关于修改《中华人民共和国档案法》的若干建议

杜艳，房莉

（宿州学院 档案室，安徽 宿州 234000）

关于修改《中华人民共和国档案法》的若干建议

杜艳，房莉

（宿州学院 档案室，安徽 宿州 234000）

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）是我国档案事业发展的根本大法，也是促进档案信息资源开发利用，维护公民档案信息权利的重要保障。近年来，随着社会的发展变化，《档案法》的修改问题引起了学界和民众的普遍关注。修改《档案法》既要从促进档案信息资源开发利用的角度来思考，也要从法理学的角度进行审视。这样，方能为《档案法》的修改和完善提供科学、合理的政策建议。

档案法；修改；建议

1、从促进档案信息资源开发利用的角度进行《档案法》修改

现行《档案法》的一些规定，在相当程度上制约了我国档案信息资源的开发与利用。因此，建议在如下方面对《档案法》作出修改：

1.1 进一步明确国家档案馆的功能与职责定位

国家档案馆作为我国档案事业的主体，在档案信息资源开发利用中发挥着主导作用，而现行《档案法》对其功能与职责的规定与现实严重不符。如《档案法》第八条规定，“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”如今，各级国家档案馆积极参与政府信息公开，全面提供已公开的现行文件等政府公开信息，满足广大人民群众和社会各界的需要。与此同时，许多国家档案馆已成为各地爱国主义教育的基地。因此，对国家档案馆的功能与职责定位应予完善，建议将《档案法》第八条修改为： “中央和县级以上地方各级国家档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，同时也是爱国主义教育基地和政府信息查阅中心，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案和政府公开信息。”

随着电子文件的大量产生，电子文件归档和电子档案信息资源管理问题亟需依法加以规范。因此，应在《档案法》第八条增加一款，作为第二款：“中央和县级以上地方各级国家档案馆应建立电子文件中心，对电子文件的形成、收集、积累、鉴定、归档等实行全过程管理与监控，确保其真实性、完整性和安全性，保证电子文件的安全保管和有效利用”。通过修订《档案法》第八条，使国家档案馆的功能与职责更加明确和完善，接收、科学管理和开发利用电子文件（档案）和政府公开信息有法可依，为国家档案馆在新时期档案信息资源开发利用中有所作为提供有力保障。

1.2 进一步加大档案信息资源的开放力度

档案的开放程度是一个社会文明程度的重要标志。而现行《档案法》对开放档案的规定，原则性过强，缺乏可操作性，特别是关于档案开放期限的规定已经极大地限制了公民对档案信息资源的利用。档案信息资源能否开放的重要依据应该是看它的开放是否涉及国家安全、重大利益及他人的合法权益。因此，建议将《档案法》第十九条第一款修改为：“以开放为原则，以不开放为例外，进一步加大档案信息资源的开放力度，完善开放制度。各级国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满二十年向社会开放。不涉及国家安全、重大利益及他人合法权益的档案进馆后及时向社会开放，国家另有规定的除外。涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于二十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”另外，应在《档案法》中明文规定：“经济、科学、技术、文化等类档案和由政府公开信息转化而来的档案进馆后应及时向社会开放。”通过这种安排，使政府信息公开和档案开放的时限得以统一，实现《档案法》与《中华人民共和国政府信息公开条例》的协调一致。

现行《档案法》第二十二条对档案公布权的规定，在一定程度上削弱了档案信息资源的开放。对于已经开放的档案不应该存在公布权的问题，过度控制只会限制档案信息资源作用的发挥。为了实现档案信息资源的真正开放，建议将《档案法》第二十二条第一款修改为：“属于国家所有的已开放的档案，任何组织和公民都有权利用和公布；属于国家所有的未开放的档案，由国家授权的档案馆公布，未经档案馆同意，任何组织和个人无权公布。”这样修改，既可以使档案信息资源得到最大程度的开放，有利于社会组织和公民利用已开放的档案，又有利于保护档案机密（未开放档案），维护档案信息安全和国家重大利益。

1.3 深入开发档案信息资源，逐步实现档案信息资源社会共享

由于档案信息资源门类众多、数量庞大，档案信息资源仅靠开放仍无法被世人真正利用。因此，各级档案馆应变被动服务为主动服务，大力开发档案信息资源，以满足公民多样化的档案信息需求。现行《档案法》在这方面的规定显得比较薄弱。如《档案法》第二十三条规定，“各级各类档案馆应当配备研究人员，加强对档案的研究整理，有计划地组织编辑出版档案材料，在不同范围内发行。”这在当今是远远不够的。因此，建议在《档案法》第二十三条中增加一款作为第二款：“各级国家档案馆应加强档案信息化建设，整合档案信息资源，建设全国性、系统性、分布式、规范化的档案信息资源库，建立健全档案信息目录中心，完善档案门户网站，实现档案信息资源社会共享，全面提升各级国家档案馆的档案信息资源开发利用水平和公共服务能力。”通过完善《档案法》第二十三条，使国家档案馆丰富的信息资源得以通过多种方式开发，使档案信息资源得到优化组织和充分利用，逐步实现社会共享。

1.4 进一步明确公民利用档案信息资源的权利

收集、整理档案信息资源的最终目的是为了便于社会各方面的利用。现行《档案法》在档案信息资源利用方面的规定很不完善。如《档案法》总则中第三条仅仅规定了保护档案是一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民的义务，而缺失了与之对应的权利，没有坚持权利与义务对等的原则。因此，建议将《档案法》第三条修改为：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务和依法利用档案的权利。”

《〈档案法〉实施办法》第二十二条规定：“各级各类档案馆应当为社会利用档案创造便利条件。提供社会利用的档案，可以按照规定收取费用。收费标准由国家档案局会同国务院价格管理部门制定。”当前，一些档案馆过高的服务收费影响了档案信息资源的充分利用。各级国家档案馆作为党和国家的科学文化事业机构，是国家为公民提供的公共物品，公民已经通过税收为之付费，不宜再向公民收取档案服务费。因此，应在《档案法》第十九条中增加一款作为第三款：“各级国家档案馆提供档案、政府公开信息服务时，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。”通过上述修改，消除各种利用障碍，降低利用档案信息资源的成本与难度，保障公众获取和利用档案信息的权利和能力，以实现档案信息资源充分利用。

1.5 增加档案利用者申诉和救济途径

正常的申诉和救济途径是公民利用档案信息资源的有力保障。《档案法》在第五章“法律责任”中，只是强调了在利用、公布档案中利用者的违纪和违法责任，而对档案部门错误行使监管权或不作为对档案利用者造成损害的补偿未做任何规定，使档案利用者本来就很弱化的权利难以得到有效保障。因此，建议在《档案法》第五章“法律责任”中增加一条作为第二十六条，由以下两款组成：

“公民、法人和其他组织认为国家档案馆不依法履行本法规定的职责的，可以向监察机关或者上级政府机关举报。接受举报的机关应当予以调查处理。”

“公民、法人或者其他组织认为档案行政管理部门的具体行为侵害了其合法权益的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。”

通过增加档案利用者申诉和救济途径，有利于公民对各级国家档案馆和档案行政管理部门的监督，维护其依法利用档案信息资源的权利，促进其对档案信息资源的充分利用。

1.6档案人员素质

国家档案馆开发和提供利用档案信息资源最终通过档案人员的工作来实现，因此可以说档案人员才是档案信息资源开发和提供利用的真正主体。档案人员素质的高低在很大程度上决定着档案信息资源开发和提供利用的水平。而现行《档案法》对档案人员的素质的规定却很不完善，仅在第九条规定：“档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，具备专业知识”，远不能胜任新形势下的档案信息资源管理和开发利用工作，建议将《档案法》第九条第一款修订为：“档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，不仅要具备专业知识，而且要掌握相关学科知识和信息技术、网络技术等新技能，加强学习，更新知识，成为符合档案工作需要的复合型人才，为公众提供优质的档案信息资源和档案信息服务。”

2、从法理学的角度进行《档案法》修改

从法理学的角度审视现行的《档案法》，会为《档案法》的修改提供新的思路，主要体现在以下两个方面。

2.1 《档案法》修改应注重利用标准化成果，实现档案立法与标准化工作互动

从本质上讲，标准只是一种技术规范，其本身不具有强制性特征，标准具有的强制作用来源于法律规定或法规引用。标准是否被法律引用是评价标准实施的重要指标之一。在法律中引用标准，使被引用的标准在法律规定的范围内具有强制性，这种“认可”是立法的重要方式之一。在这种情况下，标准就成为法律体系的一部分，通过法律的实施来推动标准的实施。

当前，档案工作标准基本上为推荐性标准，这种安排符合标准的自愿采用属性。为了促进档案标准的贯彻实施，在档案法规中加强对相关标准的引用是必要的，也是可行的。因此，在《档案法》的修改中，应当注重对标准化成果的吸收，赋予相关档案标准法律效力。这样，既可以提高《档案法》的可操作性，又有利于降低《档案法》的修改成本，还能在一定程度上提高《档案法》的稳定性和时效性，最终实现档案立法与标准化建设的互动与双赢。

2.2 《档案法》修改应体现利益平衡原则

利益平衡是一项重要的立法原则，法律的制定和修改都应以利益平衡为基础，充分考量各种不同甚至相互冲突的权利、利益，并对这些权利、利益的重要性和在法律中的地位作出适当的评价，为权利、利益冲突的解决和协调提供法律依据和准则。

《档案法》的修改也应坚持利益平衡原则，并在《档案法》中作出相应的制度安排，这是《档案法》作为法律的应有之意。首先，《档案法》的修改需进一步确认档案工作中的各种信息权利，并对它们的重要性和地位（位阶）作出认定，实现权利与义务相一致；其次，对档案工作中的各种信息权利（档案利用权、隐私权、知识产权、信息控制权）冲突，信息不平等，档案信息资源共建共享中的各地区各部门之间、档案馆之间、用户之间以及档案馆与用户之间的权利冲突、利益失衡等现象进行合理平衡，并提供法律依据和协调原则；最后，应进一步理顺和明确档案管理体制和机制，完善对弱势群体合法利用档案信息权利（利益）的法律救济机制，建立起服务于最大多数人最大利益的档案信息利益整合、分配、保障和平衡制度，为档案信息资源开发利用与档案信息公平利用提供体制机制上的保障，从而促进我国档案事业又好又快发展。

2.3 《档案法》修订实施后应注重加强对其进行法律解释

法律解释是指对法律的内容和含义所做的说明，它包括立法解释、行政解释和司法解释。法律解释既可以保持法律的稳定性又能使法律适应已发展变化的社会情况。法律解释是改正法律缺陷的一个重要手段，是立法活动的继续，是法的发展的一个特殊机制。法律只有经过不断的解释，才能趋于完善，《档案法》也不例外。

从实践上看，制定《档案法》的全国人大常委会无暇对《档案法》进行立法解释，唯有最高行政机关和最高司法机关对《档案法》如何具体应用的问题分别作出行政解释和司法解释。《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）就属于对《档案法》的行政解释。最高人民法院和最高人民检察院很少发布对《档案法》的司法解释。《档案法》第二十六条规定：“本法实施办法，由国家档案行政管理部门制定，报国务院批准后施行。”这一规定提高了对《档案法》进行行政解释的可操作性，但目前对《档案法》的行政解释并没有完全发挥其作为法律解释的应有作用。这是由于《实施办法》一般都紧随《档案法》制定或修订之后相应制定或修订的，之后再没有独立地根据社会的发展变化做出相应修订（作进一步法律解释），因此无法实质、彻底地承担法律解释的作用。尽管《实施办法》在《档案法》制定或修改3年后才相应制定或修订，有一定的缓冲和观察期，但这相对于我国档案事业日新月异的发展和《档案法》平均修订一次需要长达近12年之久来说是远远不够的，这是我国档案法制建设中的重要不足。法律解释不仅是必不可少的，而且是长期的，反复进行的。《实施办法》也应根据《档案法》的原则和规定，并独立地随着经济社会发展的变化不断进行修订再发布，使《档案法》的内容得以充实、丰富和富有时代气息，这样方符其作为法律解释的初衷。此外，为了完整准确地实施《档案法》，最高人民法院和最高人民检察院也应发布司法解释对《档案法》实施中遇到的相关问题进行说明。这样方能构筑完整的法律解释体系，促进《档案法》内容的不断丰富和完善，为我国依法治档提供有力的保障。

D922.16 < class="emphasis_bold">[文献标识码]A

A

1009-9530（2011）05-0146-03

2011-07-15

宿州学院人文社科一般科研项目（2011yyb43）

杜艳（1965-），女，宿州学院档案室馆员。房莉（1973-），女，宿州广播电视大学馆员。