试论公共图书馆法人治理结构的构建

曾友和

（重庆图书馆，重庆 400037）

试论公共图书馆法人治理结构的构建

曾友和

（重庆图书馆，重庆 400037）

文章从法人治理结构着手，提出了公共图书馆建立健全法人治理结构的前提和保障，进而对公共图书馆法人治理结构的构建作了初步性的探讨，希望能为公共图书馆建立健全法人治理结构提供有力参考。

公共图书馆；法人治理结构；理事会；构建

2010年3 月，重庆市委、市政府先后发布了《关于进一步深化文化体制改革的若干意见》（渝委发[2010]8号）和《重庆市建立健全事业单位法人治理结构实施意见》，其明确指出要深入推进文化事业单位建立健全法人治理结构改革，即在事业单位中建立理事会、管理层、职工大会，形成权力决策机构、管理执行机构和监督约束机构“三权分立”的运行机制，从而摆脱政府管事业、政府包事业的格局，使事业单位成为社会管理、社会服务的主体，最终去除事业单位的行政化趋同性与附属性，回归公共服务本色。

重庆图书馆作为重庆市属公益性文化事业单位，列入了建立健全法人治理结构改革试点单位行列。为此，尝试就公共图书馆法人治理结构的构建做一初步性的探讨，希望能为公共图书馆建立健全法人治理结构提供有力参考，并以此求教于方家。

一 法人治理结构概述

“法人治理结构”（Corporate Governance）一词最早源于20世纪70年代初美国经济理论界，我们国内一般译成“法人治理结构”、“公司治理结构”、“公司法人治理结构”等。但关于法人治理结构的概念，目前学术界尚没有完全统一的结论。经济学界普遍认为法人治理结构的本质和核心问题是解决所有权与经营权分离之后产生的委托代理问题，而法学界研究法人治理结构侧重从法人机构的权利配置以及这种权利配置如何更好地保护所有者与经营者利益，实现公司目标的角度来分析。但综合来看，法人治理结构是指法人组织的各种利益相关者在决策、执行、监督过程中共同参与由一系列激励约束机制构成的制度安排。法人治理结构的核心在于建立由利益相关者组成的董（理）事会和负责日常事务的管理层，通过权责分明、互动互利的有效机制，实现对利益相关者的约束与激励，促进法人组织的良性发展。[1]因此，现代企业通过建立法人治理结构，明确了股东会、董事会、监事会与管理层之间的权力、责任和利益分配及相互制衡关系，以保障企业规范运行，最大限度保证出资人的权益，促进企业独立地参与市场竞争。

法人治理结构虽产生于企业领域，并最早得到广泛运用。但实际上，将公司法人治理结构理论应用到社会公共事业领域，尤其是具有法人地位的社会公共服务组织的管理活动中，具有很强的现实意义和可操作性，这在西方发达国家和我国的港台地区的公共文化机构内部管理中得到了充分的实践。公共文化机构内部管理实行法人治理结构，是当代西方国家文化艺术管理普遍采用的运作模式。它是西方国家公共部门管理改革过程中出现的一种类似企业的管理方式。它通过理事会一行政执行人——员工的组织架构，以及绩效审计制度、信息公开制度、公民参与制度等相关制度建设，建立权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构责任分工、相互制衡、精干高效的内部治理机制。理事会是公共文化机构的权力决策机构，负责机构发展方针、政策制定、财务指导，并定期检查组织的政策、方案和运作，其成员由地方政府主管部门派遣代表、社会人士(来源包括相关行业组织、学术团体及公众代表)、行政执行人等多方力量组成，它是法人治理结构中最重要的组成部分。行政执行人及其副职组成公共文化机构的管理执行机构，负责机构的日常运作，履行机构的实际管理职能，参与理事会决策，定期向理事会汇报机构运行状况，接受理事会监督，并对理事会负责。[2]西方发达国家和我国港台地区的实践也充分证明，公共文化机构普遍采用法人治理结构的运作模式，成功促进了公共文化事业的科学发展。

近年来，我国内地也进行了初步的探索和实践。2007年8月13日，深圳市公布《深圳市建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》(征求意见稿)，提出事业单位法人治理架构：事业单位将成立由理事会、执行层和职工大会组成的法人治理结构。理事会是事业单位的最高权力决策机构，行使事业单位重大决策权。理事会成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等多方组成。理事(含理事长)由事业单位举办主体任免。管理层由行政执行人及其副职、财务负责人组成，作为法定代表人负责事业单位日常工作。行政执行人由理事会提名，对理事会负责，定期向理事会汇报事业单位的运行管理状况。职工大会决定事业单位涉及全体职工切身利益的重大事项，全体职工2／3以上通过后方可提交理事会审议。三者相互分离、相互制衡。[3]2007年10月底该《实施意见》正式执行，公园管理部门作为首个试点，建立起法人治理结构。条件成熟的事业单位将逐步建立起以理事会为架构的法人治理结构，先后涉及教育、医疗、科研、公共文化、社会福利等96家单位。其中深圳图书馆、深圳大学城图书馆、深圳少年儿童图书馆等公益性文化单位列入了适宜组建理事会的事业单位名单中。

公共图书馆作为公益性事业单位，建立法人治理结构就是要根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效原则，建立图书馆的理事会、管理层、职工大会和社会监督机构分权制衡的组织架构，明确图书馆各个利益相关者的权利、义务和责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制，为社会提供优质高效的公共文化服务。[4]因此，公共图书馆法人治理结构就是指从事社会公共文化服务活动的公共图书馆，以实现公共利益最大化为目标，通过所有权与管理权分离，实行决策、执行和监督“三位一体”的组织结构和运行机制，对内部和外部利益相关者之间的权力和利益进行科学分配与制衡的一种制度安排。随着我国事业单位文化体制改革不断深入，在公共图书馆中建立科学规范的法人治理结构已成为公共图书馆管理体制改革的必然要求，也是公共图书馆顺应社会化方向实现法人治理的发展趋势。

二 公共图书馆法人治理结构构建的前提和保障

（一）政事分开，落实公共图书馆法人自主权

所有权与管理权的分离，是建立法人治理结构的前提条件。必须首先理顺政府与公共图书馆的关系，实现政事分开、管办分离，使公共图书馆成为真正独立的法人。建立公共图书馆法人治理结构，必须做到所有权与管理权的真正分离，即拥有所有权的政府必须把管理权交由公共图书馆本身，由公共图书馆来行使管理权，充分保障公共图书馆的自主权。政府本身只能作为举办者，行使所有者(出资人)的职权，即通过委派有关人员担任理事长或理事，参与公共图书馆的决策和监督。也就是说政府部门不再充当“婆婆”，而是作为公共图书馆提供公益服务的保证者，从而实现举办者和管理者真正意义上的分开，促使公共图书馆成为真正独立的法人实体。

（二）理顺政府与公共图书馆之间的委托——代理关系

法人治理结构的建立，它的最本质特征是妥善处理由于实现所有权与管理权分离而产生的委托——代理关系，也就是拥有所有权的所有者(委托人)如何对拥有管理权的管理者(代理人)进行有效的激励与约束。从委托——代理理论来看，政府作为公共图书馆的出资人，是初始委托人，既是公共图书馆所有权力的初始源泉，又是公共图书馆终极责任的承担者。因此，对于由国家投资举办的公共图书馆，要针对目前普遍存在的委托人缺席现象，由举办单位负责组建代表政府意愿的理事会(即委托人)，再由理事会提名聘任产生行政负责人(即代理人)，并通过建立相应的治理规则和有效的治理机制，进一步理顺政府与公共图书馆之间的委托与代理关系。

（三）深化公共图书馆的人事、分配制度改革

建立充满生机活力、公平公正的人事管理制度和科学合理、自主灵活的收入分配制度，促进人员的合理流动，适应公共图书馆建立法人治理结构、保证管理者用人权的落实。在用人机制上，要继续扩大公共图书馆的自主权，建立以聘用制为核心的用人制度，形成公共图书馆人员合理流动的进入、退出机制；在激励机制上，要在保证最低工资标准的前提下，加大按绩取酬的比重，并逐步探索按能取酬的做法，建立高层次人才的分配激励机制，完善公共图书馆法定代表人的激励和约束机制。此外，还要进一步健全和完善社会保障制度，建立确保公共图书馆职工合理流动的社会保障衔接制度。

（四）加强党对公共图书馆法人治理结构的领导

《中国共产党章程》规定，党的领导主要是方针、政策和组织的领导。在公共图书馆中推行建立法人治理结构，是属于具体的公益性事务管理，其最终目标是使公共图书馆的公益服务目标最大化，满足社会日益增长的公益服务需求，这与党的路线、方针、政策是相一致的。也即公共图书馆实行法人治理与加强党的领导，在价值取向和目标上是完全一致的。因此，公共图书馆理事会的理事长应从主管公共图书馆的上一级机关党委成员中产生，行政负责人应从公共图书馆现任党领导班子成员中产生（一般由作为公共图书馆法定代表人的馆长担任），这样，既可以确保公共图书馆的决策和执行过程，能够与党中央保持高度一致，能够较好贯彻落实党的路线、方针和政策，也能有效地动员和组织本单位党员努力工作，在实现社会公益目标、为公众提供优质高效的公共文化服务上起先锋模范作用。

（五）尽快出台《图书馆法》，为公共图书馆法人治理结构改革提供法律保障

目前，我国仍没有出台《图书馆法》，现行的法律、法规及规章也没有公共图书馆法人治理结构的明确界定。很显然，这就使得公共图书馆建立健全法人治理结构缺乏法理依据。为此，应尽快出台《图书馆法》，准确界定公共图书馆的功能和性质。明确规定公共图书馆是为了社会公益目的，由政府举办的，依法自主运作，独立承担民事责任，从事为民众提供知识服务、推广终身教育、满足公民基本文化权益等方面的非营利性公共文化服务活动的社会组织，并充分体现公益性、机构设置的合法性、提供产品(服务)的公共性、民事行为的自主性宗旨；明确界定公共图书馆与政府的关系，规定政府应将管理公共文化职能与举办公共文化职能分开，实行管办分离，不再直接干预公共图书馆具体管理活动。政府通过出资人代表而不是政府部门行使所有者职能；对公共图书馆法人治理结构做出原则性规定。明确公共图书馆法人基本条件，并规定公共图书馆理事会是公共图书馆管理与监督机构及其人员组成、职责任务、互相关系、议事规则、法律地位等，从而使公共图书馆理事会制度有法可依。

三 公共图书馆法人治理结构的构建

建立法人治理结构是对事业单位管理体制的探索和创新，是事业单位改革的方向。目前，我国正在试行以理事会法人治理结构为重点的文化体制改革。在今年7月23日的中共中央政治局就深化我国文化体制改革研究问题进行第二十二次集体学习会上，胡锦涛总书记进一步强调要深入推进文化体制改革，促进公共文化事业全面繁荣和发展。由于我国现有的事业单位几乎全部为国家出资举办的，所有制结构单一，无须明确股权结构。因此，在这些事业单位中推行建立法人治理结构，绝大部分应当建立以理事会为架构的治理结构模式。[5]我国公共图书馆由政府出资举办，作为独立法人，应建立以理事会为主要架构的法人治理结构。但由于目前我国尚未出台《图书馆法》，缺乏构建公共图书馆法人治理结构的法理依据。在此情形下，一方面要加快《图书馆法》的立法进程，另一方面要充分利用现有文化体制改革的有利契机，由政府积极推进公共图书馆法人治理结构改革，此举可借鉴深圳做法采用政府文件形式推进公共图书馆建立以理事会架构的法人治理结构改革，[3]从而不断提升公共图书馆公共文化服务水平。

（一）组建公共图书馆理事会

鉴于目前我国尚未出台有关公共图书馆组建理事会的法律法规，暂时只能依照政府文件组建公共图书馆理事会。由政府规定公共图书馆理事会的组成及任期，并要求公共图书馆理事会应代表本地、本行业以及社会公众的利益和观点，确保公共图书馆能提供优质高效的公共服务。理事会应由举办单位牵头，公共图书馆配合，负责组建理事会。理事会是公共图书馆的决策和监督机构，由举办者、出资者、管理者、本单位职工代表、图书情报专家、社会人士(律师、注册会计师等)及其他利益相关者组成，理事人选由举办单位委派或聘任产生，也可由公共图书馆根据情况自行确定(主要从公共图书馆现有的领导班子成员中推选，但内部产生的理事不得超过全体理事的2／3)。理事长由举办单位委派或委任，其他理事由主管部门履行任免程序。理事会人数应为单数，具体人数根据公共图书馆的规模确定，一般为5至15人之间。理事会成员任期，每届任期一般三至五年，可以连任。

图书馆理事会通过理事会会议处理图书馆各项事务。理事会会议一般由理事长定期召集，一年不少于两次。会议决议实行多数表决原则，当表决票数相同时，理事长或召集人有权投决定票。理事会若需对重大事项进行表决时，须经全体理事的过半数通过方可生效。理事会休会期间，遇重大事项需决策而又无法召开临时理事会会议，可书面征求全体理事意见，由理事长按民主集中制原则决策。主管部门应充分尊重理事会形成的决议，对已派员参与理事会的，应在决策中充分表达本部门意见；否则，有关重大决议事项，理事会应报主管部门核准。另外，图书馆理事会还可以设立咨询委员会或财务、规划、人事、审计等专业委员会，聘请相关专业人士担任委员，为图书馆理事会决策提供专业咨询和管理咨询服务。[2]

（二）制定公共图书馆法人章程

公共图书馆法人章程由理事会制定，上报举办单位审核批准(或审议通过)，并作为法人治理结构的依据。公共图书馆法人章程相当于公共图书馆的法规性文件，对公共图书馆、出资人、理事、行政负责人及其他工作人员具有约束力。公共图书馆的宗旨和业务范围由章程规定，其中属于法律、法规限制的项目，应当依法经过批准。公共图书馆治理应按照章程的规定进行。章程主要内容应包括：单位名称、住所、开办资金和举办单位；宗旨和业务范围；组织机构(法人治理结构)：明确规定理事会、行政负责人产生方式、人员组成、主要职权等内容;资产管理和使用的原则；章程修改的程序；薪酬和社会保障；终止程序和终止后资产的处理办法；信息披露制度；需要由章程规定的其他事项。

（三）产生公共图书馆理事会执行机构

执行机构负责人和副职由馆长及其他领导班子成员组成公共图书馆理事会的执行机构，即管理层。行政负责人是公共图书馆的法定代表人，负责公共图书馆的日常工作。考虑到公共图书馆的行政负责人一般都是按干部管理权限任命的，为了实现与现行人事管理制度的平稳过渡和顺利衔接，行政负责人由举办主体商理事会提名、举办单位按干部管理权限任命产生，行政负责人对理事会负责，参与理事会决策，定期向理事会汇报公共图书馆的运行管理状况，接受理事会监督。法人治理结构建立以后，也可以由理事会通过公开竞聘的方式遴选行政负责人。采取这种方式应当制定规范、透明的竞聘程序，以保证行政负责人的聘选过程合法、公开、独立。行政负责人副职由行政负责人提名，报理事会审核后按管理权限报批或备案，协助行政负责人开展工作，并对行政负责人负责。

（四）公共图书馆法人资金验证和登记注册

举办(出资)主体按照公共图书馆法人章程规定认缴得的开办资金，经过法定验资机构审验，确认到位且真实有效后，公共图书馆法人即可按照《事业单位登记管理办法》等法律规定，依程序向事业单位登记管理机关提出设立登记申请。事业单位的登记事项中，涉及法律、法规规定需要经过政府有关部门审批的，应当事先办妥批准手续，并在申请设立登记时提交有关批准文件。经事业单位登记管理机关依法核准登记后，公共图书馆取得法人证书，公共图书馆的章程依法生效，这标志着公共图书馆法人治理结构的正式建立和运转。

（五）建立健全公共图书馆有效监管机制

对一个好的治理结构而言，仅有激励还不够，还必须有良好的监督约束机制。因为只有激励机制，没有监督约束机制，就会危害机构的运作发展。[6]因此，公共图书馆法人治理结构正式建立和运转后，还应按照《民法通则》、《行政许可法》和《事业单位登记管理暂行条例》等法规和相关行政规章的要求，不断规范和加强公共图书馆的法人资质许可、年度报告、资产登记、宗旨和业务范围、组织章程的管理，以及对公共图书馆相关行为的监督。同时，根据公共图书馆的不同特点，建立决策失误追究、业务审计、绩效评估、年度报告、诚信建设、信息披露等制度，通过建立健全公共图书馆的监管机制，实现对公共图书馆的有效监管，确保公共图书馆法人治理结构有效运行。

总之，通过构建科学合理的、透明法治的公共图书馆法人治理结构，逐渐理顺公共图书馆、政府、社会在公共图书馆发展过程中的各自权限和责任，促进公共图书馆自主发展、主动发展、多元发展，进而提升我国公共图书馆的公共文化服务水平，促进社会全面和谐发展。但由于目前我国尚未出台《图书馆法》及相关法规，仅靠政府的行政作为，显然缺乏法理依据，也无法持久推动。因此，鉴于我国目前公共图书馆的发展实际，公共图书馆的法人治理结构改革也应是一个逐步建立、日趋完善的过程，不宜操之过急，也不宜一刀切，应当结合各地实际，建立行之有效的结构体系与运行模式，使其更好地激发公共图书馆的活力，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求。

[1]谢一帆.法人治理结构：事业单位改革的新课题[J].兰州学刊，2008,(7).

[2]张洪彬.试论图书馆理事会制度及其运作机制[J].图书馆，2009,(3).

[3]《关于印发事业单位体制机制改革创新七项专项改革方案的通知》深办发[2007]17号.[KB/OL].http://www. sz.gov.cn/rsj/zcfggfxwj/gzry/zyl/zyzh/200809/ t20080912_43866.htm.

[4]肖容梅.公共图书馆法人治理结构初探[J].公共图书馆，2008，（2）.

[5]孙晟.事业单位法人治理结构研究[M].山东大学，2008.

[6]魏杰.法人治理结构与人力资本[J].现代企业教育，2001（7）.

参考书目：

[1]徐引篪，盛小平，黄颖.美国图书馆理事会及其启示[J].四川图书馆学报，2004（3）.

[2]王千华，王军.事业单位的理事会制度创新[J].开放导报，2007（5）.

[3]李玉兰.关于事业单位法人治理结构构建的思考[J].商场现代化，2008（13）.

[4]任尔昕，阎薪宇.论事业单位的法人治理结构的构建[J].社会科学家，2007（1）.

[5]方鹏骞，喻丹.事业单位法人治理对建立公立医院法人治理结构的借鉴及启示[J].中国卫生经济，2007（11）.

[6]詹美琼，曲鸿亮.事业单位法人治理结构模式研究[J].发展研究，2006（9）

[7]刘霞.事业单位法人治理结构问题初探[J].中国人才，2007(11).

[8]许英.事业单位法人治理结构影响因素初探[J].经济师，2008（7）.

[9]黄心华，黄晓洪，李红梅.事业单位法人治理组织模式探析[J].商业时代，2009（8）.

[10]孙晟，张燕．事业单位法人治理结构问题浅析[J]．山东人事，2006(9)．

Corporate Governance Structure of Public Library Construction

ZENG You-he

(Chongqing Library，Chongqing 400037，China)

This article started from the corporate governance structure, proposed the establishment of sound corporate governance of public libraries premise and guarantee for the structure, then corporate governance structure of public library construction of a preliminary nature, hoping to establish a public library corporate governance structure.

library; corporate governance; council; structure

D912.16

A

1008-9128（2011）03-0093-05

2010-12-2

曾友和（1979-），男，馆员，硕士。研究方向：宗教文献学和图书馆研究。

[责任编辑 姜仁达]