论我国民事公益诉讼制度的构建

刘晓慧

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080)

论我国民事公益诉讼制度的构建

刘晓慧

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080)

随着我国经济和社会的发展，出现了大量的有关国家利益、社会公共利益的纠纷。民事公益诉讼作为针对危害社会公益的违法行为提起诉讼、维护公共利益的司法救济措施，已日渐为社会各界所认识。基于目前我国立法层面有关民事公益诉讼规范的欠缺，从可诉范围、立法模式、体例、具体程序设计等方面进行探讨，从而为构建民事公益诉讼制度作出理论准备，不仅是顺应国情、民意的迫切需要，也是建设社会主义法治国家的必然要求。

民事公益诉讼;制度构建;私益诉讼

公益诉讼起源于古罗马。从罗马法对诉讼形式的规定看，已经有了公益之诉和私益之诉的区分。公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。现代意义的公益诉讼则起源于20世纪60年代的西方国家。美国、法国、英国、日本等国都建立了较为完善的公益诉讼制度。相比之下，我国在立法层面对公益诉讼尚无明确的规定，大量的公益诉讼案件往往尚未得到司法的实质审查即被阻挡在法院大门之外。

一、我国民事公益诉讼的现状

2005年松花江水污染事件发生后，整个松花江流域生态环境被严重破坏。当年12月7日，北京大学法学院汪劲、甘培忠、贺卫方等师生以中国石油天然气集团公司、中国石油天然气股份有限公司、中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司为共同被告，以松辽流域水资源保护局等单位为第三人向黑龙江省高级人民法院提起民事诉讼。要求法院判决被告消除对松花江的未来危险并承担恢复原状责任;赔偿100亿元人民币用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡;责令第三人共同或分别设立并管理松花江流域污染治理基金，以便作为基本的政府投入以及接受被告赔付的资金，由该基金持续性安排资金恢复松花江流域的生态平衡;判令被告支付本案诉讼费。黑龙江省高级人民法院立案庭以“原告不适格”案件不属于人民法院受案范围等理由拒绝受理本案。

上述案件实例仅仅是我国大量的公共权益难以得到司法救济的冰山一角。首先，当特定的个人或组织及国家机关提起民事公益诉讼时我国的法院大多都会以主体不适格不予受理，这就使得案件在还没进入司法程序时就被阻隔在司法的大门之外。从我国《民事诉讼法》第108条的规定来看，实际上现行《民事诉讼法》对公益诉讼是持否定态度的。在该条所规定的四个起诉条件中，首要条件就是“原告是与本案有利害关系的公民、法人和其他组织”，这即是指有资格向法院提起民事诉讼的必须是与案件有直接利害关系，且自己的合法权益受到不法侵害的人;无利害关系人即无原告的主体资格。由于民事诉讼法对于原告资格的这种严格限制，在几起由我国公民个人提起的民事公益诉讼中法院大多都是以民事诉讼法中规定的“直接利害关系”原则不予受理或审查后予以驳回起诉。其次，对于民事公益诉讼案件的受理条件认识上存在分歧，没有具体的审查标准和尺度，这也成为案件进入司法程序的一大障碍。最后，即使法院受理了此类民事公益诉讼案件，也因为我国相关实体法没有对具体的实体权利义务做出明确规定，法官在办案时也会因为法无明文而不知如何审理案件。综上可见，立法上的缺陷是目前我国构建民事公益诉讼制度的最大障碍［1］。

二、我国构建民事公益诉讼制度的必要性

1.民事公益诉讼使国家利益和社会公共利益得到司法的更周全保护，避免了国家利益和社会公共利益处于真空状态。国家利益和社会公共利益的主体是国家和社会，并非实在具体的主体。由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的［2］。因此，必须有具体的主体对公共利益加以维护，体现在诉讼救济上就是公益诉讼。

2.民事公益诉讼有利于激励社会成员共同维护国家利益和社会公共利益。1836年，美国制定了《反欺骗政府法》，该法在1986年修改后规定，任何个人和公民在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，都有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后得到一部分罚金。这种罚金的“奖赏性”即是在鼓励社会成员积极充当社会公共利益的坚实守护者，并当公共利益因为违法行为的侵害时能及时地以法律手段去惩治违法者，从而有效地维护社会公共利益［1］。实践证明，这种激励机制使公益诉讼在维护社会公益方面成效卓著。

3.民事公益诉讼具有防止危害公益行为不良后果发生的功能。民事公益诉讼不以发生实际的损害后果为要件，在当违法行为可能或已经危害社会公共利益时任何人和社会团体都可提起诉讼。这种将侵害扼杀在萌芽状态的机制改变了传统民事诉讼事后救济的方式，有效防止了侵害后果的发生或者扩大，进一步对社会公共利益的维护起到先天的保护和预防作用。《美国联邦例法》中的“鱼儿不会说话”是一个典型的判例。案件起于美议会批准在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，先后投入了1亿多美元。当大坝工程即将完工的时候，生物学家们发现，如果大坝建成的话，大坝底的珍稀鱼类蜗牛鱼的生活环境将受到影响，并将导致这种鱼的灭绝。于是环保组织向法院提出了诉讼，要求停止修坝并放弃修建水库的计划。最高法院依据美国联邦1973年颁布的《濒危物种法案》，判决停止大坝的建设［3］。

2006年6月中旬，人民日报与人民网在网上开展了对“公益诉讼，你了解多少”的调查，83.9%的单项被调查者认为公益诉讼对我们十分重要，因为它维护了大多数人的合法利益。96.3%的网友认为应当修改我国的相关法律，建立公益诉讼制度。由此可见，公益诉讼已日渐被人们所认识并接受，在我国构建公益诉讼制度是人心所向。

三、构建我国民事公益诉讼制度的建议

(一)民事公益诉讼的可诉范围

笔者以为，公共利益是与个体利益相对而言，应包括国家利益和不特定多数社会成员的利益。民事公益诉讼按照是否具有私益成分为标准，可分为两大类，一是纯粹的公益诉讼，二是带有私益成分的公益诉讼。公益诉讼与私益诉讼之间并不存在不可逾越的鸿沟，因此公益诉讼不排除牵涉个体利益的情况，即使提起诉讼的原告是侵害公益行为的直接受害人，其提起诉讼的其目的也不是仅使其个人受损的利益得到救济，而是使不特定的多数人受损的利益得到救济，例如火车餐车不开发票案。以诉讼法律关系的客体和诉讼目的为标准，可以将民事公益诉讼分为四种基本类型:一是防止国有资产流失型;二是制止社会公害行为型;三是维护少数民族历史文化遗产型;四是保障特殊弱势群体人身权利型。公益诉讼是一把双刃剑。一方面，它有利于保护公共利益、集体利益和社会利益，有利于保护弱者，有利于强化对依法行政的监督。另一方面，又易于导致滥讼，既浪费司法资源，又妨碍行政效率和效力。因此，对于公益诉讼的范围既要适当地放开，又不可过于宽泛［4］。

(二)我国民事公益诉讼的立法模式

笔者认为，由于公益诉讼并非一种独立于三大诉讼的新的诉讼类型，只是在民事诉讼框架内基于诉讼目的的一个集合概念［7］，因此我国对民事公益诉讼的立法没有必要制定单独的“公益诉讼法”，仅需按照目前我国一贯的立法模式，有针对性地从实体法和民事诉讼法两方面对公益诉讼作出规定。一方面在各实体部门法如《环保法》、《消费者权益保护法》中明确列入可以提起公益诉讼的有关条款，另一方面对现行民事诉讼法加以完善，增设公益诉讼的制度内容。在这方面可资借鉴的是美国，作为最早建立现代民事公益诉讼制度的国家，美国实行公益诉讼就并没有进行太大的制度创新，而是基本依存原有的民事诉讼法律制度来解决此类现代社会出现的涉及公益的纠纷。另外，由于个人合法权益受民事公益侵权行为侵犯的公民是多数的，并且均有可能提起相同的诉讼(如火车餐车不开发票案)，因此我国亦应借鉴英美国家的做法，建立涉及公益侵权行为的判例制度。在这一制度下，当事人起诉到法院，法院经审查原告起诉符合涉及公益侵权行为诉讼的情形，则可直接适用原判决，从而减少司法资源的程序性耗费，同时也降低案件当事人的诉讼成本［3］。

(三)《民事诉讼法》中公益诉讼的立法体例

笔者认为，因为民事公益诉讼与普通诉讼在程序上存在很多差异，为协调二者的关系，《民事诉讼法》对公益诉讼应采取总则规定与专章规定相结合的方法。

1.在《民事诉讼法》总论部分设立“公益诉讼”编，规定民事公益诉讼特有的原则和制度。

(1)限制处分原则和调解原则的适用。由于民事公益诉讼中原告所主张的权利并不由其个人独享，还涉及其他不特定多数的社会成员的利益，因此，必须对提起公益诉讼的原告的处分权加以限制。笔者以为，原告不能像在私益诉讼中那样任意处分权利。除非被告已经主动提出停止侵权并赔偿损害，诉讼的目的已经达到。否则，原告不能撤回起诉，亦不能与对方和解或达成调解协议。

(2)实行合议制度。民事公益诉讼涉及的案件大多是影响广泛、深远的社会纠纷，在现有审判组织制度下，为保证案件的公正审判，对公益诉讼必须限制独任审判的适用，严格实行组成合议庭审理的制度，并根据情况适当增加合议庭成员的人数。

(3)实行诉讼费用特殊承担规则。由于民事公益诉讼是为了社会的公共利益而起，所以在诉讼费用承担上应借鉴其他国家有利于原告的做法，确立“无偿主义与低额收费”相结合的原则［2］。当个人或社会组织提起诉讼时，在法院审查确系公益诉讼后应将预交的诉讼费退回，并最终判决被告承担诉讼费用，以及原告的律师代理费和合理的调查、鉴定费用等;即便最终应判决由原告承担诉讼费用，也应比照一般诉讼予以适当减免。这样规定既考虑了当事人可能会因为顾虑诉讼费的承担而不愿起诉，导致公共利益无人维护，又可以预防滥用诉权;如若是检察机关提起诉讼，此类诉讼费则应由国库承担。

2.在《民事诉讼法》分论部分规定民事公益诉讼的起诉主体、管辖、举证责任、执行方式。

(1)起诉主体。我国公益诉讼的主体应包括三类:检察机关;有关公益保护组织;公民、法人和其他组织。民事公益诉讼的起诉条件相比于普通民事诉讼而言，在起诉主体上应做宽泛处理。因此，必须对我国现行民事诉讼法的“直接利害关系原则”做出修正，规定“公民个人、社会团体和检察机关凡是认为违法者损害公共利益的案件都可以向法院提起诉讼予以追究违法者的责任”。即凡是站在公共利益的角度，为了维护社会、国家和不特定多数人利益都可以向人民法院起诉。而人民法院针对个案的审理应贯彻特殊的民事公益诉讼原则进行审理。而与此相呼应，作为民事诉讼法学理基础的诉讼标的理论也必须被重新诠释。现今的“双方当事人之间发生争议的民事诉讼法律关系”理论，是民事公益诉讼案件在“极其幸运的”被受理之后却仍然最终难逃“驳回诉讼请求”命运的根本原因。如果我们把民事诉讼标的改为:“双方当事人之间发生并请求法院裁判的对象”，问题将迎刃而解。

检察机关。赋予检察机构以提起民事公益诉讼的主体资格，是世界各国立法的普遍形式。在公益诉讼中，受害方往往是弱势群体，被诉主体在经济、法律知识甚至社会地位都处于强势地位。在这种情况下，检察机关代表国家公权力适时介入，以民事诉讼的方式维护国家和社会的公共利益就显得十分必要。检察机关是我国的法律监督机关，既有人力和财力的优势，也有较强的诉讼对抗能力，由其提起或参与民事公益诉讼将更能完成立法赋予的公众利益的保护者的角色［6］。我国《刑事诉讼法》第77条已经赋予了检察机关部分提起民事公益诉讼的权力，但是这种被限制的主体资格已经不能满足社会对公益诉讼的需要，因此应当借鉴其他国家的实践经验赋予检察机关提起任何民事公益诉讼的权力［3］。从现实看，我国检察机关提起民事公益诉讼在实践中已屡屡尝试，并多有成功案例出现［8］。民事诉讼的基本结构是两造对立，所以检察机关在民事公益诉讼中的地位应为原告，直接与违法者的被告身份相对应。检察机关与其他原告唯一的不同仅在于被告不能对检察机关提起反诉。

有关公益保护组织。由于能力有限，也因为涉及公益诉讼的案件太多，人民检察院不可能包揽民事公益案件的起诉权。社会公益组织作为公益诉讼的起诉主体，无疑具有提起代表范围广、专业知识性强、资金力量雄厚等优势。相比于个人的诉讼干预，其维护社会公益的效果更加积极。

公民、法人和其他组织。尽管国家检察机关和有关社会公益组织都可以提起民事公益诉讼，但仍然难免有无人起诉的情况。赋予对公共利益受损有切身体会的公民、法人或其他组织公益诉讼起诉权，能最大限度地发动公众力量制止违法行为，保护公共利益。

(2)管辖。环境民事公益诉讼案件的一审应明确由中级以上人民法院管辖。一方面，民事公益诉讼是为维护国家或社会公共利益而提起，涉及面广，影响较大;另一方面，中级以上人民法院相对于基层人民法院而言，案件数量压力较小，人员学历素质及审判水平较高，更能符合解决环境民事公益诉讼的要求［7］。

(3)举证责任。民事公益诉讼案件性质特殊，证据专业性、分散性强，调查手段要求高，一般原告不易掌握，举证能力上处于劣势，而被告一般在证据的占有和取得上都有着绝对的优势，因此，为了实现主体诉讼权利义务的平等和公益诉讼的目的，应当实行举证责任倒置。在具体的举证责任分配上，民事公益诉讼的原告应当举证证明被告人有民事损害行为，以及造成的民事损害结果;民事公益诉讼的被告应当举证证明自己没有民事损害行为或者自己的民事损害行为与民事损害结果之间没有因果关系。当被告无法完成举证义务时，其就要承担败诉的不利后果，向民事公益诉讼被损害人承担民事责任。

(4)移送执行。民事公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往难以操作，应当在执行机构的主持和监督下履行法律文书确定的义务。公益诉讼的裁判发生效力后，应当纳入民事强制执行的移送执行的案件范围内，由人民法院直接交付执行机关执行，以达到快速制止侵权行为，保护公共利益的目的［8］。

［1］谭敏涛.法社会学视野下我国公益诉讼制度构建［EB/OL］.北大法律信息网，2008－04－19.

［2］李侠.开启救济公益诉讼之门——论建立民事公益诉讼制度的必要性及障碍之克服［N］.人民法院报，2006－11－03.

［3］孙守旺.试论我国民事公益诉讼制度的构建［EB/OL］.中国法院网，2007－04－13.

［4］孔祥俊.公益诉讼与诉权扩张［N］.人民法院报，2006－08－06.

［5］刘小飞.构建民事公益诉讼的必要性及立法建议——从公益诉讼之司法困境切入［J］.法学杂志，2010，(S1).

［6］李艳芳.论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新［J］.法学家，2006，(5).

［7］王梅.论环境公益诉讼机制的构建［J］.林业经济问题，2003，(6).

［8］别涛.环境公益呼唤环境公诉［J］.环境经济，2004，(9).

On Building Our Civil Litigation System of Publi CInterests

LIU Xiao-hui

Along with China's economi Cand social development，a lot of disputes relevant national and social and publiCinterests gradually appeared in the social practice.Civil publiCinterest litigation，as a judicial relief measures against illegal behaviors that harm social welfare，maintenance and publi Cinterests，has been known for the society.Based on the background of relevant civil litigation regulation deficient in current legislative layer，having a discussion from the litigable scope，legislation mode，style，concrete procedure system design etCbasi Caspects to make theoretical preparations for improving our legal system of civil litigation，constructing the civil litigation system，is not only an urgent need to comply with national conditions and the publiCopinion，but also an inevitable requirement to build a socialist country under the rule of law.

Civil litigation for pubi Cinterests;The system construction;Private interest litigation

DF74

A

1008－7966(2011)04－0106－03

2011－03－10

刘晓慧(1971－)，女，黑龙江牡丹江人，副教授，民商法硕士，主要从事民事法律研究。

［责任编辑:王泽宇］