论非传统安全背景下基层警卫工作的对策

刘力皲

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

论非传统安全背景下基层警卫工作的对策

刘力皲

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

基层警卫工作属于安全保卫工作范畴，是公安业务工作的一个重要组成部分，它具有从属性、预防性、战斗性、协调性和公安工作性等特点。当前，非传统安全背景下基层公安机关要做好警卫工作，“三查、三控、三到位”是一个有效的途径。

非传统安全；警卫工作；公安工作；基层公安机关

近年来，随着经济全球化、政治多极化的不断发展，一方面，国际、国内的政府高层互动与交往越来越频繁；另一方面，疆独、藏独等分裂势力的破坏活动及跨国犯罪、恐怖袭击等非传统安全领域的危害因素也愈来愈多，如何采取有效措施确保被警卫对象的绝对安全已成为公安机关必须稳妥解决的一个重要课题。2011年3月29日，周永康在纪念社会治安综合治理两个《决定》颁布20周年座谈会上指出：“面对当前复杂的治安形式，要重视预防，坚持关口前移，加强源头治理”[1]；相继于2011年9月16日，在中央社会管理综合治理委员会第一次全会上他又强调：要加强对建设中国特色社会主义社会管理体系必须回答和解决的重大问题的研究，协调各方面力量推动解决，努力取得突破性进展[2]。可见，全面了解基层警卫工作的特点，积极探求基层警卫工作的有效途径对确保被警卫对象的安全具有相当强的现实意义。

一、基层警卫工作的内涵分析

基层警卫工作，是指基层公安机关及相关部门在上级警卫部门的统一领导部署和当地警卫工作领导小组的具体组织指挥下，运用国家赋予的权力，预防和制止阴谋暗害活动以及治安责任事故的发生，确被警卫对象人身、财产、活动安全万无一失的一项专门性业务。作为一种客观存在的社会活动，首先，基层警卫工作是一项安全管理工作，同时，又因为它是一项与某些特定的重要人物（被警卫对象）的人身安全相关的工作，所以它又归属于狭义的安全管理工作范畴，具有自身独有的社会属性[3]。

（一）工作主体多元复合

1.各级公安行政机关及其所属人民警察。《中华人民共和国人民警察法》第六条第七款规定：公安机关人民警察按照职责分工，依法履行警卫国家规定的特定人员的职责。虽然，根据《公安部关于调整警卫局、治安局对大型活动安全保卫工作职责分工的通知》的规定，由中共中央、全国人大、全国政协、国务院组织的重要会议及重要国际会议、全国性重大节庆活动、有中央领导同志参加的大型政治活动等，由警卫局按有关规定负责安全保卫工作[4]；在1998年启动的公安机关机构改革过程中，原属经济保卫局、文化保卫局承担的政保职责归口到国内安全保卫局负责[5]；但无论国安局、警卫局，均属公安机关的内设机构。

2.公安警卫部队。公安警卫部队属于中国人民武装警察部队中的公安现役部队序列，专职从事警卫工作。

3.国家安全部门。在非传统安全问题凸显的新形势下，除军事、政治、外交冲突外的各种敌对势力、恐怖势力、民族分裂势力等非传统安全因素针对被警卫对象安全进行侵害的现象日趋上升，国家安全部门往往根据非传统安全因素对被警卫对象可能造成的侵害程度不同程度地介入警卫工作。

4.地方党政机关。新形势下我国警卫工作方针是“在党委、政府领导下，实行专门机关与依靠群众相结合，既要保证安全又不脱离群众”。工作方针从宏观上决定了警卫活动所在地党委、政府及人民群众对警卫工作的直接参与[6]。除公安部警卫局和公安警卫部队外，中央办公厅警卫局、国务院办公厅警卫处、总参等部门及其所属各级部门均参与警卫工作的领导、组织、协调、落实工作。

虽说基层警卫工作的主体客观上多元化，但参与警卫工作的所有主体均是以被警卫对象的绝对安全为目标，在党政统一组织、领导下，立足各自的职能参与到警卫工作中来，往往是多层级、多部门协同完成工作任务；所以整体上具有复合性。

（二）勤务方式有机融和

1.过程中首尾呼应。从前期的安全风险评估、活动涉及的社会大面治安管理、工作方案与预案的制定，到警卫过程中各项工作措施与保障的落实，再到警卫工作结束后总结工作经验与教训，整个过程均紧紧围绕警卫对象安全万无一失这个核心而展开，且全面筹划、严密布署、环环紧扣，形成一个有机整体。

2.措施上有机结合。基层警卫工作是一项围绕警卫对象安全而展开的、综合性安全工作，它集随身警卫、线路警卫、住地警卫、现场警卫于一体，多种勤务手段在同一次警卫工作中同时应用，相互策应，不可分割[7]。

（三）工作效果多项同求

警卫工作中，通常会综合运用一定程度的控制和限制措施来实现保证安全目的，而这些措施的落实，或多或少会阻碍警卫对象与人民群众的联系、干扰人民群众正常的生产生活秩序。因此，工作目标设定上，既要保证警卫对象的人身安全万无一失，又要保证警卫对象的活动安全的圆满顺利；同时，还不能让警卫工作成为警卫对象密切联系群众的障碍一方面[8]，要求人身安全、活动圆满、联系群众、保证人民群众生产生活正常秩序等四项效果同时实现。

二、基层警卫工作表征特点

（一）从属性

基层警卫工作的从属性宏观上表现为警卫部门是党和国家的要害部门，警卫工作关系到政治和社会大局稳定，警卫部门及警卫工作人员要始终坚定对中国特色社会主义的信念、对党的领导的信赖，在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致，确保绝对忠诚、纯洁可靠，将本职工作自觉置于社会、政治大局稳定之中，服务服从于社会、政治大局稳定。微观上表现为基层警卫工作要服务服从于警卫对象的绝对安全，按照“零差错率”的目标要求，对每项工作、每起任务、每项措施，细之又细、严之又严、实之又实地严密部署、认真落实[9]。

（二）预防性

预防是基层警卫工作的核心和灵魂。要确保警卫对象的安全万无一失，就必须切实增强忧患意识、责任意识和大局意识，坚持预防为主，本着全面布置、重点加强、确保安全、万无一失的原则，切实做好相关情报信息的收集、研判工作，切实增强警卫工作措施的预见性和针对性，从而有效地采取各种措施、准确地将不安全因素消除在萌芽状态，最大限度地提高被警卫对象的安全系数。

（三）战斗性

警卫，是指武装力量对人员、重要机构或设施等实行警戒保卫[10]。在当前非传统安全背景下，工作中通常会针对民族分裂势力、恐怖袭击等不安全因素，通过警卫部门或警卫部队依法综合运用包括使用武器、甚至是军事措施在内的一些非常规手段对被警卫对象予以保护，某种程度上可能会发生“以暴制暴”的状况，因此，它在一定程度上具有战斗特征。比如，为确保警卫对象的安全，英国可能会在即将举行的2012年英国伦敦奥运会安保中部署地对空导弹[11]。

（四）协调性

一方面，在警卫工作布署上，应该坚持点面结合、以面促点，切实落实好全面布署、重点加强的工作原则，做好社会大面控制与警卫活动现场的协调；另一方面，应在党委、政府的统一领导下，进一步密切各参与主体之间的协同、配合，在整体上确保与相关部门的无缝对接，在公安机关内部确保各警种的密切协同，使之形成合力。

三、非传统安全危害因素对基层警卫工作的影响

自2001年我国政府第一次使用“非传统安全”一词以来，党的十六大、十七大报告均提出要积极加强合作、共同应对非传统安全威胁所带来的挑战。其中，党的十六大报告对非传统安全问题进行了定义，将除军事、政治、外交冲突以外的武器扩散、跨国犯罪、信息安全、经济安全、金融安全、生态环境安全、恐怖袭击等对国家主权及人类整体生存与发展构成威胁的因素归结为非传统安全问题[12]。非传统安全问题的凸显，正以不同的表现形式映射到基层警卫工作中来，成为当前影响基层警卫工作的一个主要因素。

（一）催生新的不安全行为

因为生态环境安全、经济安全、金融安全、信息安全等非传统安全因素的产生，催化了我国社会转型期日益尖锐的各类社会矛盾与问题，诱发了诸多新的不安定因素。而这些新的不安定因素，又通过纠缠党政领导、拦车鸣冤告状、散发传单或通过铤而走险式的爆炸、纵火等非理性渲泄方式制造社会、政治影响，并直接反映到基层警卫工作中来，导致了新的不安全行为。

（二）诱发了新的不安全事件

能源危机、资源危机、环境污染、自然灾害等非传统安全危害因素不断出现，导致了不同利益个体、利益群体针对公权力、公权力机关的多方位、多层面的利益诉求，加之目前我们政府机关面向群众的利益诉求机制并不全部顺畅、社会保障机制并不健全，导致公权力及公权力行使部门往往面对人们日益增长的物质文化需要与社会生产力之间的矛盾时缺乏必要的引导主动权和疏解能力。公众的狂热诉求、公权力部门能力的匮乏和主导权的丧失，直接后果就是基层党委、政府公信力下降，公众对基层公权力的政治认信任感消失，而将希望直接寄托于中央最高集权，有可能直接诱发基层警卫工作过程中的非典型性群体事件（学术界又称之为无直接利益冲突群体事件）。

（三）演绎了新的不安全状况

源于非传统安全因素的民族分裂势力、国外敌对势力、邪教组织、国际恐怖势力、国内移民、跨国民族等非传统安全问题在网络虚拟世界与现实社会的相互交织，互相推波助澜；民运分子、工运分子、学运分子利用发达地区、欠发达地区、不发达地区一些涉众型政策执行上的地区差，在网上、网下争相恬噪、扇动；有可能逐步异变成对被警卫对象的直接攻击。这种可能性的存在要求当前基层警卫工作客观面对，提前做好防范[13]。

四、非传统安全背景下基层警卫工作的有效途径

（一）慎密三查，全面布置

1.严查沿途场地，确保有的放矢。警卫工作的对象是国家法定的、具有特殊身份的人员。警卫工作的终极目的是确保被警卫者的人身财产安全和相关活动的顺畅圆满。故此，警卫工作的首要环节是：超前工作，紧紧围绕警卫对象当次开展活动时的具体行车路线、滞留地点、活动场所进行深入、细致现场调查与安全检查，及时排除各类隐患、整改安全漏洞、全面消除沿途路障，并根据现场实际情况，在全面完成安全检查和扫障清道工作后，合理布置哨位及执勤点，在可能隐匿危险分子和可能导致行车速度滞延的场点设置警卫力量，守护好制高点，对整个活动的时空予以全方位的控制。工作中，为量化工作、细化责任、确保安全检查和扫障工作不遗漏、无肓点，可采取定人、定点、定责任的“三定”方式分段包干、责任到人，每段都要明确一名由地方党政领导和一名警方领导具体负责。超前安检的范围主要包括警卫对象活动全程沿线的桥梁、涵洞、遂道、横道口、交叉路口、制高点、休息点、滞留点及饮用食品等。通过严密的现场踏勘，切实掌握第一手材料，要对在原方案和“三定表”根据沿线现场环境的实际变化，及时完善和补充，该新增哨位的必须新增哨位，该增派警力的及时增派警力，以扩展沿线警卫工作的安全保险系数。

2.严查执勤人员，确保队伍纯结可靠。主要是做好参与警卫执勤任务的干警及党政干部的审查工作，审查他们政治上是否可靠和符合条件，身体素质与业务能力是否胜任，组织纪律是否严谨，工作责任心是否强大，以确保警卫人员的单兵素质和警卫队伍的整体素质，从而执行起任务来不折不扣，对警卫工作每个环节的每一项措施都能如质如量地落到实处。警卫工作大多涉及时间长、线路杂、社会接触面广，当警力不够时，基层公安机关应主动向地方党政警卫工作领导小组汇报，可通过警卫工作领导小组从检察、法院、司法等政法各家抽调综合素质高的政法干警增补。如果仍然警力不够，还可通过警卫领导小组从沿线基层党政部门抽调熟悉当地情况、政治可靠、责任心强的党政负责干部对警力予以增补。所有被抽调增补参与警卫工作的人员，都要由警方与被调抽人员单位的主要领导一起，逐一进行严格、认真的审核。凡政治不放心、作风不严谨、纪律不严肃的一律予以清退，再重新增补。同时，政审结果要由被抽调者单位一把手签字，以确保警卫工作人员内部的纯洁性。

3.严查现场外围，稳定社会大面。目前，深层次的改革已不同程序地触及了不同群体的不同利益，全球政治的多极化也不同程度地触及了不同政治群体的政治利益。在警卫对象外出开展社会活动、深入基层时，难免不出现纠缠首长、滞延车辆等突发问题，也难免不多层面地吸引政治对手的眼球。对此，应结合日常工作，及时深层次地掌握敌、社情动态，并充分依靠地方党政与安全部门对苗头性、倾向性问题正确把握；对热点问题、稳定隐患及时介入，妥善解决；对一时了解不了的问题，在警卫期间，明确专门警力配合地方党政干部，采取定人、定责任的办法予以稳妥控制，确保万无一失。

（二）严格三控，重点加强

1.严格高危人群的控管。首先是强化社会大面的法制宣传。要在辖区内的国道、铁路等交通主干道沿线、重点场所、要害部位持之以恒地面向市民宣传爱路护路、遵纪守法，增强人们的公民意识和法制意识，并积极开展路地联防、创文明道路、创模范路段、创安全文明小区、创治安模范村等安全文明创建活动，为警卫工作打下了广泛的群众基础。其二是做好沿线的“五子”管理工作，应以基层政权组织为主，逐一签定管理责任状，严格落实管理措施。其三是严格重点对象的管控工作。对有恐怖嫌疑分子、敌嫌分子、民族分裂分子、邪教成员及刑释解教人员、剥夺政治权利的人员等重点人员，应全面落实“三控一”、“四控一”等管控措施。

2.严格危险物品的控管。要本着“民爆无小事”的原则，对危爆物品从生产厂、场到贮存、运输、贩卖、使用等各个环节始终坚持全方位、台帐化管理。做到产、供、销，存储、运输、使用等各个环节来往清楚，专人负责，以防被盗、流失于社会。在加强民爆危险品管理的同时，还要加强化学危险品的管理，特别是对毒鼠强等民间配方的化学危险品要加强管理，这类化危品无色无味，危害能力强，不易被安检发现。加强管理能有效减少安全隐患。

3.严格重要阵地的控管。对警卫对象的住址及滞留地，可采取公、秘结合的办法，延伸警卫空间，选配单兵综合素质高的警力，加大巡逻力度和密度，严密防范、严加控制。当警卫对象出席重大庆典、纪念活动时，作为社会性与政治性相结合的群众性纪念活动，活动现场环境开放、人员结构复杂、气氛热烈、现场情况变数大，要确保警卫对象的绝对安全，要在用大面警力确保活动现场秩序井然、以现场秩序井然来营造警卫对象活动点外围安全环境的基础上，用精干警力对各重要地点、特别是首长休息场所、活动场所、就餐场所，甚至连卫生间都要全方位进行重点部署控，严密防范，杜绝纰漏。

（三）确保三到，万无一失

1.严格应对措施，确保准备工作到位。基层警卫工作的最大特点就是流动性大、突然性强、随机因素多，要求承担警卫任务的基层公安机关必须做到有备无患，应做到对涉及场所时刻保持情况清、底子明的状态。故此，接受警卫任务后，要本着“全面布署、重点加强”的原则，每个环节都要事先明确好责任人，明确好工作纪律，调集好车辆和警力，强化勤务保障。同时，要作好工作预案，将准备工作充分做到位。一般情况下，警卫任务下达后，基于保密工作的要求，具体时间、具体路线、具体滞留点不会一次性明确到位。所以，要结合实际，对警卫对象有可能行进的线路和滞留点进行事前实地评估，根据线路现实情况及人员异动情况预先做好预案与修改“三定表”。并在此基础上，对有可能出现的突发性况充分考虑，并制定好相应的具体对策，从指导思想、组织领导、具体人员分工、工作安排及警力部署、上岗时间、车辆安排、工作要求等方面进行详细周密的部署。

2.严格组织领导，确保力量布置到位。在组织领导上，警卫工作应绝对遵循县（区）党政一把手负总责的原则，警卫工作领导小组成员规格一定要高，要由县（区）委书记亲任组长，以求政令、警令畅通，执行起来不折不扣；在工作措施上，应采取常委包段、公安局班子成员协助的划段负责工作模式；在力量布局上，应将人员分为哨位执勤、社会面控制和应急备勤三大块；在哨位布置上应据现场环境复杂与否单人哨、双人哨、多人哨有所侧重。特别是对于高规格的警卫工作，要采取多层次的梯次布局工作模式，除由公安民警执行近距离的内层、中层警卫外，还应将外层警卫任务具体分解落实到各部门单位、基层党政干部的身上。由部门单位一把手、乡镇党委书记亲自挂帅，党委成员分区段、分村组包干，一般干部具体到位，逐一抓落实。

3.严格警卫纪律，确保督查工作到位。纪律与素质相对警卫工作人员来说，同等重要。警卫工作纪律与执勤要求应对参与勤务的工作人员反复强调，要让其根深蒂固。在工作责任上，坚决落实一把手负总责的领导责任制。在组织指挥上，坚决做到令行禁止，统一指挥；在工作纪律上，严守机密，善始善终，讲求方法，规范执勤。为此，应设立有警务督察、纪检、监察负责人组成的、具有绝对权威的勤务督查组，安排专用督查车，深入现场对各环节的工作展开督查，主要是查各项工作措施是否落实，执勤人员是否到岗到位、是否坚守岗位、是否尽职尽责，督查情况及时通报，发现问题及时纠正，对责任人严肃处理。

不言而喻，“三查三控三到位”的工作模式含点、线、面的防控于一体，事前、事中、事后各个环节始终贯彻了“安全万无一失”的原则，无疑是圆满完成基层警卫工作任务的一种有效模式。

[1]周永康.在纪念社会治安综合治理两个《决定》颁布20周年座谈会上的讲话[EB/OL].中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/14326988.html．

[2]周永康，主持召开中央社会管理综合治理委员会全体会[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/ldhd/2011-09/16/content_1949595.htm．

[3]郭太生.保卫学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006.1-10.

[4]华敬锋．大型活动安全保卫工作的理论与实务[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006.7-8．

[5]陈建武，丛术良.单位治安保卫教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008.18-19．

[6]白宏江.警卫学基础理论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005.4．

[7]刘金龙.大型活动安全保卫工作教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010.103-117．

[8]何会锁.解析警卫工作方针的文化内涵[J]，中国公共安全，2011，(01)．

[9]孟建柱.在公安警卫部队党委扩大会议上的讲话[EB/OL]．新华网，法治频道.http://news.xinhuanet.com/legal/2011-01/10/c_12965135.htm.

[10]郭清.警卫人员政治素质培养面临的挑战及应对[J].法制与社会，2011,(03)．

[11]英国可能布署地对空导弹保护伦敦奥运会的安全[EB/OL].新浪网，http://jczs.news.sina.com.cn/2011-11-15/0730673667.html

[12]张倩.非传统安全对我国国家安全的影响及对策初探[J].辽宁警专学报，2011,(01)．

[13]浙江大学非传统安全与和平发展研究中心.非传统安全与和平发展国际会议综述[J]，国际学术动态，2010,(05).

Key works：nontraditional safety;guarding work;police work;grassroots police organs

A Study on the Effective Methods for The Grassroots Policemen in Nontraditional Safe State

Liu Li-jun
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

The grassroots police organ plays an important role in the the police organs duty,and it belongs to the public security safety with some characteristics such as subordinative,preventing,fighting,coordinating and public security.At present,to fulfill the guarding work under the background of nontraditional safety,the grassroots police organ can take effective measures of"tri-checking","tri-contrilling"and"tri-fulfilling".

D631.3

A

2095-1140（2011）06-0107-05

2011-07-15

刘力皲（1966- ），男，湖南汨罗人，湖南警察学院治安系教官，主要从事公安群众工作和大型群众性活动安全管理研究。

左小绚）