完善我国信息化纳税服务质量监管体系的构想

2011-08-15姚巧燕毛传博

河南工程学院学报(社会科学版) 2011年4期

姚巧燕，毛传博

(1.安徽省宿州市国际税收研究会，安徽宿州234000;2.宿州市国税局车购税管理分局，安徽宿州234000)

对纳税服务工作进行质量监管是一种可以让纳税服务保持正确的方向并不断改进的工作机制。目前，税务部门实行的对纳税服务质量的评价是和人事管理机制紧密联系在一起的，首先确定可量化的评估目标，然后为了实现这个评估目标建立各种评估标准，最后根据评估标准对工作进行服务质量监管。虽然这种机制是一种有益的尝试，但是各地实施的标准很不统一，缺乏一个比较系统的体系，特别是专门针对信息化纳税服务的质量监管体系更是少之又少，需要对此进一步完善。

一、设计考核指标

质量监管体系关心的是质量监管对象及其组织管理部门先前所制定的目标，尤其是考核对象在提供商品或服务过程中所提供的主要数量保证、质量保证、效果承诺等方面的因素。设计质量监管指标就是要将这些主要因素具体表现在质量监管体系上。此处的质量监管指标是指那些根据需要对评价对象进行全面分析，寻找到反映实际情况的可量化的标准。当然，质量监管指标要为考核内容服务，且质量监管指标的分类必须坚持科学完整、实用规范原则，否则考核的实际目的就不是很明确。纳税服务质量监管体系中最核心的环节就是考核指标的选择。因此，我们在设计考核体系时应尽可能地在理论上寻找相关科学依据，并且让其在实践上也具有可行性。在此基础之上我们须进一步对指标体系中的每一个指标依照其重要程度，赋予其不同的权重。在具体的考核监管活动中，可以对监管指标依照考核结果与实际发生效果进行细微的调整。须注意的是，监管指标的调整要遵循阶段性原则，也就是说，除了适应期外，指标调整的频率不宜过高，并且在设计指标时就应明确规定调整时间，以确保结果公平合理。

本文依照可控制、可测量原则对国家税务总局《纳税服务工作规范(试行)》规定的纳税服务的总体目标逐层进行分解、概括，每一项税收业务都从业务描述、业务环节、操作时间限制等方面进行了规范，并且将各项业务处理的基本要求进行了整合，实现各部门、各岗位、各环节之间的无缝衔接，结合信息化技术指标自身的特点，最终形成具体的、可操作的纳税服务质量监管指标。

(一)服务指标的设计

纳税服务作为税收信息化建设的一个重要使用方向，是纳税服务质量监管的核心内容之一。其指标的设计应包括利用信息化来提供纳税服务进程中的所有服务供给环节，对其进行质量监管就是考察纳税服务有没有依据纳税人实际需求的纳税服务来设计考核系统和模块。

服务指标的设计首先考查信息化载体下纳税服务的内容是否存在，然后考查与这些内容直接相关联的质量与社会效应问题。由此可以看出，服务指标包含着以下两个方面的内容:一是服务指标的存在性(SE)。服务指标的存在性问题既要考虑物理性服务指标存在性(SEP)，又要考虑服务理念存在性(SET)。物理性服务指标存在性具体包括标准信息化载体下纳税服务的基本内容设置，如是否设置12366咨询平台、论坛、BBS、免费税务交流邮箱、税务局网络信息传递平台、流动纳税服务车、弱势群体纳税服务等。由于这类指标所考察的对象具有一定的固定性特征，所以对它们的质量监管比较快捷，监管难度也较低。服务理念存在性则要求税务机关真正转变传统税务工作模式，严格按照服务型政府理念积极为纳税人提供满意的纳税服务，将纳税服务由被动提供变为主动提供。二是服务质量与社会效应指标(SQ)。由于纳税服务的质量与社会效应难以用经济学意义上的产出效应来衡量，所以对服务指标的质量与社会效应进行监管与考察在当前技术条件下难度非常大。若要真正考察纳税服务对整个社会的效果，就应强调服务指标的质量与社会效应是继续开展纳税服务的必然措施。鉴于服务指标的质量与社会效应监管体系在整个纳税服务质量监管体系中的重要性，笔者在这里采用内外部相结合的监管体系。

内部监管指标体系(SQI)主要是指纳税服务部门自我考察监管(SQI1)、本级税务监察机关对纳税服务部门的监督考察(SQI2)、上级税务行政机关对本级纳税服务部门的监督考察(SQI3)。内部监管体系在很多场合下有可能存在相互重叠的地方。鉴于此，笔者在这里分别强调它们各自的监督重点。纳税服务部门自我监督考察指标包括以下几个方面的内容:纳税服务人员的准时到岗或上班正点率(SQI11)、对纳税人问题或意见的回复速度(SQI12)、疑难问题处理方式方法是否恰当(SQI13)、税务信息(如税务网站信息)更新率(SQI14)等问题。这些监管指标更多地倾向于对纳税服务部门的日常考核。本级税务监察机关对纳税服务部门的监督考察主要是指监察部门为了有效行使监察权力，对任何属于监察范围的行为实施合法性、合理性、准确性监察。考虑到税务监察部门的工作范围比较广，税务监察部门监管纳税服务部门的服务质量与社会效应应从以下几个方面来展开:纳税服务部门上班正点率的随机抽检(SQI21)、电话咨询服务准确率日常监察(SQI22)、网络咨询服务准确率日常监察(SQI23)、纳税服务人员服务态度综合考察(SQI24)、移动服务平台质量综合评估(SQI25)等。信息化载体下纳税服务的主要内容在于利用信息化手段来综合提高纳税服务的质量，质量的提高以回答问题的准确率来衡量。因此，本级税务监察部门对纳税服务的质量监管内容侧重于对纳税服务内容准确率的日常监察，即电话咨询服务准确率的日常监察和网络咨询服务准确率的日常监察。上级税务行政机关对本级纳税服务部门的监督考察主要是指上级税务行政主管部门对本级税务部门尤其是纳税服务部门工作的业务监管。在现实生活中，上级部门的监督考察是对下级部门具体行政行为的监督，上级税务行政主管部门对下级税务机关在提供纳税服务方面的行政行为监督也在此列。为了约束下级税务行政主管部门尤其是纳税服务部门的行为，上级税务行政主管部门对纳税服务部门的质量监管指标主要涵盖以下内容:电话咨询服务准确率(随机调查)(SQI31)、网络咨询服务准确率(随机调查)(SQI32)、纳税服务人员服务态度(随机调查)(SQI33)等。从某种程度上看，纳税服务部门对纳税服务的质量监督是将“运动员”与“裁判”角色合二为一的做法，其质量监督尽管必须存在，但实际上可能达不到预期目标;本级税务监察机关对纳税服务部门的监督则偏重于对本级税务部门内容的监督，其力度可能不大，其效果也可能不是十分理想。因此，应强调上级税务行政主管部门在现实行政管理体制下有力地监督下级部门的行政行为。

外部监管指标体系(SQE)是指非税务部门为对信息化载体下纳税服务工作实施有效质量监管而设立的监管指标体系。它主要包括税务机关所组织的纳税服务专家组纳税服务质量评议结果(SQE1)、税务机关组织的纳税服务外部监管员纳税服务质量评议结果(SQE2)、纳税人对纳税服务的总体评价(SQE3)、第三方独立调查机构对纳税服务质量调查结果(SQE4)、政府行风测评中有关税务机关行风评议结果(SQE5)。纳税服务专家组所提供的纳税服务质量评议结果(SQE1)主要是纳税服务机关聘请税务专家对税务机关开展的纳税服务作一个综合性评议。评议内容包含以下几个方面:纳税服务项目设置合理性(SQE11)、纳税服务项目设置实时性(SQE12)、税收咨询准确率(随机调查)(SQE13)、纳税服务人员服务态度(随机调查)(SQE14)等。纳税服务外部监管员纳税服务质量评议结果(SQE2)主要是税务机关组织外部监管员对纳税服务带给纳税人的主观印象进行综合评议。由于税务机关组织的纳税服务外部监管员并非专业性问题解答人员，他们无法对纳税服务问题的准确性作出明确解答，所以他们对纳税服务的综合评议主要是利用市场化的服务理念来评价纳税服务。第三方独立调查机构对纳税服务质量调查结果(SQE4)是纳税服务机构委托第三方独立调查机构对纳税服务进行综合评判，并提出相关的整改建议。由于第三方独立调查机构对纳税服务的评判具有完全独立性，严格按照纳税服务评价目的和现实问题来独立开展，所以它的结论具有很高的参考价值。SQE4在现实生活中可以细化为两个部分的内容，一是纳税服务内容的准确性评价指标(SQE41)，二是纳税服务态度评价指标(SQE42)。前者重在强调纳税服务内容的真实性，后者重在强调利用现实生活中普通公民享有服务标准来考察纳税服务部门所提供的纳税服务质量问题。政府行风测评中有关税务机关行风评议结果(SQE5)是税务部门作为政府行政部门的组成部分在整个行风测评中的评议情况，它是纳税人对税务机关综合印象的直观反映。这个综合印象并非专业性评议，所以它的指标构成比较单一。

综合来看，上述纳税服务指标设计更多地考虑了服务本身所具有的服务效率、互动性、服务覆盖面、非正常业务的识别处理能力、弱势纳税群体访问的便利性、时空上的灵活度、核心业务流程的实现度、部门之间的信息流整合度等，但尚未涉及纳税服务的技术使用水平方面的指标设计问题。在信息化背景下，这个问题必须考虑，否则与时俱进就无从谈起。

(二)技术指标的设计

技术平台的发展是税收信息化建设的重要驱动力量，信息化纳税服务能否成功，取决于技术支持力度的大小与实施质量的高低。在满足基本税收业务实际需求的前提下，税务部门对信息化技术的引入非常重要，尤其是对纳税服务来说其重要性更为突出。技术指标的设计必须考虑到技术的实际运用情况和系统可持续性要求，即技术指标的设计必须考虑到技术运用和技术维护两个方面的内容。具体细化到指标体系时，前者为技术应用指标(TA)，后者为技术维护指标(TC)。

就技术应用而言，我们可以将此指标进一步细化为技术普及程度(TAP)和技术更新程度(TAR)。普及程度主要强调信息化技术在纳税服务工作中的实际运用情况，即是否在各相关纳税服务部门得到真正运用。技术普及程度指标可以具体到纳税服务系统的友好性(TAP1)(如税务网站界面是否简单明晰、站点及网页页面的设计是否美观、对纳税人有没有特别的技术要求，这些都影响着纳税人对网络信息资源的使用)和纳税服务系统的灵活度及可扩展程度(TAP2)(比如网站的后台管理系统要具有良好的系统维护功能，以便支持网络的不断升级改造、网站内容的适时更新。灵活性则要求这种系统必须能够适时处理税收政策变化所带来的申报材料和处理流程的异常情况)。技术更新程度主要强调信息化技术的更新换代程度。信息化技术对纳税人的影响程度较大，这给税务机关提供纳税服务提出了新的挑战，税务机关必须按照新时期纳税服务的基本要求及时更新信息化技术。信息化并不是一个固定模式，它是一个不断更新、完善的体现。因此，不断地成功更新纳税服务供给系统，并在实际工作中将其有效运用到实务工作中，这是纳税服务机关和纳税人所希望看到的信息化发展局面。但更新技术也对纳税服务工作及其在信息化条件下开展的稳定性提出了新的挑战。信息化程度越高，纳税服务对信息系统的依赖性就越大，开展可持续性的纳税服务所面临的风险就越高。如若更新的纳税服务系统不符合纳税人的实际需求，则这种境况不但会影响税务机关开展正常的纳税服务，还会直接影响纳税人对税务机关提供纳税服务的态度和初衷产生质疑，可能在一定程度上刺激纳税人对税务工作产生抵触情绪。在这个背景下，税务机关提供纳税服务的最终目标——有效降低纳税人无知性不遵从，将可能转化为故意性税收不遵从。由此可见，技术的更新程度是对税务机关提供纳税服务的综合考验。

就技术维护而言，它更侧重于强调纳税服务系统运行的持续性、稳定性。现实生活中，我们可以将此指标进一步细化为以下四个方面的内容:一是纳税服务信息化系统的稳定性(TCS)，如系统处理的正确程度(TCS1)、系统设计的创新性(TCS2)、系统出现故障后的即时恢复速度(TCS3)、系统恢复成本(TCS4)。二是纳税服务组织管理部门参与的可持续性(TCO)。在纳税服务信息化建设过程中，税务工作人员对于信息系统建设的参与程度等因素决定着组织的可持续性。没有纳税服务人员的积极参与，纳税服务策略即使制定得再好，也只是一句口号。三是外包管理的审核与控制能力(TCM)以及承建企业的生存能力(TCG)。考虑到我国税务部门尚不具备独立自主开发系统和规划网络建设的能力，税收信息系统的日常研发和维护业务通常都是以委托代理的形式承包给非税收主管部门的信息系统研发公司，即先由政府部门结合自己的实际情况、履行职责、完成工作任务的需要提出具体要求，网络系统集成商/开发商按照税务部门的要求进行网络系统的集成与规划，完成建网任务。因此，外包管理的审核与控制、承建企业的生存能力等因素需要在设计业务可持续性的指标时被涵盖进去。

综合起来，我们可以将信息化载体下纳税服务质量监管体系绘制成图1:

二、建立指标权重集

由于各个考核指标在考核体系中的相对重要性并不严格一致，为了准确评价纳税服务部门的实际工作效果和信息化纳税服务平台的工作效率，纳税服务质量监管部门可以通过层次分析法赋予各个评价指标适当的权重。当然，在具体赋予权重前，我们还需聘请有关专家对整个指标体系内的各个指标的相对重要性予以充分考察，使之符合纳税服务质量监管的根本要求。我们建议降低客观性指标的权重值，提高主观性指标的权重值。客观性指标的考核难度比较低，同时又有一定的客观性和可持续性，因此，其权重值理应较低。主观性指标如服务指标中的诸多指标量化的可能性不大，但又直接关系着纳税服务质量高低和纳税人认可程度问题，因此有必要提高其权重值。