我国食品安全监管机制完善探析——以“瘦肉精”事件为例

王 旭

(河北经贸大学研究生学院，石家庄 050061)

我国食品安全监管机制完善探析
——以“瘦肉精”事件为例

王 旭

(河北经贸大学研究生学院，石家庄 050061)

食品安全直接关系到广大人民群众的身体健康和生命财产安全，关系到国民经济的健康发展和社会的和谐与稳定，是一个涉及多部门、多层面、多环节的复杂的系统工程。虽然我国近年来在立法、执法、司法上进行了不懈努力，但是在各方面仍然存在漏洞，食品安全违法案件仍然层出不穷。这一方面显示了我国对食品安全问题的重视，另一方面也反映出实践中食品安全问题十分严重。应从政府监管角色转变，各监管部门相互配合，企业内部监管体制的完备，相关法律的切实落实等方面进一步完善我国食品安全监管机制。

食品安全;食品安全监管;完善建议

在当今世界上，食品安全被视为一个世界性难题，即使是在食品安全法律相对比较完备、监管比较健全的美国，通过民意调查显示，有超过60%的民众对美国的食品安全体系没有足够的信心。食品安全直接关系到广大人民群众的身体健康和生命财产安全，关系到国民经济的健康发展和社会的和谐与稳定。在我国，食品安全涉及多部门、多层面、多环节，因此是一个复杂的系统工程。近年来，尽管我国连续颁布了一系列的法律、行政法规，在立法环节上进行不断完善;审理相当数量的具体案件，在司法实践中严格把握立法精神;严厉查处并处罚具体违法案件，在执法环节上严格要求，加大处罚力度。但是食品安全违法案件仍层出不穷，一方面显示了我国对食品安全问题的重视，另一方面也反映出实践中食品安全问题十分严重。

一、我国食品安全的现状及原因分析

(一)我国食品安全问题的现状

自改革开放以来，我国的经济飞速发展，尤其是在加入WTO以后，我国与世界各国的政治、经济、文化的交流越来越密切。这为我国的全面发展提供了契机。“十二五”规划中重点强调了我国经济发展的转型，随着经济主体的日益多元化，各种利益矛盾都更加复杂，也产生了各种各样的问题。食品安全更是在近年来吸引了社会各界的广泛关注。俗话说“民以食为天”，食品安全方面的任何动静都足以引发“蝴蝶效应”。近年来，我国频繁发生食品安全事件:“苏丹红”事件、啤酒甲醛事件、“大头娃娃”奶粉事件、大闸蟹致癌事件……这一系列的食品安全事件的爆发使广大消费者对于市场上销售的产品的信任度大为下降，2008年末的“三鹿奶粉”事件更是将我国的食品安全问题推上了风头浪尖［1－2］。今年的三一五，“瘦肉精”事件再次被曝光，因其是在国家对食品安全严厉监管的背景下发生，这次事件将人们刚刚平复的心再次提到了嗓子眼。每个人都不禁要问:“我们还敢吃什么呢?”

双汇是国内肉类加工企业的“龙头老大”，获得的华丽头衔有很多:国家质量管理卓越企业、国家质量免检产品、国家安全食品等等。身为“老大”，理应为“守规则、讲诚信”的典范，但是双汇却卖起了法律法规明令禁止的“毒肉”，实在愧对其实际身份。这也就难怪有不少人表示，“这样的大公司受点挫折也好，让它多反省一下，不要糊弄消费者”!但是在义愤和指责之后，我们更应当冷静下来想一想为什么。市场有其固有的缺陷;食品生产者和经营者受利益的驱动同时又缺乏强有力的监管;就像双汇所承诺的“十八道检验，十八道放心”只不过是一句广告词而已，并没有真正落实。为什么会如此呢?

(二)我国食品安全现状的原因分析

1．信息不对称

信息的不对称性决定了社会公众是处于信息缺乏地位的一方，而大的公司企业处于绝对的信息优势地位，虽然我国公司法规定了企业的信息披露制度，但是实际运作中公司信息披露的不及时、不真实、不完全一直阻碍着司法的进行。双汇产品肉类来源的信息的不彻底公开性决定了“健美猪”情况的发生。

2．违法成本低

作为理性人的任何行为都是对成本收益分析的结果，作为以收益为目的的商人其行为更是对经济利益的最终追求。当有足够的利益诱导时，他就会铤而走险，置法律于不顾，因为他认为法律的惩罚相对于其收益是小的。因此只有当法律的惩罚足够大时他才会放弃违法行为。

3．食品安全监管不力

这也是我国食品安全总出现问题的关键所在，因为一个好的经济环境必须要有一套完整有效的制度保障，商人的唯利性决定了不可能让商人做自己的监管者，那就必须有一套正规有效的监管体系来规范他们的行为。这种监管不仅仅是政府的监管，也包括企业自身的监管，不仅仅要完善立法进行监督，更要形成一种行业道德规范，使所有参与经济行为的主体都要遵守。

笔者认为要解决食品安全问题，就必须完善食品安全监管制度，用制度的保障来规范食品市场。

二、食品安全监管机制的内涵

(一)食品安全的内涵

对于食品安全的内涵，国内大致有以下几种观点:1．食品安全是个科学概念。食品安全离不开科学技术的发展，涉及医学、生物学、化学、物理学等学科。每一次食品安全的大的进步，都与科技进步带来的对新的病菌或危害的确认有直接关系。2．食品安全是个经济学概念。食品作为一种必需品，有巨大的市场。随着经济的发展，食品贸易将不断增长，一方面，这带动了全世界食品工业经济的发展;另一方面，一系列食品安全事件的爆发又对全球经济产生了严重的负面影响。周应恒等从经济学角度对食品安全问题进行了分析，他们认为食品安全问题是现代生产和消费方式的产物。3．食品安全是个政治概念。食品安全是企业和政府对社会的最基本的责任和必须做出的承诺。

根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”［3］。食品安全也是“一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领域”。2009年6月1日起颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》中的定义是“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。笔者更赞成《食品安全法》的定义。

(二)食品安全监管机制的含义及其结构要素

食品安全监管是指一种对食品安全进行监督管理的行为。“食品安全监管机制，是在整体上赋予食品安全监管以运作的动力和载体，是食品安全监管系统的整体运作体制。”每个国家根据国情不同，在食品安全监管运行机制中也各不相同，但是，无论是什么样的模式，这一机制都是整个系统的内部互相作用的结果，而系统内部的各个要素是否协调，作用过程是否顺畅，以及作用方式是否科学等方面直接影响食品安全监管机制的完善程度［4］。结合我国国情，我们就可以对食品安全监管机制的结构要素做出如下划分:

1．监管主体

在我国，食品安全的监督主体比较广泛，包括政府、大众传媒、企业内部监督机构等，食品安全的监管主体中政府的管理是最有效的，其管理主体的地位是无法替代的。其他监督主体如媒体、大众及企业内部监督机构等都只有监督的权利而没有管理的权力。其中随着大众传媒的技术的发展和人们的广泛关注，并且基于其监督方式的灵活性，大众传媒的监督地位也日益增强。而企业内部监督机构，因为是属于企业的机构，其监督的方式和力度有待进一步加强，本文在后面会对其进行介绍。

2．监管客体

在食品安全监管机制中，监管的客体是涉及食品生产、流通。消费等各个环节的所有企事业单位、组织和个人。理想的状态应该是由监管主体各司其职，各个监管对象被纳入监管范围，使得整个监管体制不会遗漏任何的监管对象，以构成完整的监管体制。但是，在实际的操作中，监管的客体往往不是那么完整。如，2008年末的“三鹿奶粉事件”，很大程度上就是由于一些零散奶站没有被纳入监管范围，使其失去了有效的管理和监督，而引发此次事故。又如今年的双汇“瘦肉精”事件，是因为对其肉制品的来源监管的不利，才导致了农户喂养出“健美猪”的情况，并且，双汇集团的猪肉检验标准中没有“瘦肉精”检验这一项，这样严重违法的行为在企业内部没有被发现，也是监管客体不完善所致。可见，被监管客体的完善程度如何，在食品安全监管机制中是起着十分重要的作用的。

3．监管手段

政府部门所具有的强制力，大众媒体所具有的监督主体的广泛性，手段的灵活性是监管得以实现的保障，监管手段可以理解为:“为了实现食品安全监管的具体目标，确保市场上流通食品类商品的安全，所采取的具体的监督和管理的方式和技巧。”具体看来，现行的监管手段主要包括基层执法人员的现场执法检查，包括明察和暗访。借助一些高科技的检测仪器和设备，利用多媒体和网络，利用媒体和大众的监督。双汇“瘦肉精”事件就是通过三一五活动向社会大众披露的，这就是大众媒介的监管手段在实际治理中的体现。

4．监管媒介

食品安全的监管要在一定的媒介中才能得以实现，这个媒介就是市场，食品从生产到流通再到消费都是在市场中进行的。市场监督的好坏直接影响整个食品安全监管能否顺利进行。双汇“瘦肉精”事件得以披露就是在生猪收购环节中，也就是商品的生产阶段，即市场中。

三、我国食品安全监管存在的问题

(一)政府监管不力

1．政府还处于相对被动的监管思维中

2008年的“三鹿”奶粉事件，是由于一篇《甘肃14婴儿同患肾病疑因喝“三鹿”奶粉所致》的文章的发表而引起广泛关注，政府才介入。今年的双汇“瘦肉精”事件，也是通过三一五曝光后政府才开始介入，进行整治、处罚。这种政府不积极、被动的思维也导致了此类事件的屡禁不止。因此，这种被动思维对我国食品安全监管产生很不利的影响。

2．食品安全监管的政策往往不能得到很好的执行

我国的《食品安全法》出台后，我们看到其对于食品监管的相关制度都有明确的说明。食品安全监管的各个环节及相关部门职责的设定也很详细，较之前有了很大的改善。但是，在监管行为的具体执行中常常不能按照政策制定者的意愿进行。在《食品安全法》出台以前，我国进行食品安全监管所依据的，是以《食品卫生法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》为主的法律体系，虽然比较分散，但对于一些必要的规定也有较为明确的说明。但是出现了“三鹿”奶粉事件;《食品安全法》实施以后，为了使该法更好地贯彻执行，国务院又出台了《中华人民共和国食品安全法实施条例》，政策法律体系可谓非常的完备，也显示了我国政府对于执行上重视的程度。但是，在出台后的一年多就出现了双汇“瘦肉精”事件。出现这种事件不能只怪法律不好，更重要的是法律是不是落实了，落实的效果如何，直接关系着食品安全的问题。

3．食品安全检测标准的制定落后于监管实践

在进行食品安全的监督管理中，对食品的检测是重要的一环，食品检测的标准和结果关系着整个监管的效果［5］。如果检测标准清晰到位，就可以及时查处违法违规产品，及早预防食品安全事故的发生。但是，如果检测标准总是落后于监管实践，就会使制定的标准无法正常实施，起不到检测的作用［6］。总体看来，我国的检测标准还不能跟上实践的步伐。当然，制定检测标准不是轻而易举就会跟上监管实践的，因为现在各种商品层出不穷，五花八门，要想跟上步伐，还要依靠技术方面的提高进步。

(二)企业内部监管不力

在《公司法》中规定的具有监督职能的机构是监事会，《公司法》第54条规定的监事的职能包括:对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事，高级管理人员提出罢免的建议这一项权利。股东会和董事会的职能中没有涉及违法性的监督，只是在制定公司章程不得违法，对于内部管理人员的行为没有法定的监督管理的职能。因此，实践中监督董事和高管行为的职责就由监事会执行。但是，实践中监事会的职能是很小的，并且法律规定了在小的有限责任公司中可以不设监事会，由此可见，董事高管的行为在实践中只受公司章程和法律的约束，而其进行公司职务时很难受到限制。监事会职能太小，没有实际权力，也就无法实现监管的职能。此次的双汇“瘦肉精”事件，就是在产品来源上的监管不力，监管不周导致的收购环节中收购食用“瘦肉精”的猪肉，这样的行为应当在公司的监管中发现，前提是监管有效。双汇是中国肉类加工业的老大，相对于小企业来说，它的公司的运营应当是相对比较规范的。这也反映了企业中的监管职能部门的职能缺失，是食品安全监管的一个缺陷。

(三)国内立法不完善

根据《食品安全法》的规定，我国食品安全监管的体制采取多部门分段监管模式，即食品安全的监管主体有多个，包括卫生行政部门、农业行政部门、质量监督部门、工商行政管理和食品药品监督管理部门，各部门根据法律法规对食品安全共同进行监管。在国家层面，国务院卫生行政部门承担着食品安全综合协调的职责，负责食品安全的风险评估、食品安全标准的制定、食品安全信息的公布、食品检验机构的资格认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全的重大事故;国务院农业行政部门、质量监督部门、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对各种农产品、食品生产和流通、餐饮服务活动实施监督管理。此次《食品安全法》的立法者也意识到了这类问题，专门设立了国务院食品安全委员会。其职责虽然未在法律中明确规定，但让其作为一个统筹领导的协调机构的用意是显而易见的。但在实际操作中还是多个部门进行共同管理，因而很容易产生监管疏漏和重复监管的问题，并且会产生相互推诿责任的情况。我国目前这种以分段监管为主、品种监管为辅的监管模式，需要各个部门严密的协调和配合，增加了管理的难度。并且食品安全监管的任何一个环节出现了问题都会影响到整个食品安全监管体系，造成监管流程的漏洞。

四、完善我国食品安全监管体系的建议

(一)政府从被动监管转变为主动监管

政府部门要在食品安全监管中承担履行自己的责任，首先要求政府部门及部门内部的工作人员进行态度和思维的转变，因为内因决定事物的本质和发展方向［7］。只有从根本上转变政府监管的思维方式，即从被动思维转移到主动思维上来，才能使监管责任的承担有个稳固的基础。当前政府部门在食品安全监管责任上的问题很大一部分都是监管思维不够主动，监管态度不够积极所致。因此，不能等事故发生以后才做出反应，而要在事发前就充分做好各项准备。以积极预防为主，防止食品安全事故的发生。在具体实践中就要求提高政府工作人员整体的素质，因为内因的转变要依靠个人的能力提高来实现。所以，应当规范工作人员的聘任制度，其从业资格和从业能力应当是首先考虑的因素。从整体上提高工作能力，完成思维的转变。

(二)从各部门相对分散的监管到相互配合的统一的监管

这主要体现在立法要继续明确专门的食品安全监管委员会的职能，不能只是笼统规范［8］。首先，我国的《食品安全法》中明确提到了要设立专门的食品安全监管委员会，因为食品安全事故发生的风险每时每刻都会存在［9］。因此，食品安全监管委员会也是需要长期存在的。具体对策就是设立食品安全监管委员会的日常机构，这一机构要由固定的工作人员组成，处理食品安全监管的日常事务。其主要职责应是具体协调层面的，主要的事务是处理各个食品监管部门在具体工作过程中存在的争议，以及在卫生部门综合监督失效时启动应急机制。其次，食品安全监管委员会所针对的是非常固定的事——食品安全监督管理。因此，从事这样工作的人员也就应该是固定的。而且，对工作人员的素质要求要高。有过硬的业务水平，因为进行食品安全监管要涉及很多食品安全专业知识，不了解这类知识就不能很好地进行监管工作。并且因为此类工作要更多的接触企业，会受到很多诱惑，所以工作人员的思想觉悟水平也要高，能抵住各种诱惑的攻击。

(三)运用媒体介入完善企业内部监管体制

对于一个企业而言赢利是最终目的，在企业内部设立专门的监管机构是不合实际的，因此就要从其他方面监督其行为［10］。大众媒体监督是可行的，因为媒体的监督技术比较先进，方式比较灵活，所以可以加大企业的信息公开范围，加强媒体的监督力度。具体而言就是要企业将其生产销售过程中的非商业秘密的信息全部公开，由媒体介入进行监督。企业应当及时全面的公开信息，社会大众和媒体可以进行查阅。不同于以往的是，不是企业按照法律进行公开，媒体和个人可以向企业要求公开的内容和方式。这样就会使媒体的监督由被动审阅到主动要求，从另一方面监督企业的行为，完善企业内部监管体制。就像双汇集团一样，其肉类来源一直都是社会监督不足的地方，才出现了“健美猪”的事件，如果及时有效的监督到位，就不会发生此类事件。

(四)切实落实法律

中国的法律不是不全而是无法得到落实，如何落实法律一直是解决问题的关键所在。落实法律不仅仅是政府的任务，更是守法主体要做到的［10］。因此，政府应当加大执法力度，完善每一个法律落实的环节，做到有法必依。而守法主体更加要明白，政府的力度是有限的，每一个的守法行为才是关键，只有从内心支持法律，才会使法律得到真正落实，才能真正的维护自身的合法权益。

五、结语

双汇的“瘦肉精”事件的发生，并不是个案;双汇也不会是唯一有此问题的企业，作为肉类加工业的老大，其公司规模大，相关的管理也应当是比较完善的，它都出现了这种事件，更何况那些小企业。而且此次事故距离“三鹿奶粉”事件也不过两年有余，而且这期间我国出台了《中华人民共和国食品安全法》等一系列的法律法规，国家对食品安全极端重视，可是还是发生了此类事件，不能不引起我们的反思。本文在分析此事件的同时，对我国的食品安全监督机制进行了探讨，分析了原因也提出了一些建议，希望对我国的食品安全监管有微薄的帮助。

［1］曲英．中美食品安全管理体制比较研究［M］．武汉:武汉大学出版社，2009:89．

［2］李津京．食品安全贸易争端:典型案例评析与产业发展启示［M］．北京:机械工业出版社，2004:128．

［3］郭洁．中华人民共和国食品卫生法(试行)问答［M］．北京:法律出版社，1980:35．

［4］曾红．食品安全监督体系［M］．上海:上海人民出版社，2003:58．

［5］李彩园．现代无公害食品添加剂原理［M］．北京:轻工业出版社，2006:206．

［6］富子梅．食品安全统一标准［M］．上海:同济大学出版社，2002:20．

［7］张宗利．努力完善我国食品安全的法制及监管体制［J］．中国药业，2005，14(2)．

［8］李江华，张蓓蓓，赵苏．我国食品安全法律体系研究［J］．食品科学，2006，(10)．

［9］罗杰．我国食品安全监管体制的缺陷和完善［J］．食品科学，2006，(7)．

［10］蒋洋．从“卫生”到“安全”——食品安全法今昔对比［J］．食品与生活，2009，(8)．

Analysis of China’s Food Safety Regulatory Mechanism——Take the“Clenbuterol Hydrochloride Events”as An Example

WANG Xu

Food safety is directly related to the broad masses of the people's health，life and property;the healthy development of the national economy，and social harmony and stability．It is a complex system project，which is involves multi-sector，multi-level，multi-link．Although China made unremitting efforts in recent years in legislation，enforcement，and the judicial，but there are still gaps in all respects，and the practice in the food safety problem is still very serious．We should strengthen the food safety supervision system from the role of government regulation change，the regulatory authorities cooperation，internal control system complete，and the relevant laws practical implementation，etc．

food safety;food safety regulation;perfectible suggestions

DF414

A

1008－7966(2011)04－0090－04

2011－03－22

王旭(1984－)，男，河北沧县人，2009级经济法学专业硕士研究生。

［责任编辑:刘晓慧］