坚持和完善党的领导与转型期农村基层自治的发展

★彭澎

改革开放的决策带来了中国经济腾飞的高速发展，同时也把中国带入了一个新的历史时期，即：中国正在从传统农业社会向现代工业化和信息化社会转型，从传统的乡村社会向城市化社会转型，中国的社会结构正从简单结构向多元结构转变。新的历史方位的变化和新的社会转型，给农村基层的政治、经济、文化、社会带来了从未遇到的新问题、新挑战。

一、农村经济社会转型期基层自治对党的领导提出新挑战

1、农村经济进步呼唤更加公正的自治环境

农村市场经济的发展和基层自治格局的构建需要公平正义的政治环境。“维持一个现存秩序的成本要涉及对现存体制的合理性的理解，当社会成员都相信这个制度是公平的时候，规则等制度的执行费用就会大量减少。”[1]农村市场经济的发展由于整个国家对市场运行的片面理解，一直注重强调效率优先，对公平正义重视不够。而现代政治学研究表明，政治结构的发展具有追逐经济心理的倾向性，“每一种政治制度的结构都有其‘相适应’的心理，不同的心理迎合于不同的政治制度，一旦某种政治制度的结构无端地偏护某种特定的心理认知，这种政治制度便无公正可言。因此，政治结构必须有一个衡量其公正的标准。”[2]农村基层自治的治理模式是党领导人民在基层扩大民主、实现民主管理而构建起的基本政治结构，它应当适应农村市场化而产生的“效率”要求，同时作为党领导的在基层进行的民主实践，更应该建立起农村基层“公平正义”的政治环境，应当通过基层的自治治理引导农村市场化带来的经济发展朝向公平正义的秩序构建方向迈进。“公正是理想社会的最高准则。没有正义就不是人；没有正义就没有国家；无正义就无国民。”实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。胡锦涛同志讲到：“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。”[3]农村经济社会的转型带来多元社会结构下的社会利益多元格局，即利益主体的多元化、利益来源的多样化、利益差距的扩大化以及利益矛盾和冲突的复杂化。在这样的社会转型期，完善农村基层自治制度，构建公平正义的自治环境，能够有效地协调多元利益关系，激发社会活力，维护社会稳定。认清维护公平正义对于协调多元利益关系的重要性，把以基层自治为核心的农民政治参与机制作为彰显公平正义的必备机制来对待，是转型期党领导农村基层自治建设的坚定立场和领导指南，只有这样，才能够使农村多元利益关系真正协调，使农村各群体之间能够形成互惠互利、和谐稳定的关系，使农村经济发展和基层自治制度之间实行良性互动，为构建和谐乡村奠定坚实基础。

2、农村社会转型需求法治健全的治理框架

农村基层自治治理模式的建构，即以村民自治为核心的自治体系的建立以及农村社会中自治治理空间不断拓展和明确化，应以国家法律的规范和授权为前提。因为乡村自治本就是在缺乏民主法制传统的乡村社会推行，急需国家提供健全的法律体系为其运作的规范化提供保证，这不但能够保证基层自治的合法性，而且也是维护国家法律统一和制度权威的需要。特别是因为当前农村的经济社会转型是一场以市场化为基础的农村社会的现代化过程，是“一场质的意义上的社会整体嬗变，是包括器物层面，制度规范层面，思想文化层面各个社会领域的全方位变革。”[4]它是“建立在传统的社会格局的打破，旧的文化意识形态的消失以及新的社会格局与理念的形成之基础上。”[5]因此“强调传统力量与新的力量，具有同等的重要性是必要的。”[6]这是决定农村现代化进程最终命运和经济社会转型成功与否的关键因素。农村经济社会转型过程事实上是调控、协调各种利益冲突，进行价值判断和理性抉择的现代化过程，在此过程中，农村法治的健全和完备，具有不可取代的重要作用。国家农村法治的健全是转型期乡村社会一股暂新的权威力量，它能调整和规范政治国家与农村社会之间的关系、把国家意志有效地贯彻到乡村社会、使国家能够对农村基层实行有效的规范和规制。基层法治的健全能够为转型期农村基层权力结构确立起新的合法权威。我国农村基层的法治实践，是中国共产党领导民众对各种农村社会资源进行发现、重组及良性互动的过程，其本质上是对农村社群各种制度运用国家意识去引导、控制和规范，以维持基层公共秩序，增进乡村社会公共利益的过程。“任何法律制度的根本目标都不应当是为了建立一种权威化的思想，而是为了解实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。”[7]党历来高度重视农村基层的法治建设，江泽民同志就曾指出“必须始终重视保障和促进农村的改革、发展与稳定，必须紧密结合农村改革和发展的实际，按照依法治国方略，继续积极推进农村的法制建设。”党的领导对乡村社会法治起着主导和推动作用，党在农村基层的政权建设就主要是注重通过法治的制度化优势来保障基层农民的民主选举权和民主管理权，乡村社会法治的真正社会基础在于农村基层自治治理的真正实现。农村法治的建构必须立足于乡村社会二元格局的现实，既要重点建构起农村基层政权的法治化权威，又要建构起乡村社会自治的法治化秩序，更要建构起二大领域秩序规则之间的良性互动局面。在农村经济社会转型期，基层自治的法治化是农村法治的重点，是农村法治最重要的政治基础，也是党领导政治国家在推进农村基层法治进程中的首要任务。

3、农村利益多元要求彰显人本的制度文化

以人为本一直是中国共产党领导的执政立场、政治原则和价值主张，“尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路”[8]是党领导社会主义各项事业建设的根本出发点和基本思路，是改革开放经济建设取得巨大成功的历史和逻辑起点，也是包括农村基层自治在内的社会主义政治文明建设的实践原点和理论支撑。新的转型历史时期，对人本理念、人本文化、人本思维、人本制度提出了新的更高要求。农村经济社会转型是市场化经济运行条件下基层社会结构的变迁，是农村基层政治、经济、文化和社会体制及其运行机制的变革组合与选择更新。经济社会转型使乡村基层生活发生巨大变化，其中最为明显的表现是乡土利益的重新配置以及由此引致的社会分层化、利益多元化、生活方式多样化。基于乡村经济转型和社会背景的变迁，农民政治参与作为维护和实现自身利益的重要方式呈现出新的态势和特点。在利益多元和分化的条件下，保障农民有序的政治参与，以实现农村基层真正的自治治理，是保证农场市场化改革深入进行、政治局面稳定、社会生活常态及经济社会可持续发展的前提基础，特别是尊重和实现人的全面发展，保障农民的发展利益和自治权利，成为我国基层自治治理实践中面临的一个重大问题。利益的分化与组合、权利的博弈与重组，需求更加成熟理性的政治参与模式，要求更加稳健凝重的人本制度文化。适应新挑战，当前党对农村基层自治治理机制的领导更应该要坚持科学发展的理念，坚持以人为本的政治发展取向，倡导和构建一种人本的基层治理精神、人文的基层自治体系，真正实现农民的民主选举和自治管理权利，探索基层自治政治参与中农民与政府关系的互惠、互动、互控机制，实现经济社会转型期基层自治治理和政治参与从工具理性向价值理性的政治变革。

二、农村经济社会转型期基层自治对党的领导提出新要求

1、发展和完善党对基层民主自治领导的组织保障功能

当前农村处于经济社会转型期，农村工作已经发生了深刻变化，党对农村工作和村民自治的领导思路、机制和方法不能停留在以前的老路子上，也要与时俱进、顺势而变。过去有一段时间，农民参与村民自治的积极性没有得到充分调动，村民自治过程中出现很多问题，基层民主自治进程受到严重阻碍，这其中就有村级党组织在领导和组织方面存在的原因。因此，在当前转型时期，农民利益多元化、农民思想复杂化、农村社会多元化，就要更加注重发挥党对村民自治工作的领导核心作用，充分发挥党支部在农村村民自治中的领导作用，有效发挥党员在农村村民自治中的影响作用，有效发挥党员大会在农村村民自治中的核心作用，把党的领导机制、“两委”协调机制、党内基层民主机制和农村村民自治机制有机融合在一起，坚持党的领导核心作用，尊重党员民主权利和村民自治权利，以严格的程序保证农村基层民主决策和公开监督。发挥党组织的战斗堡垒作用和村委会自治作用，结合农村村务公开和民主管理实践，构建新时期党领导下充满活力的乡村治理新机制和新模式。

2、发展和完善党对基层民主自治领导的社会导向功能

农村基层自治是党的领导与村民的自治有机结合的过程，这一过程不仅是党通过组织化的领导方式对农村基层个体社会成员权利的保障和实现，而且也是党通过村民自治治理的形式对乡村社会成员实现领导。当前以村民自治为核心的基层民主自治制度要在农业市场化、乡村城镇化、经济全球化、利益多元化这样的多重农村社会转型背景下推进。这种基层自治治理体制首要面对的是农村经济转型对农村社会个体、社会组织以及整个乡村社会带来的冲击以及负面影响，要维护农村社会的团结与和谐，并为村民个人的平等发展提供制度化条件。保障村民的民主管理权利是基层自治治理体制建设遵循的核心价值，而消除现有的阻碍农民自治权利公平实现的体制机制，建立有利于农民自治权利发展的制度环境，实现村民自治的法治化和规范化应该成为转型期基层自治体制建设的重点。在农村经济社会转型期，发展和完善党对村民自治领导的社会导向功能，就是要加强以党的领导来规范和引导农村经济社会转型期基层出现的新问题、新困境和新发展，彰显党的领导思想和领导理念在应对农村经济社会转型新变化中的核心基础地位，从而从根本上提高村民民主管理的能力和水平，保障经济社会转型期农村村民自治的健康、有序、科学发展。

3、发展和完善党对基层民主自治领导的政策规范功能

政治的发展总是在合作和冲突的矛盾过程中前进的。“执政党除了要在政治体系内部建立政治平衡和政治文化的凝聚机制之外，还要在社会上建立分解社会冲突、吸附社会动荡的机制和能力，以实现政治的稳定。”[9]党的领导在农村的体现就是在农村社会的规范、农村利益的整合和农村政局的稳定上，这是党的执政任务和领导重心。以村民自治为核心的农村基础自治治理模式是农村“政治格局”和农村“社会框架”的有机统一，村民自治不仅承担农村政治建设功能，也履行着农村社会建设的职能。而农村经济社会转型的冲击导致农村“政治”和乡村“社会”两个层面的脱离，在农村“政治”层面，党的领导充分发挥了政权建设的功能；在农村“社会”层面，党的领导则还没有完全充分发挥社会规范功能。特别是过去一段时间，党的领导习惯于通过自上而下的方式进行决策、命令、贯彻、执行，其结果是造成了党的领导方式的单一化和领导作风的高高在上、脱离基层、远离群众。邓小平同志早在20世纪80年代就批评这种单纯走正式的组织领导渠道的现象，较难贯彻群众路线，还明确指出“我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是要善于领导。”[10]江泽民同志也指出过：“时代在前进，事业在发展，如果我们不善于创新，都是老办法、老手段，那肯定是不能胜任的。”[11]因此，依赖传统的领导渠道和领导习惯，造成党直接介入基层的体制性缺陷，使基层的公共权力结构与功能性政治空间受到压抑。农村经济社会的转型和社会结构的深刻变化，要求党变革过去的传统领导方式，适应新时期的要求，加强和注重党领导的政策规范功能。“政党是联系公共权力与社会的桥梁，政党的性质与功能决定了它必须把公众的偏好变成自己的政策。政策是执政党执政的关键环节，执政党是通过政策来掌握公共权力和引领社会发展的。”[12]政策规范是党面临纷繁芜杂的政治情境与社会问题时，决定自己怎样作为和如何实现自身价值目标的重要政治过程、认识过程、机制过程及其对社会秩序的规范功效。党的领导通过对村民自治的政策规范途径，自觉地制定和推行了保护和发展最广大人民最根本利益的政策，阐释党对农村基层自治的政治主张，扩大和规范农民的政治参与，提高农民的政治意识和自治水平，既能够实现党执政领导的政治目标，又能保障农村基层的自治秩序。在转型时期，党拥有的强大的政治社会化的组织资源，党的自身基层组织、政府组织、党领导下的国家政权组织（人大、政协等）、党的外围组织（团组织、妇女组织）等，这些正式的领导组织拥有丰富的社会化经验和本土资源，能够充分使党领导农村基层自治的政策规范功能演进为体制机制优势，可以促使社会的法律规范和政策规范渗入农村基层共同体之中，满足基层自治的政治需求，培育健康有序的农村社会，从秩序上为农村政治空间的规范塑造坚实的基础，实现党对农村基层自治的科学领导。

三、结 语

中国共产党成立90年以来，领导人民不断在实践中探索农村村民自治和民主政治建设的道路，取得了很多宝贵的实践经验和理论成果，给农村带来了经济上的进步与治理上的变革，使乡村在新世纪呈现出生机勃勃、欣欣向荣的发展新貌。实践证明，中国共产党的领导是农村村民自治制度建立的政治根基，是中国农村基层民主自治顺利开展的政治保障。党对基层民主自治的领导巩固了农村的基层政权建设，实现了中国农村社会的有序稳定，党领导下的“草根民主”为中国特色的社会主义民主开辟了新天地。在农村经济社会的转型期，党应该适应新形势的要求，继续发挥其政治引领的主导作用，在基层乡村社群，党继续发挥其组织保障、社会导向和政策规范的领导功能，适应新形势，主导新变革，进入乡村社群，立足乡土社会，执政为民，拓宽农村民主政治的发展空间，赢得农村基层在新时期经济、政治和社会发展上的更大进步。

[1][美]C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁、罗华平等译.上海：上海人民出版社，2002.59.

[2][美]威廉·帕·克莱默.理念与公正[M].周征环、王浦劬、方向勤译.上海：东方出版社，1997.5.

[3]构建社会主义和谐社会学习读本[M].北京：中共党史出版社，2005.11.

[4]田成有.传统文化与法治现代化[M].贵阳：贵州人民出版社，1999.202-203.

[5]王铭铭.社会人类学与中国研究[M].上海：三联书店，1997.281、29-45.

[6]许章润.说法、话法、立法[J].读书.1997，（11）.

[7]苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996.28.

[8]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京：人民出版社，2007.

[9]邓伟志.变革社会中的政治稳定[M].上海：上海人民出版社，1997.103-105.

[10]邓小平文选:第 3卷[M].北京：人民出版社，1993.179.

[11]江泽民.论党的建设[M].北京：中央文献出版社，2001.7-8、486.

[12]徐峰.政治参与发展条件下中国共产党的政策制定[M].北京：知识产权出版社，2008.1.