《行政复议法》实施以来的成就、不足与展望

林兴乐

(华东政法大学研究生教育院，上海200063)

行政复议是政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度。1999年《行政复议法》的颁布与施行，标志着行政复议作为我国一项正式的法律制度予以确立，促进了我国行政复议制度的进一步发展，为保护相对人的合法权益发挥了积极作用。但是，当前以《行政复议法》为主要依据所构建的我国行政复议制度在十多年的实施过程中存在着一些问题，并且这些问题日益影响着行政复议制度的进一步发展。回顾《行政复议法》实施以来取得的成就，同时反思其在实施过程中的不足，对完善我国行政复议制度有重要意义。

一、监督与救济:《行政复议法》取得的成就回顾

《行政复议法》在制定时确立的功能主要有两个:一是监督行政机关依法行政，二是保护公民、法人和其他组织的合法权益。在这十多年间，《行政复议法》围绕着这两个功能，在复议实施的力度、广度与深度等方面取得了重要成就。

1.范围扩大、程序简化、管辖明确等提高了复议实施的力度

1990年国务院《行政复议条例》虽然在立法上使我国的行政复议制度趋向统一，但在内容上还存在诸多缺陷，如:受案范围过于狭窄，仅限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为;期限过短，形式单一，申请复议的期限被规定为15天，最短的是5天，方式只有书面形式一种;管辖权配置不合理，条条管辖占了较大比重;等等。［1］

《行政复议法》颁布实施之后，在复议范围、申请程序、复议管辖等内容上都进行了革新，如:在受理范围上规定，公民、法人和其他组织等只要认为自身的合法权益受到了行政机关的侵犯，就可以依据《行政复议法》等有关规定向行政复议机关提出复议申请，从而取得法律救济;在程序上突出便民原则，对以往的行政复议申请程序进行了简化，申请期限从一般的15天延长至60天，既可以书面申请，也可以口头申请;在复议管辖方面确立了条块管辖相结合的管辖方式，同时还明确规定不具有管辖权的县级人民政府对公民等提出复议申请有负责转送的义务。

2.对抽象行政行为的审查扩展了复议实施的广度

抽象行政行为是指特定的国家行政机关在行使行政权过程中制定法规、规章和发布决定、命令。我国《宪法》和有关法律法规等明确规定，上级行政机关对下级行政机关制定的不适当的决定、命令有权改变或者撤销。但以行政层级监督与内部监督为特色的行政复议制度，在早期只限于对具体行政行为进行监督，如《行政复议条例》第十条明确规定，公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的不能提起行政复议。在实践中，行政机关的抽象行政行为与具体行政行为相比造成的影响范围更广，造成的危害性也更大。

《行政复议法》将对抽象行政行为的审查监督纳入了行政复议范围。该法第七条明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。《行政复议法》的这一规定，是对我国行政复议制度的重大突破。它将对抽象行政行为的审查启动权交给行政相对人，使行政相对人拥有了更广泛、更真实的权利救济。［2］

3.合法性与合理性审查强化了复议实施的深度

合理性审查是我国行政复议制度区别于行政诉讼制度的一个重要特征。1989年的《行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这一规定确定了人民法院审理行政案件的合法性审查原则，即只审查具体行政行为是否证据确凿、适用法律法规是否正确、程序是否合法以及是否存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责的情形，而不涉及行政行为的动机是否正当，内容是否客观公正、合情合理等合理性问题。现代行政法治已从传统的形式主义法治发展为实质主义法治。形式主义法治仅要求行政行为合法，即要求行政活动在法律规定范围内进行，是一种合法性控制;实质主义法治对行政机关依法行政提出了更高的要求，行政行为不仅要合法，而且要合理，体现公正。作为对合法性审查的延伸和补充，合理性审查应运而生，这一原则被规定在《行政复议法》中。

《行政复议法》第三条规定，行政复议机关审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。这一规定延续了《行政复议条例》的有关规定，继续将对具体行政行为的合理性审查纳入行政复议审查范围。行政复议通过对具体行政行为合法与合理性审查，能够弥补司法审查的不足，有利于公民权益的救济以及监督行政机关合法合理行使行政职权。

二、缺陷与停滞:《行政复议法》施行过程中的不足及反思

《行政复议法》的实施在取得重大成就的同时，还存在诸多的问题，特别是近些年行政复议制度在整体运行过程中出现了停滞不前的现象。如《行政复议法》施行后的第一年，即2000年，行政复议申请的数量从1999年的36453件陡升到74448件，上升了51%，在2001年则达到83487件，从2002年开始，行政复议申请数量开始下滑，虽然此后有过短暂回升，但总体态势是徘徊不前，处于一种较为尴尬的境地。［3］造成《行政复议法》实施出现困境的因素有多个，其中以下三个较为突出:

1.行政复议的公正性不足

公正是法律的核心价值。如果一个法律制度使当事人和社会公众明显感觉不公平，通过该制度而产生的行政决定就难以被相对人接受或执行，人们甚至会对这样的法律程序失去信心。行政复议作为相对人维护其合法权益的一种行政救济途径，也是行政机关内部自我纠错的一种自我监督制度。公正性是行政复议机关依法进行行政复议活动必须达到的最起码的要求。

但在实践中，由于制度设计的欠缺以及其他因素的影响，目前复议案件的办理质量不尽如人意，公正性不足。如从2005年到2008年，全国范围内的行政诉讼案件的数量分别为53194件、55236件、53596件、46441件，其中经过行政复议程序的案件数量分别为12518件、11576件、11718件、12043 件，比重约为 23.5%、20.9%、21.9%、25.9%，而在审结方式上，经过行政复议的行政诉讼案件有着较高的维持率，如从2005年至2008年，这一比重分别为60%、58%、66%、67%。①2006—2009年版《中国法律年鉴》“统计资料”、“行政复议机关”部分。这种高维持率凸显了行政复议与行政诉讼中存在一定的不公正现象，也间接说明了公权力在我国的强大与公民的弱势。行政相对人寄希望于通过行政复议与行政诉讼这两种正当的纠纷解决机制维护自己的合法权益，但是在走完这两种程序后依然得不到有利于自己的判决，这也正是造成实践中信访案件数量有增无减的重要原因之一。

2.行政复议的效率优势不能得到有效发挥

与其他行政争议解决机制相比，行政复议制度具有的一个明显优势就是快捷、便利和高效，《行政复议法》充分体现了效率优先这一基本的价值取向。行政复议制度的性质与地位决定了其不仅要求体现公正性，还特别强调效率价值，从而实现公正与效率的统一。［4］

然而，从我国《行政复议法》施行以来的有关数据看，行政复议的效率优势并没有发挥出来。例如在实践中，受传统官僚主义与“行政化”指导思想的影响，很多地方行政复议机关用公文审批方式来办理复议案件，提出申请的案件通常要经过多道审批程序。此外，全国许多省市人民政府还通过专门下发“红头文件”的方式，强制性地要求复议机构必须依照层层审批程序办理行政复议案件。行政复议制度的效率优势无法得到彰显，也成为阻碍我国行政复议制度发展的因素之一。

3.行政复议的社会公信力下降

我国长期的行政复议实践证明，行政复议作用的发挥离不开一个前提——行政复议公信力。行政复议公信力越高，公众提起和参与行政复议的热情就越高，行政复议作用的发挥就越大，反之行政复议作用的发挥就十分有限。［5］行政复议呈明显下滑态势与行政复议公信力的下降存在密切关系，如不及时解决，将最终陷入恶性循环。

近几年行政复议呈现出受理案件数量下降的态势，但与此形成鲜明对比的是，信访却备受群众的青睐。全国各地同一时期信访案件数量竟是行政复议案件数量的数百甚至上千倍之多。其中，有相当一部分信访案件属于行政复议受理范围。如2004年全国县以上党政信访部门受理群众来信来访总量达1373.6万件(人)次，而同年全国行政复议案件仅为81833件。实践中，广大群众宁愿选择信访这一多少带点“人治”色彩的非正常制度，［6］也不愿意选择行政复议这种既经济又便利、既快捷又彻底的纠纷解决方式。这种现象表明，行政复议的公信力下降，行政复议没能成为广大群众最愿选择的救济途径。

三、改革与完善:《行政复议法》的未来发展展望

首先，应明确行政复议功能定位。长期以来，在行政复议制度的功能定位问题上，学者围绕着行政复议的司法化与非司法化进行了长时间的探讨。支持司法化的学者认为，复议机关应当具有独立性和超然地位，并设置司法化的程序;支持非司法化的学者则认为，行政复议活动是一种行政机关的层级监督，是一种行政性制度，区别于行政诉讼等司法制度。［7］本文认为，行政复议本身是一种行政层级监督制度，具有行政性不容置疑，但是基于维护复议公正性的考虑，应当健全行政复议实施中的公正机制，如在行政机关体系中设置专职复议机关以及建立复议监督监察机关等。

其次，应扩大行政复议的受案范围。在当前我国政府职能转变尚不到位、行政机关还习惯对行政事务进行大包大揽的情况下，一部分行政管理行为是难以纳入行政救济渠道的，这也是为什么广大群众“信访不信法”的一个重要的潜在制度原因。［8］要解决这一问题，就必须扩大行政救济范围。《行政复议法》已明确规定，只要公民、法人和其他组织认为自己的合法权益受到行政主体行使公权力的侵犯，无论是作为还是不作为，无论是抽象行为还是具体行为，都应当纳入行政救济范围。本文认为，相关部门可考虑将学校影响学生受教育权的行为、村委会受行政机关委托实施的非自治性行为以及行政机关人事处理等内部行政行为等纳入行政复议的受案范围。

再次，应完善行政复议的审理机制。审理机制包括审理组织、审理程序等多方面内容。《行政复议法》在实施过程中遇到的诸多障碍，既与行政权的过于强大有关，也与行政复议审理机制的不规范、不健全有密切关系。本文认为，完善行政复议审理机制应包括:在审理组织上，以保证行政复议公正性的原则要求为导向，建立相对独立、集中行使行政复议职权的工作机构，如河南、山东等地建立的行政复议委员会;在审理程序上，要逐步建立行政复议听证制度、回避制度、证据规则制度、当事人质证和辩论制度、律师参与行政复议制度等。

［1］ 青锋.中国行政复议制度的发展、现状和展望［J］.上海政法学院学报，2006(1):22－36.

［2］ 应松年，袁曙宏.走向法治政府:依法行政理论研究与实证调查［M］.北京:法律出版社，2001.

［3］ 周汉华.行政复议司法化:理论、实践与改革［M］.北京:北京大学出版社，2005:111.

［4］ 袁明圣.效率:行政复议的价值取向［J］.广西政法管理干部学院学报，2001(3):14－17.

［5］ 张华民.论提升我国行政复议公信力［J］.广东行政学院学报，2008(12):46－49.

［6］ 章志远.行政复议困境的解决之道［J］.长春市委党校学报，2008(1):80－84.

［7］ 周汉华.行政复议司法化［J］.环境法律评论，2004(1):5－6.

［8］ 李立.行政复议法酝酿修改，改革方向是逼退“官官相护”［N］.法制日报，2009－02－20.