论行政解释与司法解释的冲突适用

郝东辉

(山东大学法学院，山东济南250300)

一、行政解释与司法解释概述

(一)行政解释

行政解释是指国务院及其主管部门在行政管理活动中，对有关法律法规如何具体应用的问题所作出的解释。行政解释主要是对不属于审判和检察工作的其他法律如何应用的问题进行解释。［1］由于审判、检察工作与行政权的行使存在显著的界限，一般来说，行政解释的外延是比较清晰的。行政解释的主要特征具体包括以下几点:

1.解释的主体为行政机关

行政解释的主体既包括国务院及其主管部门，也包括省、自治区、直辖市人民政府及其主管部门。前者主要对不属于审判、检察工作的其他法律、法规作出解释，后者主要对地方性法规的具体应用问题作出解释。

2.解释的内容具有较强的专业性

整个行政系统中存在着各种行政管理职权，这些职权在行使过程中相互配合时产生许多专业性的问题。对于这些专业性的问题，需要作出明确的解释。因此，行政解释相对于立法解释和司法解释而言更具有专业性。比如，国家质检总局对于特种设备的安全监察的解释、对于食品添加剂的解释等都呈现出较强的专业性。同时，行政解释内容的专业性也决定了行政解释具有高度的系统内部适用性，而非具有一般的普适性。

3.行政解释是一种有权解释

1981年6月10日全国人民代表大会常务委员会发布的《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》)规定:凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释;凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院解释……不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释。自这个《决议》颁布以来，我国法律解释就基本形成了以立法解释为主导的“三权鼎立”局面。因此，行政解释也是一种法律规定的有权解释，在法律解释领域发挥着应有的作用。

4.行政解释是一种抽象行政行为

抽象行政行为是指行政机关针对不特定多数人制定的、具有普遍性约束力的行为规则。［2］行政解释并非针对某个人或者某个案件作出，而是在行政系统内具有普遍约束力的规范，所以将其界定为一种抽象行政行为具有合理性。

(二)司法解释

我国的司法解释主要是指最高人民法院和最高人民检察院对于审判和检察工作中具体法律如何应用的问题进行的具有司法效力的法律解释。司法解释的必要性主要表现为以下方面:

1.弥补法律的漏洞，实现依法审判

受主客观条件的限制，法律条文本身不可能尽善尽美，同时不同的法官在具体应用法律文本时对同一条文的理解也可能产生分歧。因此，司法解释对于弥补法律的漏洞、严格控制法官的自由裁量权至关重要。同时，现实中的案件呈现出纷繁复杂的特征，法律不可能规定得十分详尽。由于司法审判活动具有高度的权威性和严肃性，是化解纠纷的重要方式，所以必须统一司法审判的依据，防止审判依据不明确、不统一的不公正现象出现，真正实现依法审判。

2.维护司法的终局效力

我国虽然没有确立三权分立的政治体制，但是司法审判的终局效力是不容否定的。司法解释通过将法律条文的意思进一步明晰，为司法审判活动提供依据，从而为维护其终局效力提供保障。

关于司法解释的效力范围问题一直颇具争议，争议的焦点在于司法解释是否具有普遍的法律效力。肯定说认为，由于司法审查具有终局效力，所以只有保障司法解释的普遍法律效力，才能维护司法的公平和正义，而且现实中确实存在对司法解释赋予普遍法律效力的现象;否定说则主张，司法解释并不具备诸如立法解释一样的普遍效力，司法解释具有普遍法律效力缺乏宪法和立法法依据，我国相关法律只规定了立法解释拥有同法律一样的效力，同时司法解释一旦被赋予普遍的法律效力，势必会损害法律解释体制的权威性和统一性。［3］

对于司法解释的效力问题，笔者倾向于将其界定为一种具有特殊意义的法律解释。司法解释的效力范围之所以特殊也是由司法活动本身的固有特征决定的。司法解释并不具有同立法解释一样的普遍效力。

二、行政解释与司法解释冲突的主要表现及后果

对于行政解释与司法解释的冲突适用历来都存在争议。一种观点认为，既然行政解释与立法解释、司法解释一样都是一种独立的法律解释方式，那么人民法院就应当直接将其作为适用的依据而无需进行审查。［4］另一种观点则认为，虽然行政解释为有权解释的一种，但是并不意味着行政解释对所有机关都具有强制约束力。因为立法权、司法权和行政权之间毕竟存在着明晰的界限，所以行政解释仅仅具有系统内部的适用性，而不能在司法审判中予以援引。针对行政、司法活动实践，笔者将行政解释与司法解释的冲突主要划分为以下几种情形:

(一)基层法院与较高行政机关的行政解释的适用问题

基层法院在审判活动中对于司法解释与行政解释的适用面临着较大的压力。由于基层法院自身不具有司法解释的权力，所以其审判中涉及的司法解释主要是由“两高”来提供，同时最高人民法院在实践中还会转发有关的行政解释，要求基层法院在审判实践中予以参照，比如:《最高人民法院、最高人民检察院关于在打击经济犯罪案件中，个人贪污不满二千元的是否需要判刑的问题的请示的批复》，要求各级法院、检察院参照执行;《最高人民法院办公厅转发国家商检局、公安部〈关于严厉打击不法分子伪造变造买卖商检单证行为的通知〉的通知》，要求各级法院在审判中参照。［5］最高人民法院、最高人民检察院对于这些行政解释的转发并要求各级法院、检察院予以参照在一定程度上就意味着对行政解释认可。虽然“参照”本身的意思并不等同于直接适用，但是基层法院在面对较高行政机关的行政解释时，一般还是会选择适用。笔者认为，这主要基于以下因素:第一，基层法院不想将自己置于一种司法的尴尬境地。如果其不适用或者不参照高级别的行政解释作出判决，则其判决很可能得不到有效的执行，从而丧失自己的司法权威。第二，我国实行议行合一的体制，行政机关本身存在着干预司法的现象，高级别的行政机关通过对基层法院施压，迫使相关的行政解释得到适用。

(二)行政解释与司法解释在行政案件中的适用问题

《行政诉讼法》虽然规定法院要审查具体行政行为的合法性，但是对于合法性审查问题没有进行明确的界定。合法性审查的“法”是包括行政解释与司法解释，还是只将司法解释作为审查的依据，而将行政解释排除在外?这些问题在《行政诉讼法》及相关解释中并没有被解决。虽然司法解释与行政解释在某种程度上来讲都属于有权解释，但在司法实践活动中两者的效力等级并不相同。司法审查的终局效力也在一定程度上为司法解释的优先适用提供了条件。关于司法解释与行政解释冲突时到底该如何适用的问题，《国家工商行政管理总局关于行政机关可否直接适用司法解释问题的批复》规定:“司法解释是指由国家最高司法机关在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释，对各级司法机关如何适用法律具有约束力。行政机关在办案时可以参考有关司法解释，但不宜直接适用司法解释。”由于行政机关的具体行政行为仍然是司法审查的对象，当行政机关的具体行政行为涉诉时，法院就会以要求行政机关说明理由、提供执法依据的形式对其涉及的行政解释进行间接性的审查，所以行政机关依据相关的行政解释做出了某种具体行政行为，当行政解释与司法解释冲突时，行政机关就会由于这种被动孤立的境地而面临败诉的风险。

(三)行政解释与司法解释在刑事案件中的适用问题

在行政执法过程中，如果相对人的行为已经构成犯罪，那么行政机关就应该将案件移送给司法机关进行审查，不得再自行处理。行政机关的执法依据除了相关法律、行政法规之外，还可能包括相关的行政解释。在此种情况下，如果按照行政解释的规定，该行为不构成犯罪，就可以由行政执法机关来进行处罚，如果按照司法解释的规定，该行为已经构成犯罪，则行政机关应该将该案件移送司法机关进行审查。这就出现了在刑事案件中行政解释与司法解释的冲突适用问题。面对这种情况，我国立法法等法律规定了由全国人大常委会对这种冲突问题进行解释，但是这种原则性的规定似乎不足以解决现实中复杂的冲突适用问题。因此，从某种角度来讲，虽然司法解释与行政解释都属于有权解释，但似乎应该将两者之间的这种适用上的微妙关系理清。

三、解决两者之间冲突适用问题的措施

(一)加强部门合作，构建和谐一致的法律体系

其实，这种法律解释的部门合作在我国的法律解释实践中早已存在，表现为部门之间的直接合作与间接合作。直接合作在我国目前的司法解释中已经非常普遍，如:1998年1月19日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合制定的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，1998年5月8日最高人民法院、最高人民检察院、公安部与国家工商行政管理局联合发布的《关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》等。据统计，1980—1990年，最高人民法院共制发刑事司法解释152个，其中62个是与包括行政机关在内的非司法机关联合制定的，占总量的40%。［6］其实，相关法律也并没有明确赋予最高人民法院、最高人民检察院与其他行政机关联合发布司法解释的权限，只有《司法解释工作暂行规定》第十六条规定:最高人民检察院在必要时，可以商请最高人民法院等部门联合发布司法解释。笔者认为，此处的“等”字似乎将行政机关也置于其中。既然法律并没有明确禁止联合解释法律的方式，那么在对这种方式加以规范的情况下，还是可以适用的。与行政机关联合解释不仅可以提高法律解释的科学程度，还可以将行政执法与司法标准有机统一起来，对于避免行政执法的源头错误大有裨益。同时，在一定程度上国务院及其相关部委似乎更愿意与司法机关进行联合解释，因为法院具有最终的审查权力，联合解释可以降低行政机关的涉诉风险，有效避免诉讼资源的浪费，更好地保护行政相对人的权益。

(二)在尊重行政解释的前提下进行司法审查

所谓尊重行政机关的行政解释，是指人民法院在对行政行为进行司法审查时应当尊重行政机关的判断，只在必要时才能推翻行政解释。［7］行政管理和行政执法活动呈现出高度专业化和技术化的特征，行政机关本身无疑比司法机关更知晓行政行为的真正需求，所以从一定角度来讲，行政机关行政解释的科学性与合理性是经得住实践活动的检验的。但基于司法权的终局审查效力，具体行政行为涉诉时又不得不面临司法权的审查，这就需要法院在进行司法审查活动时适当尊重行政解释。笔者认为，这是行政执法专业性及效率性的应然要求，同时也可以避免司法权过多地介入行政领域。当然，在何种程度和范围内对行政解释予以尊重，需要我们在理论和实践活动中进一步探讨。总体而言，法院既要保证行政解释的合法性，又不侵犯行政权。［10］

(三)强化司法审判的终局效力，保证司法独立

必须高度保障司法权的独立性和严肃性。在行政解释与司法解释的冲突适用问题上，我们不能将行政解释及其他非司法解释强加于法院的审判实践中。由于司法是保证受到侵犯的权利得以救济的最后一道屏障，所以法院在运用司法权的过程中，其独立性必须得到充分的保障。这种独立性的保障，在目前我国议行合一的体制背景下显得越发重要。

(四)完善全国人大常委会的法律解释权限

虽然我国宪法及立法法等法律规定全国人大常委会具有解释法律的权力，但是全国人大常委会运用法律解释权的几率非常小。即虽然相关法律明确规定了全国人大常委会的法律解释权，但现实中该项职能处于一种虚设的境地。同时，我国现行的法律解释体制也需要全国人大常委会充分发挥其法律解释权限。虽然司法解释与行政解释都属于我国的有权解释，但是它们都不得违背宪法和法律。由于立法解释与我国的法律具有同等的效力，所以行政解释和司法解释也不得违反立法解释。现实中行政解释与司法解释出现冲突时，全国人大常委会应该及时地作出立法解释，以消除法律适用中的冲突现象，维护法律的权威。

［1］ 邴长策.行政解释的概念探究［J］.法学杂志，2008(3):153－155.

［2］ 姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，高等教育出版社，2007:199.

［3］ 张穹.解读最高人民检察院司法解释［M］.北京:人民法院出版社，2003:236.

［4］ 孔祥俊.法律解释方法与判解研究［M］.北京:人民法院出版社，2004:192.

［5］ 林维.刑法解释中的行政解释因素研究［J］.中国法学，2006(5):137－147.

［6］ 罗书平.司法解释的现状与法律思考［J］.中国律师，2000(7):5－9.

［7］ 高秦伟.行政法规范解释论［M］.北京:中国人民大学出版社，2008:239.

［8］ 张弘，张刚.行政解释论［M］.北京:中国法制出版社，2007:298.