加强县域水利建设研究——以长沙县为例

张登武

（长沙县水利局 长沙市 410100）

1 长沙县水利建设的现状分析

1.1 水利建设基本情况

（1）水利工程建设现状。

河道及堤防工程。洪涝灾害是长沙县发生频率最高、危害最大的自然灾害。全县已建万亩堤垸6个，大堤总长63.7 km，有穿堤涵闸59处；千亩堤垸18个，大堤总长65.9 km，有穿堤涵闸44处。浏阳河、捞刀河中下游堤垸的防洪标准多在10～15年一遇，不能满足与城镇快速发展同步提高的要求。

水库及蓄水工程。至2008年末，全县已建中小型水库164座，其中中型水库4座，小（Ⅰ）型水库27座，小（Ⅱ）型水库133座；上型河坝（水闸）697座，大型水闸6座，中型水闸40座，其余为小型水闸和引水坝，山塘5.1万口。因当时历史条件限制，以上工程大多标准不高，历经多年运行，各种病险日益显现。

灌溉及排涝工程。至2008年末，全县共有2 935处灌区或灌溉片，其中中型水库灌区4处。全县总灌溉面积为4.50万 hm2（67.51万亩），灌区灌排渠总长 12 385 km，建筑物178 924处，灌溉机埠2 867处，装机36 799.9 kW，排涝机埠545处，装机11109 kW，乡村排涝河道593条1270 km。

（2）水利工程管理情况。

水利工程区分公益性和经营性，按受益范围和工程规模实行分级管理。2008年水利工程管理单位体制改革以来，县直管的水利工程，经费问题得以解决，日常维护有保障，工程效益得到发挥。小型农田水利工程按属地原则，归乡镇、村组、农民管理，2007年以来县水利局引导组建农民用水者协会。协会实行“自主组建、民主管理、公开理财”，组织农民自主参与小农水工程的建设和管理，管水模式得到了农民的欢迎。目前全县已有103个农民用水者协会，参与农户和管理耕地面积均超过全县的1/5。协会管理在节约用水、降低用水成本、避免灌溉矛盾、促进农业规模化等方面发挥了积极作用。

1.2 水利建设的主要问题

（1）可用水量不足，水源保障能力不强。

季节性缺水。县内水系纵横，水资源总量相对较为丰富，但因降雨年内分布不均，导致经常出现季节性缺水。近几年来，捞刀河流域已多次出现季节性断流，给县城供水带来直接威胁。

区域性缺水。受地形的制约和影响，全县小流域上游缺乏控制性水源工程，县域北部及南部乡镇相对缺水。因为水源严重缺乏，许多招商引资项目无法生根落地，制约了经济发展。

供需矛盾日益显现。全县本地年平均水资源量为13.22亿m3。一般来说，河流的开发利用不能超过其水资源量的40%，否则河流状况为“不健康”。近年经济飞速发展，县城及集镇人口急剧增多，用水量日益增加，县域各部门用水总量达到5.90亿m3，如不考虑上游来水，全县水资源量利用开发率已达44.63%。本地可利用水资源量已不能支撑经济的快速增长，用水需求压力与日剧增。

水资源利用效率不高。目前全县总体节水意识比较淡薄，水资源利用率较低。农业灌溉主要是采取大水漫灌等传统方式，灌区渠系标准低，水利用系数低。农村居民大多分散居住，给集中供水和污水集中处理带来了巨大的难度，大大降低了水资源利用和保护效率。

（2）水体污染，水环境日益恶化。

养殖污染。由于大规模粗放式养猪，养殖污水直接排放，以及投肥养鱼，造成水体富营养化，全县多座水库以及部分山塘已经严重污染。

工业污染。工业是长沙县经济第一支撑与推动力。近年来工业快速发展，工业“三废”的处理却未完全跟上，加上乡镇污水处理设施不完善，工业废弃物污染水质，严重破坏了水环境。

生活污染。目前只有县城污水基本得到处理，集镇污水处理厂尚未全面建成投入使用，处理率较低。广大农村生产生活污水直接排放。农民环保意识差，生活垃圾任意丢弃，也造成水体污染。

农业生产污染。农田土地常年施肥用药，导致水体水质每况愈下，水环境中TN、TP等化合物浓度超标而导致水体富营养化。全县4个主要中型水库，除桐仁桥水库和红旗水库在全年水期为中营养程度外，其余水库皆达富营养化状态。水体富营养化导致县内很多河道均出现了水葫芦超常生长现象，严重破坏了水环境，影响河道行洪，危及用水安全。据统计，全县因饮用苦咸水、水质超标、铁锰超标、污染严重而未经处理、水量不达标、水源保证率不达标等农村饮水不安全人数近30万。

（3）水利工程隐患多，标准不高。

防洪隐患亟待治理。团结垸等36个堤垸的防洪堤从1954年开始兴建，经过历年加高加固而成，由于当时施工条件限制，致使堤防存在不少问题与隐患。全县中小型水库和上型河坝（水闸），多建于20世纪 60、70年代，防洪标准不高，施工质量差，目前也存在不同程度的病险隐患。

排灌工程老化失修。大部分灌区渠道为土渠，渗漏严重，渠系建筑物破损不堪，利用效率不高。全县59处排涝泵站大多数兴建于20世纪60、70年代，受自然条件及当时设计施工水平制约，普遍存在标准低、设备技术落后等缺陷，且多数泵站已超过安全使用期，机电设备和工程设施老化损坏严重，严重影响了泵站的安全运行和效益发挥。

河道崩塌淤塞严重。一直以来，各级对中小型河道治理缺少投入，目前县内的大部分河流存在河道行洪能力差、河床淤积严重、防洪基础设施建设薄弱、季节性干枯缺水、生态环境管理与治理措施力度不够等问题。

小农水功能退化。全县的小型农田水利设施大多建于20世纪70年代及以前，修建时大多标准不高，随着“分田到户”，农民“种责任田，用大锅水”,管理责任不明确，养护不到位，目前很多工程已无法正常运行，甚至报废。以山塘为例，全县5.1万口山塘总蓄水量约1.3亿m3，是山丘区农田灌溉的主要水源，但其平均淤深约0.5 m，淤塞量3 400万m3，相当于3座中型水库蓄水量。

（4）水土流失严重，淤塞水域。

花岗岩、闪长岩在全县分布较广，尤其捞刀河流域极为普遍，土质含沙较重，易风化剥蚀。因水土保护措施不到位，蓄水保土功能弱化，水土流失较严重，导致土壤失肥，土壤结构被破坏，泥沙淤积，旱涝灾害增加，农业产量低而不稳，生态系统功能退化。据统计，全县水土流失面积达到303.55 km2，占全县总面积的15.2%。另外，开发建设项目日益增多，缺乏有效的水土保持措施，水土流失极为严重；违章采砂、拦河设障等，侵占河道，导致河道淤塞，水流不畅。

（5）水利工程权属不清，管理难到位。

县属工程管理协调难度大。县直管的较大水利工程包括4座中型水库和灌区，4个国营电力排灌站，6个万亩堤垸，2座大型河坝。水管体制改革后，有了管护主体，但因权属不清，管理和维护中与当地农民经常发生纠纷，协调难度大。

小农水建管主体不明确。小型农田水利工程权属不明晰，无法从根本上调动农民的积极性，多年来处于无人管护的状态，“重建轻管”、“管水无人问，用水人人争”，大大缩短了工程的使用寿命，使工程陷入一种“破损-投资维修-管护缺位老化-破损”的循环怪圈，投资效益没有得到充分发挥，造成极大浪费。

多龙管水，体制不顺。涉水管理一直存在多部门管理的弊病，容易造成管理真空。防汛抗旱、水利建设、水资源等属水利部门管理，自来水及污水处理属建设部门管理，排污由环保部门管理，湿地归林业部门管理，违背了水资源管理的自然特点，政府管理效率不高。目前水务管理体制刚建立，水务局的职能、机构、人员还没正式到位；投融资机制、协调机制等还不健全；对水资源的供用耗排和防洪治涝管理，特别是对不断增长的水资源需求和水环境的管理制度尚不健全，管理措施还不完善；管理能力建设基础还较薄弱，有待进一步提高。

（6）水利多头投入，标准不一。

水利部门投入不足。尽管近年来各级加大了水利投入，但因历史欠帐太多，当前投入和现实要求的差距甚大。如灌区改造、水库除险加固、堤防治理、机电排灌设施改造、小河道整治、农村安全饮水、小农水工程等，按《长沙县“十二五”水务建设规划》，估算总投资达76亿元，平均年投资15.2亿元，而全县2010年水利投资仅2.6亿元。

水利工程投资部门多。除水利部门外，还有财政、国土、农业等多个部门投资水利工程建设，其他部门投入资金大为超过水利部门。以农田水利建设为例，据不完全统计，5年来，财政部门的农业综合开发资金超过1.5亿元，国土部门的土地开发和整理超过8亿元，而水利部门的小农水项目资金不足0.5亿元。

水利建设标准不统一，农田水利建设规划不统一，执行不到位，各部门自行规划，自制政策，自定标准，重复投资多，且建后管护措施不到位，导致投资巨大浪费。

2 加强县域水利建设的意义、任务、原则

2.1 加强县域水利建设的重要意义

2011年“中央一号”文件指出，“水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。”县域经济作为我国国民经济发展最重要的基本单元，要保持其长期平稳较快发展与社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加强水利建设，切实增强水利支撑保障县域经济社会发展的能力，实现水资源可持续利用。

县域水利建设是发展现代农业不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。加强县域水利建设，可以为全县人民提供更多的公共产品，保障人民安居乐业；可以为发展提供基础平台，保障县域经济又好又快发展；可以为未来准备战略资源，保障可持续和谐发展。加快县域水利改革发展，不仅事关全县农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。

2.2 县域水利建设的主要任务

新的历史时期，各级各部门尤其是县政府和水利部门一定要与时俱进，深化对县域水利建设的认识，力争通过5～10年努力，根本扭转水利建设明显滞后的局面：基本建成防洪抗旱减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，抗旱能力显著增强，基本完成重点中小河流重要河段治理，全面完成小型水库除险加固和山洪灾害易发区预警预报系统建设；基本建成水资源合理配置和高效利用体系，落实流域水资源分配制度，年用水总量力争控制在许可水量以内，城乡供水保证率显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，极力提高农田有效灌溉面积；基本建成水资源保护和河湖健康保障体系，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，重点区域水土流失得到有效治理，地下水超采基本遏制；基本建成有利于水利科学发展的制度体系，实行最严格的水资源管理制度，各级水利投入稳定增长机制进一步完善，有利于水资源节约和合理配置的水价形成机制基本建立，水利工程良性运行机制基本形成。

2.3 县域水利建设的基本原则

（1）坚持民生优先。

着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题，把保障人民群众生命财产安全和改善人民群众生产生活条件作为水利建设的出发点和落脚点，在县域经济社会发展中实现人水和谐，维护流域水生态健康，优先满足人民群众对防洪安全、饮水安全、粮食安全、水资源供给安全、生态环境安全的需求，推动民生水利新发展。

（2）坚持统筹兼顾。

防灾减灾兼顾、兴利除害结合、治标治本并重，充分发挥水资源多功能的作用和综合利用效益，统筹考虑防洪、治涝、供水、灌溉、生态的需要，统筹安排工程措施和非工程措施，促进流域与区域、城市与农村水利协调发展。

（3）坚持人水和谐。

顺应自然规律指导社会科学发展，坚持开发与保护统一、注重节约和保护资源的原则，实行最严格的水资源管制制度，坚持用水总量、用水效率和入河排污总量控制三条红线，强调在满足水资源和水环境承载能力条件下的有序开发，强化水资源的节约与保护提高用水效率，实现水资源可持续利用。处理好经济社会发展、开发利用水资源与水生态环境保护三者之间的关系，实现和谐发展。

（4）坚持政府主导。

充分发挥县级政府的能动性，以县级政府为平台，建立健全稳定的水利投融资机制，充分发挥政府在流域开发、治理与保护管理中的投资主体作用，加大政府公共财政对水利的投入，综合运用财政和金融货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金，引导社会资金投入，建立多渠道、多元化的投融资机制。协调好上下级关系，发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成政府主导、社会协同治水兴水合力。

（5）坚持改革创新。

加快水利重点领域和关键环节改革攻坚，推动水务一体化管理，建立水资源统一管理新体制，研究水务管理的政策措施，促进涉水事务管理的科学化。积极开发、引进、推广先进技术，因地制宜开展生态水利、流域综合治理研究和试点，运用现代信息技术，提高管理的手段和水平。创新以县为单位建立生态保护和建设资金，采用从财政资金中拨款、分享生态保护和建设综合效益的部门按收益比例分担、在资源征收费中按一定比例提取等办法，多种渠道筹集生态保护和建设资金，破解制约县域水利发展的体制机制障碍。

3 加强县域水利建设的措施和建议

（1）全面规划，统筹水利建设。

由县政府领导，县水利部门牵头，相关部门共同参与，根据流域水资源的特点和条件，以及县域经济社会发展的需要，紧密结合经济发展、城乡建设、工业、国土、农业、林业等其他规划，系统性全面研究防洪安全、水资源高效配置、水生态环境保护和涉水事务一体化管理，科学制定县域水务综合发展规划，并严格贯彻实施。

（2）抢抓机遇，争取项目投资。

近几年来，国家加大了对农村基础设施建设的投入，2011年“中央一号”文件的出台明确，国家未来10年将投资4万亿用于水利建设，主要在中小河流重要河段治理、病险水库除险加固、山洪灾害易发区防御、城乡供水、河湖生态治理等方面，力争从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。县域水利建设迎来了大好机遇，水利及相关部门要紧跟政策导向，做好规划设计前期工作，建立项目储备库，充分利用政策支持优势，争取更多的投入，争取早开工建设，为县域经济社会发展打好基础。

（3）扩宽渠道，加大融资力度。

加快县域水利建设和发展，需要大量资金，仅靠财政投入不太现实，必须拓宽渠道，利用水利行业优势，出台优惠政策，实行公司化运作，将河湖及沿线的滩涂、土地等优良资产注入公司，建立并夯实融资平台。引导社会资本参与沿河风光带、河湖整治、水电开发、城乡供水等项目建设，以项目进行市场融资，股份制合作开发，解决建设资金问题。推动小型水利工程产权制度改革，采取拍卖、出租、合股等形式，依托水利工程开展多种经营，以经营权和收益权吸引社会投入建设，落实水利工程管护主体，形成良性循环。

（4）整合投入，提高资金效益。

目前，水利、以工代赈、农业综合开发、国土整理、商品粮基地建设等项目均有专用于水利建设的资金，对于这些涉水资金，具体由县政府牵头，相关职能部门为成员单位，成立县农田水利建设领导小组，加强农田水利建设的统一领导。根据自然资源和区位等实际情况，结合工农业产业布局，制定县域农田水利建设规划，坚持高标准、高起点且适度超前规划。根据各部门的职能职责，对建设项目进行分类，水利部门侧重打水源配置基础，财政部门侧重扶持产业发展，国土部门侧重于田间地块集约整理。按照“统一规划，渠道不变，分步实施，项目管理”的原则，整合项目，集约投入，捆绑使用，提高资金使用效率。

（5）统管水务，提高行政效能。

在新一轮的政府机构改革中，条件成熟的县要先行成立县水务局，将涉水事务统一管理，加强部门协调，实现“多龙管水”向“一龙管水”转变。理顺水务一体化管理体制，强化项目审批、监督与检查。加强境内河流、水库等水域水量水质监测，制定防洪减灾、水资源管理、水生态环境管理有关制度，确定用水总量、用水效率、入河排污总量控制红线。探索水权市场的建立，完成节水型社会建设试点工作。探索水务投融资体制建设，拓展流域综合治理资金渠道。完善防汛抗旱和山洪灾害防治信息采集处理系统，建设水资源信息采集系统、数据传输与存储系统、主要业务应用系统。加强执法队伍建设，启动水务科技与管理人才培养计划。逐步完善政府部门职能分工，根除涉水管理政出多门、职能交叉、责任不明、争权夺利等弊病，实现防洪、用水、水质三个保障的目标。

（6）出台政策，落实确权定界。

确权定界，是保障水利工程长效运行的需要，是实行水利现代化管理的需要，是水利优势资源转化为资产的需要，是加强水利融资能力的需要。县级政府要按《水法》等法律法规的要求加快推进该项重要的基础工作，形成按市场规律运作的水利建设良性机制。先选择有代表性的水利工程开展试点，明确其权属范围、管理范围、保护范围。在试点成功取得经验后，再全面推动实施，完成国有水利工程确权定界工作。对于小型农田水利工程，由受益主体自愿申请进行。