法律监督制度的改革与完善——基于外部关系的研究

马 文,范艳利

(集美大学 政法学院,福建 厦门 361021)

法律监督制度的改革与完善
——基于外部关系的研究

马 文,范艳利

(集美大学 政法学院,福建 厦门 361021)

针对目前我国法律监督被虚化的问题,从检察机关的外部关系着眼,提出了完善法律监督制度的几点措施,即处理好检察机关与人大、检察机关与人民法院、检察机关与公安机关的关系。

法律监督;改革与完善;外部关系;检察机关

一、概念的确定

法律监督有狭义、中义和广义之分。本文中的法律监督特指狭义的法律监督,即指“检察机关对法院审判活动和有关机关、个人的活动是否合法所进行的监督,法律监督主体仅限于检察机关”[1]。

法律监督的外部关系,是指作为监督主体的检察机关在履行法律监督职责的过程中,与党的机关、国家机关、社会组织和公民之间的相互关系。它不仅仅局限于监督主体与监督对象之间的法律监督关系,也包括权力机关对检察机关的监督,以及党的机关对检察机关的监督等[2]。本文主要是基于检察机关和国家机关之间的关系来探讨法律监督制度的改革与完善的,因此,文中所指的外部关系是指检察机关和立法机关,即人大、公安机关和人民法院之间的关系。

二、法律监督制度存在的问题及原因分析

从总体来看,目前我国检察机关的法律监督权有被空置、弱化的迹象。出现这种状况的原因是多方面的,但主要有以下几点。

1.历史传统

从历史上来看,我国的政治体制自古就缺乏监督机制,或者说是缺乏有效的独立的监督体制。因为我国传统中的监督不是基于分权产生的横向制约,而只是自上而下的行政体制之内的一种做法,这就决定了社会中所有的权力都受制于行政权一家。而没有权力的监督就意味着软弱和无力,所以,在强调行政权力的我国,检察机关的法律监督权实施起来就先天不足,缺少社会传统的支持和依靠,显得力不从心。

2.理论争议

虽然我国宪法明确规定了人民检察院是我国的法律监督机关,但理论界对于检察权的本质属性却存在不同观点。有学者就认为,公诉权是检察权的核心,而其与法律监督权不具有共存性,只能作出两选一的最终结果,因此,应当取消检察机关“法律监督者”的身份[3]。这样的观点显然对于检察机关行使法律监督权是釜底抽薪。目前,我国检察机关拥有多种职能,既有侦查权、批准逮捕权、起诉权,还有对诉讼活动的监督权。检察机关多项权力之间的冲突与协调问题是学界讨论的焦点,至今也没有形成一个比较统一的意见。同时,由于检察机关的法律监督权牵涉的具体权能多,权力内容过于庞杂,近几年的司法机关进行的改革也没能彻底解决这一问题,而这些都阻碍了检察机关法律监督职能的有效发挥。

3.立法不足

检察机关的法律监督职能在立法上存在缺乏可操作性的问题,严重影响了监督效力。这主要体现在:①《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中都规定了人民检察院有权对诉讼活动实行监督,然而在分则中只规定,对检察机关依审判监督程序提出抗诉的案件,“人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭”。从法院受理案件到判决生效,检察机关都没有参与,这都不利于及时发现其中的违法行为和对诉讼活动实行有力的监督。②《人民检察院组织法》仅规定,检察机关“对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督”,对于“监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督”,而对于治安、交通、消防、教育、税收、海关、卫生、民政等行政行为是否合法,没有明确规定监督权。③检察机关对于国家机关工作人员利用职权实施的一般违法行为,以及虽构成犯罪但不需要判处刑罚或者免除刑罚的行为,只有建议权,没有处理权。

三、基于外部关系对法律监督制度的改革与完善

1.与人大之间的关系

当前各级人大对检察机关的监督,主要表现在:依照法定程序任免检察机关的工作人员,听取和审议检察院工作报告,对检察院的执法情况进行专项执法检查,视察检察院工作等。这些措施,体现了人大对检察机关工作的监督。但是,现实中也存在着一些超出人大监督权限的做法。例如,人大对个案的监督,即对具体案件的处理提出有影响性的意见或建议,个别人大代表也在有形或无形中干预检察院办案等,这在一定程度上给检察院独立行使检察权带来了阻碍。我国《宪法》第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见,我国的检察权独立行使只是相对于行政机关、社会团体和个人的独立,而不是独立于国家权力机关和政党的领导。但不能否认的是,人民检察院作为行使法律监督权的专门机关,代表国家行使法律监督的职能,它是国家为维护法律的正确实施而赋予检察机关的一种特定的权力。因此,我们应当强调人大对检察机关的监督也要保证检察机关的独立性,人大应多从宏观层面着手,保证检察监督工作的政治方向,从而实现司法独立和司法公正,而不应干涉具体案件的处理。

2.与法院之间的关系

(1)检法关系概况。三大诉讼法分别规定了人民检察院有权对人民法院刑事审判、民事审判和行政诉讼实行法律监督。但这些规定都是原则性的,缺乏具体的操作程序,从而使检察机关对法院审判的监督权虚化。主要表现在,人民法院民事、行政审判活动领域中的大量裁判行为被排斥在抗诉范围之外,检察机关对此不能行使法律监督权。从控审关系上来看,检察院行使控诉权,法院行使审判权。同时,检察院对法院具有审判监督权力。那么,检察院的监督权与法院的审判权就产生了冲突,如果不能协调两者之间的关系,就会削弱法官的审判权威性。针对这个问题,有学者提出:检察机关在审判阶段必须以法官为中心,以维护审判的权威,法庭审判必须围绕法官心证的形成来进行。但在审前程序中,要以检察官为中心,要增强检察机关在庭前程序中的主导作用[4]。这种做法就很好地解决了这个问题,具有可借鉴性。

(2)在检察机关内部增设单独机构行使刑事审判监督权。我国《刑事诉讼法》第169条规定:“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序,有权向人民法院提出纠正意见。”即公诉权与刑事审判监督权均由出庭支持公诉的检察官来行使,公诉人具有对人民法院审判工作的法律监督权。检察官公诉人和监督人身份的双重性使得法官在庭审中处于尴尬的境地,既是居中的裁判者,又是被监督的对象,这样的处境必然使法官在判断案情时偏向公诉人,使控方的权利大于辩方,破坏法官的中立性和诉讼程序的对等性。为了解决这个问题,可以在检察院内部设置一个专门机构,从事监督工作,使监督权和公诉权分开单独行使,互不干涉,减少监督权对诉讼结构的冲击,保证公诉权和监督权都能有效行使。

(3)完善民事、行政诉讼检察监督立法。一是公益民事案件的诉权问题。随着社会的发展,公益民事案件的数量也急剧增长,而我国还没有建立起来一套完整的公益诉讼程序,现在的公益案件大都靠个别社会成员提起诉讼,诉讼的结果表明,个人的力量显然不足以承担起公益诉讼中整个社会或者多数社会成员的利益,败诉的居多。因此,我们应当赋予检察机关对公益民事案件的诉权,由检察机关代表社会提起诉讼。由于检察机关本身就是司法机关,与人民法院地位对等,在案件证据采集、诉讼程序参与等方面,较之个人具有明显优势,所以,可以尽可能地保证诉讼结果的公正性。二是从程序上完善抗诉立法。提起抗诉是检察机关行使法律监督权的一个重要途径,但目前的立法中,却对抗诉程序规定的非常简单笼统,这就导致司法实践中法律监督权的不能行使或不完全行使。因此,有必要完善抗诉程序立法,明确规定人民检察院对人民法院民事、行政案件审判的监督权力,例如,规定检察院在证据调查收集方面的权力,规定抗诉案件再审的审限、审级等,总之要从程序上使检察机关的法律监督权具体化、明确化、可操作化。

3.与公安机关的关系

我国的检警关系比较特殊,大多数案件的侦查工作是由公安机关承担的,但检察机关也有部分侦查权力,同时,检察机关作为法律监督机关,对公安机关的侦查活动有监督的权力。但是,目前这种权力缺乏实施的力度和保障,很多学者就提出要进行检警关系改革,并提出了各自不同的意见。有人支持检警一体化模式,而有人则认为这种模式不是大多数国家的通行做法,也不符合警检关系发展的大趋势,从而反对实行检警一体化[5]。笔者也认为,我国的实际状况不适合实行检警一体化模式。因为在这种模式下,容易出现公安机关被动地接受检察机关的指示和命令,失去侦查的最佳时机,而检察官在侦查方面的专业缺失也不利于保障侦查的有效性,两者共同导致案件侦破上的困难。同时,警检完全分立,也不是一种理想的体制。在整个案件处理过程中,公安机关进行的侦查活动最终是为了检察机关提起公诉,要求法院给与法律制裁,这是一个完整的相互联系的链条,警检完全分立,就生硬地割裂了公安机关和检察机关的关系,它们之间如果缺乏配合,公安机关的侦查活动就失去了方向,检察机关的公诉就失去了基础,对案件的最终处理都是不利的。因此,我们不能将警检关系简单地分立开来。

既然检警一体化和完全的检警分离模式在我国都不可行,那么,我们可以采取一种相对折中的做法,笔者赞同“检察引导侦查”模式。检察机关对侦查的引导是从批捕、公诉的角度,对侦查机关收集证据等侦查活动进行引导,而不是全局指挥;引导侦查取证的重点是按照批捕、公诉的要求,引导侦查人员收集和保全证据;检察机关必须积极主动地参与到侦查活动中去,对侦查活动进行同步监督,确保实现司法公正[6]。这种模式结合了公安机关和检察机关的长处,加强了公安机关和检察机关之间的配合,提高了对案件的侦破能力和诉讼效率,有利于追诉、打击犯罪,同时也有利于检察机关对公安机关的侦查活动进行法律监督,及时纠正侦查活动中的不当行为,从而实现侦查权和监督权效力的同时有效发挥。

[1] 郭立新.法律监督、检察机关法律监督争议评析[J].国家检察官学院学报,2003(5):10.

[2] 蔡柏林,纪丙学.法律监督外部关系优化研究[J].法学杂志,2007(6):85.

[3] 陈卫东.我国检察权的反思与重构:以公诉权为核心的分析[J].法学研究,2002(2):3.

[4] 龙宗智.谈中国检察制度的改革[N/OL].(2001-06-04).http∥review.crb.com.cn/ournews/asp/reaq News.asp?id=38978

[5] 陈光中,汪海燕.论刑事诉讼的“中立”理念:兼谈刑事诉讼制度的改革[J].中国法学,2002(2):35.

[6] 文东福.从侦查监督角度分析我国的检警关系[J].社会科学家,2004(3):56.

On Innovation and Perfection of Legal Supervision——From External Relationship

MA Wen,FAN Yanli

(Political Science and Law,Jimei University,Xiamen 361021,China)

For China′s current legal supervision is weakened,aiming at the external relations of procuratorial organ,measures are proposed to make a complete system of legal supervision:The relationships between procuratorial organ and people′s congress,court,and police should be well-handled.

legal supervision;innovation and perfection;external relationship;procuratorial organ

DF 84

A

1008-9225(2011)04-0024-03

2011-01-10

马 文(1982-),女,河南南阳人,集美大学讲师。

【责任编辑:王立欣】