科学发展观视域下地方政府绩效评估指标体系研究

汤瑾瑜

(扬州大学 商学院，江苏扬州225009)

0 引言

胡锦涛总书记在党的十七大上提出了要深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动社会和谐，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗。科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾，是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点，是党的执政理念的重要组成部分，在一定程度上标志着党的执政理念发展和进步的水平。政府绩效评估概念应属于一个综合性范畴，其内涵不仅包括成本、速度、质量、效率、公平，还包括政府的民主性、责任性、回应性等多元目标，它关注政府与社会主体之间的关系，特别强调社会组织和公民的满意度。政府的绩效评估自然不能缺少合理的评估指标的存在，建立正确合理的绩效评估指标体系是准确衡量政府绩效的必要前提。以科学发展观作为政府绩效评估指标体系建设的指导，是保证我们的发展方向的根本所在，科学合理的政府绩效评估指标体系的建立也是充分实践科学发展观的制度保障。

1 当前我国地方政府绩效评估指标体系建设存在问题

我国现行的政府绩效评估模式脱胎于计划经济时期，并随着市场经济的发展和政府职能的转变进行了一些调整，具有三个方面的特点:一是考核内容繁杂，涉及政府工作的所有部门;二是考核体系采用目标管理和量化评估的方法，由几十个乃至上百个量化指标组成，但其中仅有GDP增长率等几个经济指标是关键指标，构成对政府行为的“刚性约束”，其他指标相对而言是“软约束”;三是考核主体以上级为主，考核结果与政府主要官员的升迁去留密切相关，其他方面对政府绩效评估的参与度较低。

1.1 政府绩效评估指标的总体理念不足

我国地方政府绩效评估指标的总体理念上还存在不足:对政府绩效评估指标体系的系统理论构思不完善，评价指标的选择主观随意性很强，极大地降低了评价指标的信度和效度。比如国家人事部的33项指标当中“外来投资占GDP的比重”这一指标对急需招商引资之外的地区可能有失偏颇地降低了评价结果的有效性。评估体系在总体上还是以总量、规模、速度为中心，而质量、效益价值观念未得到充分的重视。强调结果指标、硬性指标，轻视过程指标、潜在指标和软性指标;只强调数量指标，轻视质量指标。绩效评估多数仍停留在行政体系内部进行，民主参与、公民导向、群众满意度在指标中体现不足。

1.2 评估指标存在泛经济化的倾向

正如前文所指出的一样，一个时期以来，经济产值和增长速度成为地方政府绩效评估中首要的，甚至是唯一的关注点，“唯GDP论英雄”的现象在相当一部分地区还存在，甚至一些地方大搞政绩工程，忽视经济增长的效益与质量，忽视人的发展和社会的全面进步，忽视公共行政所要达到的其他多元目标。政府公共行政管理固然要追求经济的发展，GDP作为一个地区在一定时期内生产的最终产品和提供劳务总量的货币价值，其重要性不言而喻。但经济指标并不能涵盖政府职能的全部，GDP的增加也不完全意味着社会财富和福利的等量增加。而且，衡量GDP增加的时候，还要看为此付出的代价，以及对环境的破坏性影响。因此，经济增长速度和财政收入这样的指标能够反映的只是经济活动的整体规模大小和扩张速度，而不能反映经济发展效率的高低和效益的好坏。同时，这样的指标只能反映目前和过去的生产情况，不能说明未来发展的潜力。可见泛经济化的地方政府绩效评估指标会误导政府行为，不能作为评估政府绩效的有效标准。要准确反映政府的业绩，必须建立一个科学的政府绩效评估指标体系。在树立科学发展观、构建和谐社会的今天，仅仅局限于经济传统意义的经济指标是远远不够的。

1.3 定性指标与定量指标未能有益结合

由于政府管理目标复杂、产品形态特殊、产品标准多维、价格机制缺乏等因素，地方政府绩效评估要比企业的绩效评估复杂。而且，由于缺乏定量的测评标准和定量分析人员，我国目前的地方政府绩效评估指标仍然以定性指标为主，缺乏数据支持和科学的分析测评，造成了评估的随意性和片面性。完整的指标体系中应包含定量指标和定性指标，对于定量指标，通过规定的参数数值直接进行量化;对于定性指标，设定不同的等级标准进行量化处理。以此保证评估工作的科学性和合理性。

2 科学发展观:地方政府绩效评估指标体系建设的新视野

地方政府绩效评估作为一种非常有效的政府管理工具，在世界各国的公共管理中日益受到广泛的关注与重视。积极开展地方政府绩效评估工作，有利于创新政府管理观念，形成以绩效为导向的政府管理机制，从而切实引导地方政府部门树立和落实全面的科学发展观。缺少科学的理论作指导的政府绩效评估指标体系是不科学的指标体系，只有建立在科学发展观基础之上的政府绩效评估指标体系，才能更好地体现科学发展观的具体要求，实现以人为本，全面协调可持续的发展。

2.1 科学发展观为地方政府绩效评估指标体系提供了价值导向

科学发展观是以人为本，全面协调可持续的发展观，这样的科学发展观为政府绩效评估指标体系的建设提供了价值指导的作用。首先，科学发展观为政府绩效评估指标体系的建设提供了以人为本的价值导向。以人为本就是指人民的利益高于一切，一切的发展都是围绕着人民的根本利益的。以人民欢迎不欢迎，人民赞成不赞成，人民满意不满意作为衡量一切发展的准绳。在政府绩效评估指标体系的建设过程中要始终把人民的利益放在第一位，把增加和发展人民的根本利益作为政府绩效评估体系的重要内容。其次，科学发展观为政府绩效评估指标体系建设提供了全面协调可持续的价值导向。科学发展观追求的是全面协调可持续的发展，所以在科学发展观指导下的政府绩效评估体系的建设，不能过分地仅仅注重经济发展方面的指标，同时要看到社会进步方面的成果;既要看到城市的发展又要看到农村的发展;既要看到当前的发展又要看到长远的可持续的发展。总之，要在政府绩效评估指标体系的建设中体现全面协调可持续的发展。最后，科学发展观为政府绩效评估指标体系建设提供了高效廉洁的价值导向。高效率是科学发展观对政府行为的主要要求之一。政府行为的高效率是指所有的投入要有最大的产出，最高水平和质量的产出，面对突发事件，政府需有最快的反应速度，并获得良好的结果。清正廉洁是对公务员队伍行为的基本要求，更是科学发展观在政府行为方面的体现。公务员队伍的廉洁与否不仅仅涉及发展的问题，往往在更深的层面上涉及政府的合法性问题。因此，在政府绩效评估指标体系的建设中一定要体现规范政府行为的价值导向。

2.2 科学发展观为地方政府绩效评估指标体系建设确立了基本原则

以什么样的标准对政府绩效进行评价是开展政府绩效评估的关键。科学发展观虽然没有给出具体的评价标准，但却指出了评价标准的一般原则，即全面、协调、可持续。这一原则可作为我们制定政府绩效评估标准的一般原则。在政府绩效考核标准的制订上一定要贯彻全面、协调、可持续发展的原则。一是在标准体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面协调发展，不能片面地用经济指标考核政府;二是在经济指标的设置上，既要重视反映经济增长的短期绩效指标，又要重视反映经济发展的长期绩效指标，使短期绩效指标服从长期绩效指标，注重经济和社会发展的可持续性;三是在各类指标设置上，注重绩效与公正、公平结合，由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同，因此，在绩效评估指标设置上，应保持独立性;四是在当前考核指标和长远考核指标的设置上，既要注重短期的考核指标的设置，又要看到具有考核长远社会效益指标的设置。

2.3 科学发展观为地方政府绩效评估指标体系建设的提供了根本方法

评估政府绩效的根本标准是人民群众对政府绩效的满意程度。没有正确的发展观指导下的政府绩效评估指标体系，更注重的是上级领导部门和部门内部考量政绩的指标，而忽视了部门外部、社会公众的参与要求，同时，也忽视了作为第四部门的新闻媒体、社会舆论部门在政府绩效评估指标体系建设中的作用。科学发展观的提出，反映了全球化的时代特征和要求，它立足于解决中国改革开放的现实问题和全球性问题，具有鲜明的时代性和现实的针对性，是发展观发展的新阶段，体现了我们党对社会主义现代化建设规律认识的深化，从而为人们正确认识政府绩效提供了科学的认识工具。科学发展观正确地阐明了发展的本质、目的、内涵和要求，使人们对“什么是发展”的根本问题有了准确的把握和深刻的理解，自然有助于人们科学有效地测量和评价人类发展的成果，其中包括政府在促进发展的过程中所做出的贡献，即政府绩效。在科学发展观指导下的政府绩效评估体系建设，按照以人为本的要求将会更加注重社会各界在政府绩效评估体系中的作用，充分发挥各界的积极性，使各种力量为改善政府形象、提高政府效率做出应有的贡献。

3 科学发展观指导下的政府绩效评估体系建构

政府绩效评估的指标体系的建设应该按照科学发展观的要求，克服过去那种单一的经济衡量指标的弊端，通过经济、人文、环境等全面指标的设置和考核，引导政府重视物质文明、精神文明、政治文明和社会文明的协调发展。科学发展观指导下的政府绩效评估指标体系，应包括三个方面的内容。

3.1 评估指标体系“人本化”

以人为本是科学发展观的核心、精髓和实质，也是政府绩效评估的基本价值取向。政府绩效评估最终要体现在为群众谋实利上。群众满不满意、赞不赞成、拥护不拥护、符不符合群众利益才是政府绩效评估的根本标准。要坚持群众公认、注重实效的原则，正确处理好以下几方面的关系:一是开拓进取与实事求是的关系。在为民众办实事的过程中，一定要做到尽力而为、量力而行、遵循经济规律、实事求是，既要防止不思进取止步不前，又要防止不顾民意乱作为。二是对上负责与对下负责的关系。政府部门既要对上负责，更要对下负责，尤其是为普通群众尽责。三是“显绩”和“潜绩”的关系。“显绩”是见效快、看得见、易量化的业绩，而“潜绩”是难度大、周期长、难量化的工作，如改善生态环境、改善民生等。“显绩”“潜绩”都要关注，协调一致。四是政府施政成效与施政成本的关系。只有既评估政府施政成效，又评估政府施政成本，才能得出准确的评估效果，才能防止为追求政绩不惜代价，不计成本的行为。另外，在评估工作中要关注公众评价。用群众的观点对待政绩，改变过去以官方评估为主、以内部评估为主和以上级评估为主的单一评估体制，逐步向包括社会公众和专业评估机构等多方参与的多元化绩效评估体制转变。关注公众对政府的主观评价，让人民群众对政府的活动、职能和职责的情况进行评价，显示出群众对政府的满意度，体现建设为民政府、责任政府、效能政府和服务政府的实现程度。评估指标的设定也要由“以物为中心”转变成“以人为中心”，建立“以人为本”的政府绩效评估指标体系。

3.2 评估指标体系“全面化”

全面协调可持续是科学发展观的基本要求，构建科学的政府绩效评估指标体系要牢记这一要求。首先，评估的主体要全面。构建多元化的绩效评估主体的体系，保证评估主体的科学性及评估组织的独立性。政府作为构建和谐社会的主导力量，其行为表现应接受多方主体的评价，形成多层次评估的政府绩效评估体系。多元主体评估可以使评估结果更为客观、公正，弥补政府绩效评估本身的不足。改变目前政府部门中向上级看齐、向领导看齐的绩效评估指向的重要方式就是扩大评估主体的范围，将公民、社会组织、舆论等吸纳到政府绩效评估主体中来，并将评价结果与各种激励措施相结合，才能实现各方对政府行为的有效监督。其次，评估的指标要全面。从以经济指标为主转向注重经济指标和社会指标相结合。科学发展观是一种全面的发展观，要求采用全面绩效指标来取代经济绩效指标。政府活动的影响不仅限于经济领域，而是影响到政治、经济、文化、社会等各个领域，因此，政府绩效评估不仅体现在其对经济增长方面的影响，还应体现在对政治发展、对科技文化发展、对社会发展、对自然发展以及对人的发展的影响等多个层面，不可仅仅依据某种单一的经济指标，而应依据经济的、社会的、人的、环境的一系列综合的指标，根据各个系统之间的协调程度设定评估指标。最后，评估的方法要全面。政府绩效评估中可以引入360度全方位评估技术，采用定量和定性相结合的方法，形成一个复合的、多元的政府绩效评估指标体系，保证评估工作的客观、公正。

3.3 评估指标体系“规范化”

绩效评估的方法其实就是对收集到政府绩效评估指标的相关信息和数据进行解读。从方法论上讲，绩效评估应该坚持定量与定性相结合的原则，因为绩效本身并不能完全以量化的形式表达出来，但是，在采用定性的方法评估时，最终是要将定性的结果通过科学的方法转化为定量的指标。这就要求正确使用定性和定量分析，做到有机统一，保证政府绩效评估结果的客观性和准确性。绩效评估方法可以采用定性和定量考核相结合的方法，对政府绩效工作进行质的考察和确定等级的定性分析，再加上对评估指标的定量分析，保证绩效评估结果更具客观性和可比性，使考核的方法更加细化、更易操作。保证绩效评估结果的效用，把评估结果公诸于众，起到有效的传递和反馈作用，引起社会公众的广泛关注，促使政府改变传统的重视过程忽视结果的行政模式，建立围绕评估结果的奖惩制度，将评估结果与干部的选拔任用和奖惩结合起来，让政府更重视评估结果，真正起到约束和激励政府部门的目的，最终实现政府绩效评估的经常化，不断提高政府绩效水平。

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