完善我国环境保护公民参与法律制度的思考

熊 勇

（烟台职业学院 德育部，山东 烟台 264670）

完善我国环境保护公民参与法律制度的思考

熊 勇

（烟台职业学院 德育部，山东 烟台 264670）

环境权是环境保护中公民参与的权利基础和法理依据，通过立法确立公民的环境权并将其具体化是各国惯常做法。我国环境法中关于环境权的的规定不够明确，关于公民参与制度的规定也不够健全，导致环境保护公民参与途径有限、效果不彰。因此，应该对我国环境保护公民参与法律制度加以完善，使这一制度在实践中充分发挥作用。

环境保护；公民参与；环境权；法律制度

一、环境保护公民参与的内涵和法理依据

（一）环境保护公民参与的内涵

我国环境法中虽然没有明确规定“公民参与原则”，但不能否认我国对该原则的肯定。在我国环境法理论中，该原则有多种表达形式，其中以“公民参与原则”和“公众参与原则”两种形式最为常见。

公民参与并不是法学上特有的概念，从政治学角度讲，所谓“公民参与”，就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动，这些公共事务是以公民本人切身的地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的公共政策，因此，可以由每一个公民时时刻刻的关心与适时的投人来实现;而公民参与的行动必须是建立在合法性的基础上，并且依参与者根据本身所拥有的知识与能力、花费的成本、预期的影响力等，理性地选择最有效的途径与策略。[1]

环境法中的公民参与，是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。[2]具体指在环境保护领域，公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。

《世界自然宪章》第23条清楚地指出个人参与权的内容[3]：人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定;遇到此种环境受到损害或破坏时，人人应有办法诉请补救。

（二）环境保护中公民参与的法理依据

20世纪60年代以后，由于环境污染问题日趋严重，在美国掀起了一场关于环境权的大辩论，当时许多美国人要求享有在良好环境中生活的权利。但是根据当时的宪法和民商法理论，公民无权对作为“企业自由”的排污行为和对作为无主物的大气、水、阳光等环境要素的使用提出权利要求。在争论中，密执安大学萨克斯教授以“公共财产论”和“公共信托论”为基础，提出了环境权的主张。[4]

萨克斯认为：“像清洁的大气和水这样的共有财产资源已经成为企业的垃圾场，因为他们不考虑对这些毫无利润的人们普通的消费愿望，更谈不上对市民全体共有利益的考虑了。而这些利益与相当的私的利益一样具有受法律保护的资格，其所有者具有强制执行的权利。在古代格言‘在不妨害他人财产使用时使用自己的财产’不仅适用于现在以及所有者之间的纠纷，而且适用于诸如工厂所有者与对清洁大气的公共权利之间的纠纷、不动产业者与水产资源和维待野生生物生存地域的公共权利之间的纠纷、挖掘上地的采掘业者与维持自然舒适方而的公共利益之间的纠纷”这就是萨克斯提出“环境权”理论的主要根据。对此，萨克斯认为：“只有当我们一方面提出这祥的问题、另一方面又意识到将公共权利的正当性作为与传统的私的财产利益相对等的东西来看待时，才能说这时我们才开始走上建立有效的环境法体系的真正道路”。[5]

环境权理论一经提出：就在美国社会引起厂强烈的反响。受萨克斯“环境权”理论的影响，在欧洲以及日本都于20世纪70年代展开环境权问题的讨论。1970年3月，在东京召开了关于公害问题国际座淡会，萨克斯所提出的环境权理论在会议发表的《东京宣言》中得到确认：“我们请求把每个人享有的健康和福利等不受侵害的环境权和当代人传给后代人的遗产是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基木人权，在法律体系中确定下来”。1972年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”上通过的《联合国人类环境会议宣言》提出：“人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利。”现在，已有40多个国家即全球1/5的国家通过的宪法或法律中都规定了环境权。国家对环境权的承认，则意味着国家和地方各级政府要承担起保护环境的职责，使本国、本地区人民的环境权得以实现和得到保障，使环境质量的改善和提高使人能够过上尊严和福利的生活。

然而，谈到权利，就有必要明确其准确的内涵和外延。关于环境权，由于“环境”一词可以解释为好几种不同的含义，环境权的内涵非常难以定义，环境权也难以得到承认。虽然40多个国家即全球1/5的国家通过的宪法或法律中都规定了环境权，但在规定了“环境权”的40多个国家的宪法或立法文件中，环境权或者是作为人的权利之一，或者是作为国家的职责，或者二者兼而有之，这些文件都或多或少地使用了修饰词 以人及其需要为中心[6]

在国际环境法领域，只是没有法律拘束力的文件承认环境权，如《斯德哥尔摩宣言》、《世界自然宪章》。90年代通过的国际环境文件一般都没有提到环境权，而是把环境权具体化，如《里约热内卢宣言》第10条原则承认公众享有参与权。

《二十一世纪议程》也强调公众参与。文件第三部分前言指出主要团体是“实现可持续发展的基本前提之一”。这些团体包括妇女、青年、土著人、非政府组织、工人、工商界、科学家和农民。文件要求公众参与环境影响评价程序和决策，尤其是那些个人和群体生活工作的社区的决策。

1998年6月25日，联合国欧洲经济理事会主持起草的《公众在环境领域获得信息、参与决策和诉诸司法的公约》在奥胡斯通过。这是日前将环境权具体化的最完善的条约。[7]

上述这些国际环境文件都强调公众的知情权、参与权和获得补救的权利，并由此在环境权的概念中派生出了公众参与环境保护的权利。因此，环境权是环境保护中公民参与的权利基础和法理依据。

二、我国环境保护公民参与法律制度的现状

环境保护中公民参与的法律基础是以立法的形式确立公民的环境权或者参与环境管理的权利并保障这种权利的实现，这是世界各国的惯常做法，我国亦是如此。

（一）关于环境权的规定

在中国，现行法律没有明确规定公民的环境权。但在《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》等法律的有关规定中，体现了维护人民良好生活环境的梢神。如《宪法》第26条第1款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第1条关于立法的目的规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康促社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这实际上是规定了公民应该享有环境权。《民法通则》第83条规定不动产的相邻各方正确处理相邻关系中包括通风、采光等间题。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。这就保证了公民的通风和采光权。另外，对环境质量状况的知悉权也属于环境权的实体内容。目前中国已经实行了环境质量状况通报和公开制度，这对公民环境权的保障和参与环境决策提供了科学的依据。

（二）关于环境保护公民参与的规定

1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”作为国家根本法的《宪法》中的这一规定是公民享有环境权并参与国家环境书务的最根本的法律依据。

在有关的环境保护法律法规中也都对公众参与环境保护的权力和义务做了阐述。《环境保护法》第6条中规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这一条对公众参与环境管理和对污染破坏环境的行为进行起诉的权力做了规定。

环境影响评价是公众参与环境保护的一个重要方面，20世纪90年代初，我国开始在环评制度中推行公众参与，最早是1993年由国家计委、国家环保 局、财政部、中国人民银行联合发布《关于加强国际金融组织贷款建设项目 环境影响评价管理工作的通知》中，首次对公众参与提出明确要求。

1996年修订后的《水污染防治法》中增加了一款新规定：“环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。”这是我国环境法律法规中第一次对公众参与问题做出的明确规定。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。2002年10月我国《环境影响评价法》获得通过，该法在公众参与的主体范围、公众参与的具体程序和形式、公众参与的组织召集人、公众参与的对象以及对公众参与意见的处理等方面都做了具体的规定。2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，为公众参与环评提供了一个可靠的依据，对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定，保障了公众参与环评的切实可行。

三、完善我国环境保护公民参与法律制度的思考

如上所述，由于现行法律没有明确规定公民的环境权也没有把环境具体化，因而导致环境保护公民参与的权利基础不够明确，同时我国相关的环境法规虽然肯定了公众参与，对公众参与也作了一些程序上的规定，但这些规定仍然相当原则，也没有切实的程序保障和责任追究机制，缺乏可操作性。而且我国公民社会发展处于起步阶段，有组织的环境保护公民参与途径还不顺畅，加之环境保护救济机制尚未建立，从而使环境保护公众参与大多流于形式。有鉴于此，本文提出以下建议，以完善和发展我国环境法中的公众参与制度。

（一）通过宪法和环境基本法确立公民的环境权并将其具体化

从我国日前面临的环境问题的严重性来看，在宪法、环境保护基本法和相关立法中明确规定公民的环境权已经是非常必要的了。通过明确公民的环境权，鼓励公民参与到环境管理中来，有利于扩大环境管理的基础，增强公民对政府的信任感，增加环境决策的科学性和可行性，加强对破坏环境行为的监督，减少因环境纠纷导致的社会问题，而且通过对公民的环境教育有利于促使公民在日常生活和消费中主动做出有利于环境的选择。对此问题，西班牙有成熟的经验可资借鉴。西班牙1978年宪法从实体和权限两个角度规定了环境问题。[8]第一编“基本权利义务”第一章“社会和经济政策的指导原则”第45条规定：“1.每一个都有权利得到和有义务保护个人发展需要的充分环境；2.根据必不可少的社会团结，公共权力应当监督自然资源的合理使用，以保护和促进生活质量，恢复和保护环境；3.造成损害的人应当依法承担刑事、行政和恢复损害的责任”。

西班牙宪法第45条规定的“充分环境权”主要属于国家社会和经济政策的指导原则，是一种客观法规定，而不是公民的个人权利，不能仅仅以该条规定为根据起诉；但充分环境权是对其他权利进行解释的一个角度，也是对其他权利进行限制的一个理由。在实践中环境基本权利通过如下权利得以具体化：

1.环境信息权。1990年3月23日欧洲共同体制定有关环境信息权的第90/303/EC号指令，1995年12月1日西班牙政府以第38/1195号法令将该指令转换为国内法。

2.环境参与权。是指参与有关环境决策过程的权利，具体分组织参与和功能参与两种形式。组织参与是指公民或者环保组织参加行政机关的协商机构，例如,1991年西班牙政府成立由本国环保组织代表组成的环境咨询委员会，负责起草法律或者规章，对重要问题提供意见。功能参与是指参与立法和行政决定的过程。对此，宪法第129条规定:应当直接或者通过法定的组织或者协会听取受立法影响的公民的意见。1992年行政程序法第31条规定：应当通知其权利受影响的所有公民参加行政程序，任何权利可能受影响的人可以自愿参加或者由行政机关通知参加程序。第30/1992号法律第86条规定了“公共听证”，任何有兴趣的人都可以参加。

3.起诉权。为了保护集体利益，其权益受影响或者法律规定的公司、协会或者组织享有原告资格。刑事诉讼实行国家追诉原则，个人对环境犯罪没有起诉权。其财产受到污染损害的公民，可以提起民事诉讼;为了保护公共利益，如水源、个人或者环保组织，我国立法可以借鉴西班牙的做法，从公民环境权这一基本权利出发，明确规定公民在有关环境事务方面的环境信息权、参与权等具体权利，以夯实我国环境公民参与的权利基础。

（二）建立健全环境保护公民参与的程序保障和责任追究机制

1.建立健全环境保护公民参与的程序保障。程序是对实体权利有效的落实和保障，如果没有程序性的法律规定，实体权利义务规定只能是一纸空文。目前，我国相关法律中对公众参与的时间、形式权利、可参与的范围等问题的规定存在一定的缺陷。以《环境影响评价公众参与暂行办法》为例，《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了公众参与环境评价主要有调查公众意见、咨询专家意见及召开座谈会、论证会、听证会5种具体形式。但这些还不够，还跟不上网络时代公民参与环保的新趋势，所以在将来的立法中在保留这5种形式的基础上，还应该加上网络、媒体等途径来参与环保，并且要对具体形式的实施程序予以明确。这些方式和具体程序都要保证公众的预案参与、过程参与、末端参与和行为参与有机结合，同时运作，使公众在每一个阶段都能够有机会参与环保。[9]

2．建立公众参与问责机制。要保证公众参与机制的切实施行，必须要在制度上为公众参与提供可行的渠道与责任追究机制。例如《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制，这一点虽然在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定，但是也不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务 ，谁来对他们进行问责？还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断?这在《环境影响评价公众参与暂行办法》中均无明确的规定。因此，在将来的立法中有必要对此予以明确。

（三）为环境保护非政府组织的发展提供法律支撑

利益的多元化带来了权力的社会化与决策的民主化，民主社会的利益表达渠道多种多样，除了代议制度之外，非政府组织成为重要的公民表达自己意愿的社团性利益集团，是一种新出现的公众参与模式。自20世纪以来，环保非政府组织作为环保事业的重要参与者、组织者与监督者，在环境治理体系中的作用日益突出，成为环境法的参与者、监督者与促进者，对环境法的发展和实施起到了不可代替的作用，并且其作用得到了充分的肯定。

我国由于缺乏规范非政府组织的制度，民众的社团意识也比较薄弱，因此，一直以来非政府组织在环境保护中的作用并不明显。所以应该认识到非政府组织在环境保护中的潜力作用，鼓励非政府组织的发展，特别是应该制定专门的 、综合的社会团体法律。对各种类型的社会团体的成立条件 、程序和活动规则作出统一的规定，从而为环境保护非政府组织的发展提供法律支撑，为我国国环境保护事业发挥更大的作用。

（四）建立环境公民诉讼制度。当环境或公众的环境权益受到侵害时，人人都可以通过有效的司法和行政程序，使环境得到保护，使受侵害的环境权益得到赔偿或补偿。它是公民环境权益实现的保障，也是公众参与有效性的保障。美国早在20世纪70年代就的在环境立法中建立了环境公民诉讼制度。在美国联邦法律制度层面，最早的环境公民诉讼条款（citizen suitsprovisions）来源于《1970年清洁空气法》的法律授权。《清洁水法》规定:任何公民可代表自己对美国政府、政府其他机构或环保局提起诉讼，指控他们违反了本法规定的排放标准，或局长、州长有关这些标准的命令，或环保局局长未能履行本法规定的职责。[10]此后在20世纪70至80年代的美国联邦环境立法浪潮中，绝大多数的联邦环境法律都规定了环境公民诉讼制度。

长期以来，由于我国尚未建立“公益诉讼”这样一种制度，导致了公众的环境权益无法得到有效维护。因此，有必要借鉴美国的公民诉讼制度并结合我国的实际情况构建我国的环境公民诉讼制度。为公众真正参与环保提供一条新的路径，同时通过环境公民诉讼，发动社会团体、公众组织参与诉讼，不仅可以监督司法、执法，而且也可以提高公众的环境意识及责任感。

[1]李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京:经济管理出版社,2004.37.

[2]汪劲.中国环境法原理[M].北京:北京大学出版杜,2000.100.

[3]亚历山大·基斯.国际环境法[M].北京:法律出版社,2000.22.

[4]蔡守秋.环境资源法学教程[M].武汉:武汉大学出版社,2002.229-230.

[5]金瑞林,汪劲.20世纪环境法学研究评述[M].北京:北京大学出版社,2003.92-93.

[6][7]亚历山大·基斯.国际环境法[M].北京:法律出版社,2000.22-26.

[8]高家伟.欧洲环境法[M].北京:工商出版杜,2000.127-130.

[9]崔令之．环保法基本原则之公众参与原则[J]．湖南科技大学学报(社会科学版),2004,(7).

[10]吕忠梅.环境法原理[M].上海:复旦大学出版社,2007.74.