检察机关行政执法监督的机制构建

霍成茹

（北京市大兴区人民检察院，北京 102600）

检察机关行政执法监督的机制构建

霍成茹

（北京市大兴区人民检察院，北京 102600）

检察机关的行政执法监督是检察权的组成部分，不但有现行宪法的依据，而且还有一些行政法规和规范性文件的有益探索。应当修改现行《人民检察院组织法》，将行政执法监督权规定进去。这是实现权力制衡的需要，也是解决现存问题的需要。行政执法监督应当坚持特殊监督、事前与事后监督相结合、合法性审查的原则。在监督的对象上，应当限于对限制、剥夺人身自由的行政行为、对涉嫌犯罪案件不移送刑事司法程序的行为以及严重损害公共利益的行政违法行为进行监督。在监督的方式上，应当赋予检察机关监督审查权、发挥检察机关在“行刑衔接”机制中的监督作用、以及赋予检察机关提起行政监督之诉的权力。

行政执法；检察监督；监督审查；监督之诉

检察机关是专门的法律监督机关，承担着保障法律正确实施、维护法制统一和尊严的重要职责。检察监督是我国监督体系中的重要部分，其根本意义在于使法律能够得以正确实施和严格遵行，发挥法律在社会各领域的作用，从而实现秩序价值和“议行合一”体制下的权力制衡。目前，检察机关对行政权的监督侧重于对国家工作人员职务犯罪行为的监督，而对其他执法行为的监督作用尚不明显。对行政执法监督乏力，不但容易放任不当执法行为，也有违检察机关自身的宪法定位。因此有必要将行政执法监督纳入检察监督的范围，这是实现依法治国的应有之义，也是检察机关参与社会管理创新的重要着力点。

一、检察机关行政执法监督的法律渊源

检察机关行政执法监督不但有现行《宪法》的依据，而且在一些行政法规和其他规范性文件上也有体现，必须修改现行的《人民检察院组织法》，规定人民检察院的行政执法监督权。

（一）行政执法监督在我国《宪法》中的现状

现行《宪法》第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”虽然该条并没有明确规定检察机关的行政执法监督权，但也没有排除这一权力。它对人民检察权的职权范围没有作出具体罗列，而是采取了概括规定的立法模式，即只是规定了“检察权”。至少从字面上看，现行《宪法》并未排除检察机关对行政执法行为的监督权。

实际上，我国的检察制度是在借鉴列宁的法律监督思想以及前苏联检察模式的基础上、结合中国国情建立起来的具有中国特色的检察制度。新中国成立以来，不同时期《宪法》对于检察机关是否具有行政执法监督权具有不同的表述。1954年《宪法》借鉴了苏联模式，确立了检察机关的“一般监督权”，检察机关能够对所有行政机关的一切行政行为实施监督权。1978年《宪法》仍保留了“一般监督权”。现行《宪法》对于检察院职权的规定在表述上虽然与此前的《宪法》有所差异，但这并不是要全面否定行政执法监督权，可能是鉴于当时检察机关刚刚恢复重建尚无能力进行检察对行政机关进行监督的缘故。人民检察事业经过30多年的发展，已经有足够的能力和精力开展行政执法监督。而且，当前的行政执法监督并不是进行一般监督，而是有选择的监督。

（二）现行《人民检察院组织法》对行政执法监督的排除

我国现行《人民检察院组织法》于1979年7月由第五届全国人大第二次会议审议通过，期间经历了1983年对个别条款的修订。依据《人民检察院组织法》，检察机关法律监督的范围主要在于立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督等方面，而排除了对行政执法行为的监督。值得注意的是，1979年《人民检察院组织法》通过时，其依据为1978年《宪法》，而此时宪法对于检察机关法律监督范围的界定仍是“一般监督权”。

另一方面，随着我国社会主义法治进程的不断加快，需要检察机关不断适应新形势和新要求，党的十七大提出要进一步深化司法体制改革。现行《人民检察院组织法》的规定已不能适应当前法治发展形势，其对检察机关职权的规定与检察实践不相符合，一定程度上禁锢了检察职能的发挥和检察工作的科学发展，亟待修改和完善。

（三）相关法规及规范性文件的规定

尽管《人民检察院组织法》规定的检察职权并不包括行政执法监督，但一些行政法规及规范性法律文件对检察机关行政执法监督的内容有所涉及，实践中检察机关对行政执法行为的监督的探索亦在不断进行。1979年11月国务院公布实施的《国务院关于劳动教养的补充规定》第五条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”这就将对劳动教养机关的监督纳入到检察监督的范围。2001年，国务院和最高人民检察院分别制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。它们都确立了检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行为的监督。此后，为解决实际工作中存在的案件移送不及时、配合不规范等问题，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部等相关单位分别于2004年和2006年联合发布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，完善了行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，也进一步强调了检察机关在送涉嫌犯罪案件过程中对行政机关的监督作用。2008年，北京市人大常委会发布了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，规定各行政执法机关应当与人民检察院建立必要的沟通联系、信息共享机制，促进行政执法与刑事司法的有效衔接，这为检察机关在“行刑衔接”环节加强对行政执法行为的监督创造了有利条件。

二、检察机关行政执法监督的必要性

“行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项权力，因而制约与监督权力的核心首先是制约与监督行政权。”[1]从理论与实践的双重角度来看，加强检察机关对行政权的监督都尤为必要。

（一）是实现权力制衡的需要

基于权力具有双刃性的特征，在政治制度中对权力进行分立和制衡成为确保权力正当运行的必要手段。“分权制衡作为一种政治框架，一方面减少了权力的内容，降低了权力的强制性，另一方面划定了权力的边界，有效制约了权力的扩张和滥用。”[2]基于行政权所具有的扩张性和主动性，且首长负责制的领导体制容易导致权力滥用，从而产生贪污腐败，对国家和社会造成严重的不利后果，必须对行政权施以更大的制衡和监督力度。

目前，在我国，对行政权的监督来自于内外两个方面。行政内部监督主要是行政复议，此种监督是在行政系统内部实施，复议机关与作出具体行政行为的机关具有行政隶属关系，缺乏一定的透明度；且在改变原具体行政行为的情况下，行政诉讼中复议机关将成为被告，即使复议申请人未提起行政诉讼，在行政复议决定得不到履行时，复议机关将承担强制履行的责任。基于改变原具体行政行为复议机关将耗费更高的行政成本，复议机关往往作出维持决定，从而失去了行政复议作为内部监督的意义。行政外部监督包括人大监督和人民法院的行政诉讼。人大监督是最高权威和具有最高法律效率的监督方式，近年来随着法治进程的不断加快，人大监督也不断完善，特别是《各级人民代表大会常务委员会监督法》的出台，使人大常委会监督进一步规范。然而，由于人大及其常委会的监督多是事后监督，且人大监督具有不连续性和非专门性等特点，特定情况下无法及时有效地制约行政执法权力的行使，一定程度上弱化了监督力度。行政诉讼是人民法院通过审理行政诉讼案件，对具体行政行为进行审查的一种监督方式。由于行政诉讼案件的受理范围仅限于几种特定情形，且需要通过行政诉讼原告的申请才能启动行政诉讼程序，实践中法院的行政诉讼受案率普遍较低，以2010年为例，全国法院受理一审案件6，999，350件，其中行政案件129，133件，仅占受案总数的1.84%。[3]大量行政行为并没有纳入到行政诉讼案件的范围，行政诉讼作为行政权监督手段的作用不甚明显。

检察机关行使行政执法监督权，不仅是履行法律监督职能的应有之意，也是弥补上述监督方式不足的重要途径。检察机关对行政执法行为进行监督，能够弥补行政复议的缺陷，从外部对行政权形成有效制约。检察机关的行政执法监督与人大监督相互配合，分别从微观角度和宏观层面加强对行政执法行为的监督力度，发挥监督合力。此外，检察机关有权主动实施法律监督，能够弥补审判监督被动性之不足，而且，由于检察监督不具有作出实体性决定的权能，不容易出现检察专权的危险。[4]

（二）是解决现存问题的需要

随着我国社会主义市场经济的不断发展，以及政治体制改革的不断深化，“依法行政、执法为民”的理念逐渐成为行政机关实施行政执法行为的首要原则。但目前的行政执法行为仍存在一定问题，由此引发的社会问题亦不容忽视。落实检察机关行政执法监督权尤为重要。

第一，有利于促进规范执法。由于行政执法规范性文件数量繁多，在某些方面存在执法依据相互冲突的现象，加之行政机关自身对职权的行使不当，导致滥用职权或执法缺位现象频繁出现。例如，在行政与司法交叉领域，一方面，行政机关执法过程中，对于可能涉嫌刑事犯罪的案件，并未按照相关规定移送公安或检察机关立案侦查，而是对其施以行政处罚，扩张了行政处罚权的行使范围，导致行政责任的泛化，阻却了刑事责任的追究；另一方面，在某些情况下，执法者放弃职责不作为，出于不敢管理或自身能力水平的限制，对违法甚至达到刑事案件标准的行为视而不见，从而错过了收集和固定证据的有利时机，放纵了违法行为。由检察机关进行执法监督，能够及时纠正不规范执法行为，引导行政执法行为能够与刑事司法顺利衔接。

第二，有利于保障行政相对人合法权益和社会公共利益。在行政执法领域，仍然存在“重实体，轻程序”的现象。由于行政主体具有较大的自由裁量权，在行政处罚、行政许可等执法过程中不依程序，随意执法，容易侵犯行政相对人的合法权益，一旦处理不当容易引发群众上访，不利于社会的和谐稳定。在环境保护等领域，由于行政主体不正确履行职责，导致公共利益受到损害。由检察机关行使行政执法监督权，能够及时纠正行政主体的违法行为，保障实体权力能够得到依法公正的行使，从而维护行政相对人的合法权益和社会公共利益。

三、检察机关行政执法监督的机制构建

要建立检察机关的行政执法监督权，必须在构建原则、监督对象、监督方式等方面加以规制，并完善相关配套工作机制，使其充分发挥监督作用。

（一）行政执法监督的原则

1.坚持特殊监督而非一般监督的原则。由于行政行为种类繁多，且具有极高的专业性，检察机关在客观上无法完全履行“一般监督”，使得对行政主体各种行政行为的监督没有主次之分，监督效果不明显。笔者认为，应当坚持特殊监督的原则，这一原则有利于使检察机关集中精力，对特定的几类行政行为加大监督力度，确保行政执法监督取得实际效果。

2.坚持事前监督与事后监督相结合原则。鉴于行政执法权与检察监督权之间的界限，检察监督权不宜过多地参与行政执法活动过程中，避免对行政执法效率的影响。然而，当某种执法行为一旦违法将造成严重后果时，需要检察机关介入执法行为过程中，对行政环节进行监督，避免不利后果的产生。

3.坚持合法性审查而非合理性审查原则。现代法治对于行政行为的评价标准包括合法性和合理性，行政行为不仅需要在内容、程序等方面符合法律规定，还要具有正当动机、符合公正法则。检察机关的宪法定位是法律监督机关，对行政行为的合法性监督是检察监督的应有之意，而对行政行为的合理性则不宜列入检察监督的范围。这是因为，一方面，行政自由裁量权乃行政机关依法享有的专属权限，对其行使的合理性问题一般情况下行政权以外的公权力不得干涉；另一方面，由于合理性问题主要取决于具体行政行为所面对的事实——甚至包括客观情境、政策、行为习惯等等，具有相当的特殊性。

（二）行政执法监督的对象

要确立检察机关的行政执法监督权，必须明确监督对象，使监督权能够有针对性地进行。基于上述特殊监督的原则，笔者认为，并不是要将所有行政行为均纳入到检察监督的范畴，而是应当确定在一定范围内。

第一，应明确检察监督针对的是具体行政行为，而非抽象行政行为。抽象行政行为是行政主体在行使职权的过程中，制定和发布具有普遍约束力规则的行为，包括立法性抽象行政行为和非立法性抽象行政行为。目前，由于法院对两类抽象行政行为均没有审查权，因此，检察机关不宜将两类抽象行政行为作为检察监督的对象。具体行政行为是行政主体针对特定相对人作出的具有特定效力的行为，行政相对人如果对特定的几类具体行政行为不服，可以提起行政复议或行政诉讼。具体行政行为的可诉性，使得检察机关具备了对其进行监督的可行性，从而实现检察机关对行政权的监督。

第二，应当明确检察机关是对特定的具体行政行为进行监督，限定为三种类型，即对限制、剥夺人身自由的行政行为、对涉嫌犯罪案件不移送刑事司法程序的行为以及严重损害公共利益的行政违法行为进行监督。人身自由权是人权的重要组成部分，任何限制、剥夺人身自由的行为，必须经过严格的法定程序，充分保障被执行人的权利救济途径，并经过一定的司法审查程序。在行政执法领域，存在着行政拘留、治安拘留、劳动教养等行政强制措施或行政处罚类别，此类行政行为与刑事领域中的拘留、逮捕等刑事强制措施具有相似之处，都是以限制或剥夺人身自由为结果。宪法和刑事诉讼法均规定了检察机关对公安机关提请逮捕的案件具有审查批准权，以此加强对公安机关逮捕行为的监督，笔者认为，亦应当确立检察机关对限制或剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚行为的监督，以保障人权。当前行政执法中“有案不送”、“以罚代刑”的问题仍然存在，行政机关查处的大量行政违法案件中，移送公安机关、检察机关涉嫌犯罪的线索十分有限，对于此类问题，需要充分发挥检察机关的监督作用，实现行政执法与刑事司法的有效衔接。在环境保护等领域，行政行为针对的是不特定公众，此类行为一旦违法，将使得公共利益受到损害。行政复议或行政诉讼必须有行政相对人的申请才能提起，对于公共利益受到损害的情形，由于没有合格的申请人或原告，而无法通过救济机制维护利益。对于此种情形，需要发挥检察机关的法律监督作用，并代表国家维护公众利益。

（三）行政执法监督的方式

要充分发挥检察机关行政执法监督的作用，应根据不同的监督对象，实施有针对性的监督方式，确保监督实效。

对于限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚行为，应赋予检察机关监督审查权。由于此类行政强制措施或行政处罚行为是以限制或剥夺人身自由为代价，行政主体在行使权力的过程中，必须坚持比例原则，使行使的手段和目的之间存在适当的比例。如果行政主体违法行使该项权力，将会对人身自由造成侵犯，甚至产生无法挽回的不利后果。因此，检察机关对限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚行为，应当采取事前审查的方式进行监督，避免不利后果的产生。可以在立法层面确立检察机关的监督审查权，行政相对人在得知将被施以限制、剥夺人身自由的行政强制措施或行政处罚且决定尚未执行时，可向检察机关提出检举或控告，在符合法定条件的情况下，检察机关可以受理相对人的检举或控告，从而启动检察机关的监督审查程序。检察机关对限制、剥夺人身自由的行政强制措施或行政处罚决定的案件事实和法律依据方面进行审查，认为决定的作出不符合法律规定的，应将审查结果告知申请人和行政机关，并采取检察建议或纠正违法通知书的方式，督促行政主体加以整改。

对于“有案不送”、“以罚代刑”的行政行为，应充分发挥检察机关在“行刑衔接”机制中的监督作用。“行刑衔接”是实现行政执法与刑事司法相互衔接的运转模式，也是加强行政执法外部监督的重要途径。目前，“行刑衔接”工作机制已经在各地相继开展，笔者认为，该机制中应着重发挥检察机关在提前介入和责任追究方面的积极作用。“提前介入”制度是在“行刑衔接”中，对重大的或有广泛社会影响的涉嫌犯罪案件，人民检察院派员提前介入行政机关的调查活动，对可能涉及犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，应及时通知检察机关介入调查，将引导取证工作向前延伸到刑事立案之前，防止证据灭失，及时发现并查处其中的渎职犯罪线索。[5]此外，还应确立检察机关的责任追究建议权。为确保行政执法监督效果，解决检察机关监督手段“刚性”不足的问题，应当针对有案不移送的问题建立严格的责任追究机制，检察机关已经发送两次以上检察建议，行政机关无正当理由拒不执行的，检察机关可以建议纪检监察部门对其进行行政上的处分。

对于侵害公共利益的行政违法行为，应当赋予检察机关提起行政监督诉讼的权力。所谓行政监督诉讼，是指在检察监督过程中，检察机关以国家的名义将涉及国家、社会公益等类型的行政案件提交审判机关，由其依法进行审理的制度。[6]按照传统“诉讼利益”的理论，原告只能限于与自身利益有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织。但随着我国社会转型期的到来，在国有资产流失、环境污染等领域，行政违法行为侵害了公共利益，而没有适格主体提起行政诉讼。赋予检察机关提起行政监督之诉的权力，能够使检察机关在行使行政执法监督权的过程中，对于发现的行政违法行为，提起监督诉讼，从而强化检察监督的权威性和实效性。

四、结语

检察机关行政执法监督的实现需要建立一套完整的机制体系，但当务之急是完善行政执法监督的相关立法，特别是修改《人民检察院组织法》的相关规定，在法律层面赋予检察机关的行政执法监督权，拓展检察监督途径，从而推动检察工作的科学发展。

[1]袁曙宏.论加强对行政权力的制约和监督[J].法学论坛,2003，(2):100-101.

[2]谢佑平.中国检察监督的政治性与司法性研究[M].北京:中国检察出版社.2010.46-50.

[3]2010年全国法院审理各类案件情况[EB/OL],http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201103/t20110324_19084.htm

[4]陈骏业.行政权力检察监督的探索与构想[J].人民检察，2005，(6):46-49.

[5]慕平.法律监督机制新探索[M].北京:法律出版社，2010，30-35.

[6]时洪.行政检察监督行政执法活动初探[J].检察实践，2005，(4):90-93.

Key works：Administrative Enforcement;Prosecutorial Supervision;Supervisory Review;Supervisory Litigations.

Mechanic Construction of Prosecutorial Supervision on Administrative Enforcements

HUO Cheng-ru
（DaXingDistrict People's Procuratorate ofBeijingMunicipality,Beijing,102600）

The prosecutorial supervision on administrative enforcements constitutes a part of the prosecutorial powers.This is not only based on the Constitution,but also provided by some administrative regulations and normative documents.The Organic Act on People's Procuratorates must be revised in order to contain the prosecutorial power to supervision.This is required not only by checking and balancing,but also resolving of present problems.The supervision must observe the principles of special supervision,exante supervision and review of legality.It must be limited on those special administrative actions relating to restrictions and deprivations of personal freedom,omissions to transfer the crimes to the judicial proceedings,and serious threatening to public interest.In so doing,the power to supervisory review,the power to play a role in linkage mechanism between administration and criminal proceedings,and the power to lodge litigations must be granted to the procuratorates.

D926.4

A

2095-1140（2011）6-0064-05

2011-10-06

霍成茹（1982- ），女，河北唐山人，北京市大兴区人民检察院干部处助理检察员，中国政法大学刑法学硕士，主要从事检察理论和机制研究。

左小绚）