理的错误做法，将善后工作作为处理危机事件的重要一环。[6]笔者认为，第一要建立处理善后工作的专门工作机构，并由其作出科学合理的善后工作基本思路与应对策略；第二要广泛动员各相关部门，整合社会力量，全力争取社会各团体乃至国际社会的道义支持和物资援助，对危机相关伤亡或遭受损害人员进行物质和心理援助，在保证其生活正常状态下，心理救助更为重要，有利于受害者摆脱心理阴影;第三是突发事件善后工作结束后，政府部门应建立突发事件资料库，将事件产生的原因、经过、处理方法及其效果、经验教训等详细记录，总结经验教训，为政府预防和有效解决新的危机事件提供参考。

（六）建立突发事件管理能力的评价机制

评价是为了应对未来突发事件的一个起点，也是提升突发事件管理水平一个关键环节。要建立突发事件管理能力的评价机制，得处理好几个方面的内容。在空间中上，必须涵盖面临的灾害背景和各种自然与社会的至灾因子，这是灾害应急能力建设内容设定的现实依据和客观基础；在构成要素上，必须涵盖从自然因子到社会因子、从制度设计到公众行为、从组织效能工程能力多种要素。根据国外区域突发事件灾害理论和经验，突发事件管理应急能力机制可从社会子系统、行为反应子系统、工程防御子系统和灾害救援子系统等指标去考评。

[1]李承羲.当前我国危机管理机制的现状与完善[J].发展，2010,（8）.

[2]李攻.安路生重返上海铁路局[N]. 第一财经日报，2011-07-26.

[3]李严.我国政府公共危机管理状况探析[C].北京邮电大学硕士论文，2009.

[4]郭济.政府应急管理实务[M].北京:中共中央出版社，2004.

[5]冯磊，张明毫.我国公共危机管理机制模型的构建——基于组织整合理论的分析[J].武汉科技大学学报（社会科学版）,2007,（1）.

[6]王宏音.我国危机管理机制的建设与重构[J]. 湖北警官学院学报，2009，（3）.

The Characteristics and Management System in Chinese Emergency at Present

YANG Shen-xuan
(1.Agency of Science and Technology in Honghe University,Mengzi 661100,China;2. Academy of philosophy politics and law ,Yunnan Normal University,Kunming 650500,China)

Emergency management as a special public management, has become an increasingly urgent need to strengthen a major issue of the whole society and government. Articles from the characteristics of modern emergencies,and expounds the Government to emergencies should adhere to the principle, and by building a pre-control mechanisms,decision-making mechanism to enhance the government's handling of emergency management level, to reduce various types of losses in incidents .

the chinese government; emergency; management system

D67

A

1008-9128（2011）05-0041-03

2011-07-18

2011年度云南省教育厅科学研究基金项目（2011Y294）

杨申宣（1979-），男，云南镇雄人，讲师，在读硕士。研究方向:思想政治教育。

[责任编辑 自正发]