湖北省大中型水库移民后扶监督管理研究

2011-08-15张耀峰郑昌红

湖北经济学院学报·人文社科版 2011年2期

关键词：移民局监督管理湖北省

张耀峰，曾霞，郑昌红

（湖北经济学院统计与应用数学系，湖北武汉 430205）

湖北省大中型水库移民后扶监督管理研究

张耀峰，曾霞，郑昌红

（湖北经济学院统计与应用数学系，湖北武汉 430205）

论述了大中型水库移民后扶监督管理的意义。结合湖北省大中型水库移民后扶工作的实际情况，分析了湖北省大中型水库移民后扶监督管理的现状与存在的问题，阐述了我省大中型水库移民后扶监督管理应做的转变，以期使之更具有较强的指导性、操作性。

水库移民；后扶；监督管理

一、湖北省大中型水库移民后扶监督管理体制概况

随着我国水电事业的蓬勃发展，湖北省兴建了以三峡水库为代表的一大批大中型水库，水库移民规模庞大，是名副其实的移民大省。截至2008年底，湖北省现已核定到人的大中型水库移民现状人口为191.59万人，其中：原迁移民78.29万人，增长人口113.3万人，分布在17个市、州的108个县、市、区。为了进一步加强对移民工作的领导与重视，2006年5月湖北省委、省政府决定，将原湖北省民政厅管理的省移民局升为省政府直属正厅级事业单位，原由省水利厅、省发改委等部门承担的中小型水库87.7万移民的管理工作职能交由省移民局统一管理。目前，湖北省移民局内设办公室、计划财务处、信访处、移民一处、移民二处、移民三处、移民四处、移民五处、监察处等8处1室，负责全省移民工作的开展与管理。其中，移民五处负责全省大中型水利水电工程移民后期扶持工作；负责编制大中型水库移民后期扶持规划和库区、安置区扶持资助项目年度计划，并组织实施与监督管理。全省大多数县（市、区）级政府都设立了独立的移民工作机构，并设有专门的移民后扶管理科（股），负责各地的移民后扶工作的管理与监督。

二、湖北省大中型水库移民后扶监督管理的意义

湖北省是移民大省，对移民后扶工作进行监督管理是我省大中型水库移民管理体系的重要组成部分。它对于保证各项管理制度的实施，保证移民后扶工作的有序进行，具有十分重要的意义。

（一）监督管理是移民后扶工作的重要内容

对后扶工作进行监督管理是我省移民后扶工作的重要内容之一。通过监督管理，可以保证政府制定的各项移民后扶政策得到贯彻落实；可以提高移民管理工作的效率和水平，有效地防范和及时纠正移民工作中的各种违规行为；可以促进政府在移民管理工作中依法行政，维护社会公正，防止腐败，保证政府行为的廉洁。[1]

（二）监督管理是水库移民后扶工作顺利开展的重要手段

虽然各级政府已经将监督管理作为水库移民后扶工作的一个重点，但是由于管理体制不健全、制度不规范、内容不全面等原因，损害移民群众利益、违反资金和项目管理规定的行为仍然存在。在新的历史条件下，要确保移民政策法规的全面有效落实，确保移民后扶工作顺利开展，迫切需要全面加强水库移民后扶工作的监督管理。[2]

（三）监督管理是保障后扶项目质量和资金安全的重要措施

移民后扶项目涉及到移民的生产、生活、培训等各方面，是移民安居乐业、长治久安的重要保障。通过对后扶项目全程的监督管理，能够及时发现和有效纠正项目建设中的徇私舞弊、偷工减料等现象，从而切实保证后扶项目质量。湖北省大中型水库移民人口众多，后扶资金数额巨大，通过对后扶资金发放、使用的监督管理，是做好移民后扶工作的关键环节，关系后期扶持政策是否落到实处。另外，对移民后扶资金的监督管理，能防范和及时纠正移民后扶资金使用中的挪用、贪污、浪费等现象，切实保障移民后扶资金安全、有效地使用。

（四）监督管理是维护移民地区团结稳定的重要保障

通过对移民后扶工作的监督管理，能有效促进党政廉洁，减少干部工作作风问题，提高后扶直补资金及时发放，提高后扶项目质量，从而减少移民群众集体上访等突发事件的发生。维护库区和移民安置区的社会稳定是移民工作的重要方面。通过加强对移民后扶工作的监督管理，能够有效地加强移民与非移民群众的团结，维护库区和移民安置区的社会稳定。

三、湖北省大中型水库移民后扶监督管理的现状与问题

（一）机构设置方面

根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）（以下简称《意见》）第18条的规定，“省级人民政府也要整合现有移民工作力量，明确负责移民工作的管理机构，明确职能，充实人员，工作经费要纳入同级财政预算。”自2006年起，原由湖北省民政厅管理的省移民局升为省政府直属正厅级事业单位，负责全省的移民工作。下属的5个处分别负责全省各类水库移民工作的管理与监督。其中后扶工作的管理与监督由移民五处负责。同时，根据《意见》中“各级人民政府要建立水库移民后期扶持政策实施情况的监测评估机制”的规定，湖北省移民局委托湖北经济学院成立了“湖北省大中型水库移民后期扶持政策监测评估中心”，负责全省大中型水库移民后扶工作的监测与评估，为省政府、移民局提供决策支持。

虽然湖北省政府较早的响应了《意见》的规定，成立了省政府直属的移民管理机构并建立了大中型水库移民后扶监测评估中心等机构。但个别市（州）、县级政府的建设步伐相对缓慢。如黄冈市在水利局下设移民办、襄樊市在民政局下设移民局、孝感市的移民工作设在发展和改革局、咸宁市的移民办与扶贫办合署办公。这种直属办公的机构模式不利于做到分工明确，在政策制定与实施等方面环节过多，也不利于对后扶工作的监督管理。

（二）政策文件方面

对大中型水库移民后扶工作进行监督管理的政策依据是：《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国发[2006]471号）；《大中型水利水电工程移民规划实施稽察暂行办法》（移稽审[2008]17号）；《关于加强大中型水库移民后期扶持资金管理的通知》(财企[2006]202号)等等。根据这些文件，湖北省也相继出台了《湖北省大中型水库移民后期扶持项目管理办法（试行）》（鄂政办发[2007]118号）等涉及到水库移民后扶工作监督管理的文件。

但是，这些文件相对规定较为笼统，没有因为开展监督管理工作而细化的关于项目管理、资金管理等工作的标准。省以下的各级政府在根据这些文件和当地情况制定了各类政策文件时，由于重视程度的不同以及工作人员素质差异等原因，导致各地方政府制定的配套规定也有粗细优劣之分。另外，由于推行了“县级报账制”，大多数县级政府都制定了与资金和项目监督管理有关的各类文件，但是有些市级政府却还没有关于水库移民后扶资金、项目管理方面的配套政策出台。最后，由于移民后扶监督管理工作涉及到移民、财政、水利、检察、审计等众多部门，是一项复杂的系统工程。各部门间来往不多，沟通困难，出台的政策文件时间不统一，责任不明确的现象仍然存在。

（三）政策执行方面

目前，湖北省对原迁人口直补资金的发放严格采用“银行一折通”的方式进行，基本没有少发、滞拨现象。在项目管理方面，各地后扶资金拨付均按照“四个相符”、“四级审签”的要求进行。“四个相符”：即后扶项目与年度计划相符；项目实施与实际内容相符；项目报账与实际支出相符；开支票据与票证要求相符。“四级审签”：即县市政府分管领导审签；县市移民局主管领导审签；乡镇分管领导审签；村委会及项目管理小组审签。各地移民后期扶持项目资金实行逐级审核，在移民后扶项目资金核销时，必须经各乡镇和县民政局、移民局在“移民后扶项目资金核销审签单”上分别审核盖章后，方可到各乡镇财政所报账核销，从而起到了监督管理作用。房县、公安县、赤壁市、松滋市等县（市，区）均设立了“移民资金专户”，保证了移民资金的安全和有效使用。

总体来讲，湖北省大中型水库移民后扶监督管理工作已经做到“有据可依”，在具体执行过程中也已经形成了一套监督管理办法，但是仍然存在着一些规定不够具体，执行过程要求不严格的现象。诸如项目变更手续不完备、财务单据不规范、未按要求进行招投标与验收等现象仍然存在。还有一些水库移民后扶项目与其他部门项目设置存在重复和交叉的问题，一个项目的经费来自于几个不同的部门，这不仅造成了部门职责不明，项目资金效益不高，也给监督管理带来了不便。目前，全省绝大多数地区实现了乡镇报账制到县级报账制的转变，但是有些县（市，区）实行县级报账制较晚，档案材料不健全甚至丢失，导致无法审查，不利于监督管理。另外，移民民主参与项目管理的做法在某些地方还未落到实处，缺少了群众的监督管理作用。

四、改进湖北省大中心水库移民后扶监督管理的方法与措施

（一）健全全省移民管理机构

虽然《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）第18条的规定，“省以下各级人民政府可结合本地实际，因地制宜地明确负责移民工作的机构。”但是鉴于湖北省是全国水库移民大省，所以建议各级政府都应该设立相对独立的移民管理机构，专职从事水库移民管理工作。各级移民管理机构要重视对资金和项目这两个核心内容的监督管理。另外，可以参考《大中型水利水电工程移民规划实施稽察暂行办法》（移稽审[2008]17），组织成立“湖北省大中型水库移民后扶监督管理委员会”，负责全省水库移民后扶工作的监督管理。

（二）健全、细化各级政府配套政策

没有出台配套政策的各级政府，要以《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）等已有政策文件为指导，结合地方实际情况，尽快健全各级政府配套政策，为后扶监督管理提供政策依据。已经出台配套政策的各级政府，应根据近些年移民后扶监督管理工作的实际经验，细化政策，让监督管理更具有可操作性。对在监督管理实施过程中需要各部门之间协调配合的方面，政策文件应具体划分权利和责任，做到分工明确，以避免互相推诿、缺少沟通、不支持不配合等现象的发生。

（三）建立内、外双重监督管理机制

对大中型水库移民后扶的监督管理，除了要建立以计划检查、项目检查、财务检查为核心的经常性与年度性相结合的内部监督管理机制，还可以加强移民群众对各级移民部门在资金管理和项目管理方面的监督。逐步建立内、外双重监督管理机制。移民群众对后扶工作的监督管理可以通过各级政府财务、政务公开，项目招标、验收公示，对移民后扶完工项目进行标识以及选举移民代表参与项目招标验收等方式进行。另外，在接受群众监督的同时，要认真对待移民来信来访，同时接受社会舆论的监督。

（四）建立移民后扶监督管理评价指标体系

为了进一步加强对移民后扶工作的监督管理，建议建立移民后扶监督管理评价指标体系，用来考评各级政府对后扶监督管理的绩效。评价指标体系可以从移民管理机构健全程度、配套政策完整程度、资金发放与项目管理、群众参与等方面考虑设置。通过对各级政府在移民后扶监督管理工作上的考核，建立合理的激励机制，及时发现问题并总结经验，确保监管工作顺利进行。