湖南水利建设基金筹集管理的实践与思考

江 宁

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

1 概 述

湖南是水利大省，就水利建设的投入而言，国家投入必不可少，但更重要的是走“水利为社会，社会办水利”的道路。20世纪90年代以来，为了改变全省水利投入滞后的局面，多渠道、多形式地增加水利投资，扩大水利建设资金来源渠道，省政府出台了《湖南省征集防洪保安资金暂行规定》，明确自1995年开始在全省范围内征收防洪保安资金，专项用于重点防洪保安工程、病险水库治理以及重点水利工程建设。1997年2月，国务院出台了《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，湖南也于当年7月印发了 《湖南省水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，并将已开征的防洪保安资金纳入地方水利建设基金统一管理。2001年以来，随着征管情况的变化发展，特别是《湖南省非税收入管理条例》出台以后，湖南对防洪保安资金征收管理办法进行了修定，分别于2001年和2007年重新发布了 《湖南省防洪保安资金征收管理办法》和《湖南省防洪保安资金征收管理实施细则》。

2011年，中共中央、国务院印发《关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号），提出要进一步完善水利建设基金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。财政部、国家发改委、水利部根据决定要求，于2011年1月印发了 《水利建设基金筹集和使用管理办法》，湖南也据此重新发布了 《湖南省水利建设基金筹集和使用管理办法》（湘政发[2011]27号，以下简称《办法》），明确了未来10年全省水利建设基金筹集与管理的政策措施。

2 资金来源及规模

根据《办法》规定，湖南水利建设基金的主要来源有以下几个方面：一是从地方收取的车辆通行费、用地管理费、城市基础设施配套费、森林植被恢复费、耕地开垦费、排污费、城市污水处理费等政府性基金和行政事业性收费中提取3%；二是从河道采砂权出让价款、政府出让矿产资源探矿权和采矿权取得的矿业权价款中提取3%；三是有重点防洪任务和水资源严重短缺的县及县以上人民政府所在地城市，从城市维护建设税中划转15%；四是从中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金中划转3%；五是湖南省境内从事生产、经营的单位和个人，按生产、经营收入的0.6‰缴纳水利建设基金；六是新增建设用地的单位和个人，按照缴纳新增建设用地有偿使用费标准的10%缴纳水利建设基金。根据湖南2010年相关规费收入情况，全省水利建设基金年筹集测算额见附表。

1995年以来，湖南共筹集水利建设基金60亿元，主要支持了国家重点水利工程建设项目配套，如江垭水库、皂市水库建设；重点水土流失地区的防治和病险水库除险加固；中小河流、湖泊治理；重点防洪城市的防洪设施建设；水利工程设施的维护和紧急除险项目等。从资金总量来看，“十一五”时期，虽然湖南水利建设基金年筹集额逐年上升，基本实现了年均5%的增长速度，但资金规模基本维持在5～6亿元水平，占水利基本建设投资比重仍然偏低，其规模效应未完全体现。

3 做好水利建设基金筹集工作的必要性

水利作为公共物品，同时也是资金密集型，低营利型产业，这就决定了水利要以政府公共财政投入作为主要资金来源。从当前湖南水利投入情况看，资金缺口仍然巨大，财政对水利投资渠道需进一步拓宽，力度需进一步加大。根据规划，“十二五”期间湖南水利建设投入将达1 471亿元，今后10年各级财政每年水利建设投入增幅将与财政收入增长幅度保持同步，全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。由于财政预算内拨款用于基本建设的财力十分有限，中央财政转移支付地方水利投入的规模远远不能满足需求，地方各级财政配套也难以满足要求，因此，建立和巩固稳定的水利建设基金筹集渠道尤为重要。根据测算，“十二五”期间全省水利建设基金静态筹集额可达110亿元，占同期水利投入地方筹资的13.7%。同时，水利建设基金作为国家预算内专项基金，由于是国家凭借行政权力参与基本建设资金分配的一种手段，因此资金来源可靠，无需承担资金成本，并且其使用程序有严格规定，若能按政策足额筹集水利建设基金，必将对湖南“十二五”时期乃至未年10来水利改革发展起到巨大的推动作用。

附表 全省水利建设基金筹集测算表

4 加强水利建设基金筹集与管理的建议

（1）落实水利建设基金的筹集责任。水利建设基金的筹集工作要责权明确，以保持基金规模连续增长并能得到充分利用。为此，一要提高认识，加强领导。水利建设基金属于政府性基金，筹集工作是政府行为，各级政府及有关部门要高度认识设立水利建设基金的重要性和必要性，加大宣传力度，加强对水利建设基金筹集使用管理工作的领导。二要明确职责，加强协作。筹集水利建设基金是一项多部门、多单位联动的工作，要通过建立基金筹集工作联席会议制度，定期分析基金筹集过程中出现的新情况、新问题，提出解决问题的新方法、新途径，充分发挥部门间的合力和联动机制。

（2）规范纳入水利建设基金计提范畴资金的预算管理。由于水利建设基金筹集渠道很大一部分来源于部分政府性基金、行政事业性收费和财政专项收入，加强上述资金的预算管理是作好水利建设基金筹集工作的基础。要进一步完善对纳入水利建设基金统筹资金的预算管理政策，防止资金沉淀于其他用途或游离于财政监管之外。同时进一步规范成品油税费改革转移支付，明确补偿计算和增长性补助数据的测算，及时对增长性补助计提水利建设基金给予足额安排，既要确保各专项收入依法管理，也要确保水利建设基金足额计提。

（3）加强水利建设基金的使用监督。水利建设基金属于政府性基金，是非税收入的组成部分。各级财政、水利部门要根据基金筹集、项目建设的情况，对水利建设基金实行分级监管、分级负责的监督管理方式。一是严格将基金收支纳入政府性基金预算管理，遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转”的预算编制原则，建立基金预算编报体系，提高基金预算编制的完整性、准确性和精细化程度。二是对基金使用过程中的项目设计、招标投标、合同管理、价款结算、竣工验收等各阶段的资金管理实施有效监督，实现对水利基本建设资金的筹集和使用全过程的监督控制。三是对使用水利建设基金安排的工程建设、设备购置及服务等支出，凡应进行政府采购的，必须按政府采购管理规定履行政府采购程序。四是严格按照会计法规、制度的要求，加强基金收支的会计核算。五是做好跟踪检查，加强基金收支管理及相关财政票据使用情况的监督，建立健全内部财务审计制度。

（4）探索设立水利建设基金的立法保障。根据《中华人民共和国防洪法》规定，国家设立水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设。但是根据目前政策，水利建设基金只在一定时期内筹集和使用，从湖南水利大省的实际及长远来看，还没有形成长期、稳定、可延续和滚动使用的基金政策。同时从全国情况看，各省市水利建设基金在筹集范围、标准及使用管理上都不尽相同，资金规模及管理方式均有较大差异。从长远看，水利建设基金的筹集只是一种暂时的、权宜的作法。因此建议由国家或地方法制机构对其进行立法保障，建立具有国家或地方法规效力的水利建设基金筹集机制，促使水利建设基金筹集工作经常化和法制化。