经济发展模式转型——构建生态型政府的另一视角

★ 田千山

经济发展模式是指在一定地区、一定历史条件下，形成的独具特色的经济发展路子。就中国经济而言，长期以来，我们的经济发展模式是强调“以物为本”。这种经济发展模式是以高投入、高消耗来实现经济发展数量上的增长，是建立在对资源的过度开采和过度利用，对环境的过度破坏和污染的基础上。这里，笔者尝试从经济发展模式转型这一视角，探索生态型政府的构建路径，以期对实践提供一定的理论参考。

一、经济发展模式转型的长远目标：可持续发展

（一）转变政府职能，强化生态服务能力

经济发展模式转型，其最大障碍在于政府职能存在错位、缺位现象，且行为方式不规范。于是，转变政府职能也就成为提高政府能力的重要途径之一。一是加快生态环境方面的政策制定，建立健全包括各种经济政策、技术政策、产业政策、消费政策、教育政策以及区域开发和保护政策、能够反映污染治理成本的排污价格和收费政策、矿产资源有偿使用制度、节能减排指标体系、生态环境补偿机制等在内的节能环保政策体系；二是加快生态环境管理方面的体制建构，努力形成一个不同区域、领域、层级以及规划、决策、监管、监督、问责、救济等不同部门和不同环节的权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的生态行政管理体制。[1]

（二）完善公共财政体系，推进基本公共服务均等化

要实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，就必须以完善公共财政体系为突破口，推进基本公共服务均等化。一是统筹经济社会发展，财政应更多投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等长期“短腿”的社会事业；二是政府的公共政策和财政向农村特别是西部农村倾斜，尽快建立农村最低生活保障制度，逐步解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息和技术推广等服务、气象和通讯设施服务等；三是更多帮助欠发达地区解决基本公共服务均等化问题，加大中央财政向中西部地区转移支付力度，提高具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例；四是基本公共服务要更好地面向困难群众，除建立最低生活保障、基本医疗卫生服务等制度外，还要关注困难群众的就业问题，加强就业培训，帮助零就业家庭解决就业问题等。

（三）改革官员考核机制，设计科学的政绩评估体系

转变经济发展模式，首要问题是要转变政府官员的发展思路，而这恰恰又需要科学的政绩评估体系加以引导。一是政绩评估主体的多元化。不仅有上级的评估，还应积极引导并培育非政府组织、专家团体和公民社团参与评估；二是政绩评估指标的多样化。除了经济增长指标，更要突出环境保护指标所占比重，杜绝官员的短视行为；三是政绩评估方式的制度化。政绩评估不是目的，而是手段，将政绩评估纳入法制轨道，做到依法评估，使评估结果与行政问责紧密结合，从而规范政府官员的行为。

二、经济发展模式转型的必要条件：建设生态行政

（一）注重生态行政的理论研究

“行政生态学”，是一门有60多年历史的学科，以研究行政管理外部制度环境为主要内容，其研究的是“行政生态”。而不是“生态行政”。生态行政作为一门全新的边缘学科，研究的终极目标是追求行政系统与自然生态系统之间的平衡和谐。这与当前倡导生态文明和保护资源环境作为政府的重要职责的理念是一致的。该理论自提出后，在学术界引起了不少学者的关注，但目前的生态行政研究，还仅仅局限于对西方理论的介绍，还缺乏针对结合我国具体情况进行深入的理论的研究和探讨。在社会上，还缺乏广泛的宣传，很多人还没有认识到建设生态行政的紧迫性和艰巨性。因此，加强对生态行政问题的研究，扩大对生态行政问题的宣传，提高对保护和建设良好生态行政的认识，引起全社会、特别是政府对生态行政问题的密切关注十分必要。研究生态行政，要组织多学科专家和实际工作者，从相关学科的前沿领域出发，走交叉、协同的新路，探索生态行政的基本规律、职能模式、运行流程、发展方向等重大理论和实践问题，为建设生态行政提供理论指导。[2]

（二）确立生态效益的价值取向

行政目标是政府组织行使行政权力、履行行政职能期望达到的状态或取得的效果。行政目标是政府实施管理行为的内在驱动力，也是政府活动的出发点和归宿。从总体上看，行政目标有三种类型，即经济效益、社会效益和生态效益。在经济欠发达的前工业社会，追求经济的快速增长以促进社会的发展是政府的重要职责，经济效益明显优先于社会效益和生态效益。在经济相对发达的后工业时期，发展经济不再是政府行政管理的唯一重要目标。当经济效益、社会效益和生态效益三种目标发生矛盾时，出于理性经济人追求利润最大化的本性和发展经济的需要，政府往往选择经济效益而不是社会效益或者生态效益，甚至不惜牺牲社会效益和生态效益以获取经济效益。在社会经济相对发达和市场机制比较完善的今天面对资源环境问题的困扰，行政目标的理性选择已非经济效益，而应当是生态效益。在保持经济平稳发展的前提下，把保护资源环境、寻求人与自然的平衡和谐作为根本的行政目标，是政府实践生态行政的重要标志。[3]

（三）创新生态行政文化的建设

当前，我国社会正处于转型期，行政环境的剧烈变化为行政文化创新提供了契机，同时也给行政文化创新提出了新的要求。一是建立健全的经济发展模式转型的政策体系，规范行政系统的良性运行，通过制定国家资源合理开发利用规划并健全相应的政策体系，明确我国经济发展模式转型的目标和实现途径，努力建立起合理的政府绩效评估标准，减少行政内耗，达到行政系统内的良性循环运行；二是树立“依法行政”理念，通过建立完善的决策执行、监督、约束机制内化为公务员的行为准则，使其牢固树立开放与公正观念、规则观念、互惠观念、效率观念；三是优化行政文化的生态环境，政府提出经济发展应由粗放型向节约效能型转变，并致力经济结构的调整，从而引起整体社会生态环境的优化重组，为行政文化的创新奠定了基础。[4]

三、经济发展模式转型的重要推力：培育绿色非政府组织

（一）政府适当转移部分职能给绿色非政府组织

在经济发展模式转型过程中，各地仍然仅仅依靠政府的力量来推动，没有重视和充分发挥绿色非政府组织的作用。政府垄断着社会资源的配置，政府过度干预挤占了绿色非政府组织活动领域，不但增加了交易成本，也造成了不平等竞争，制约了绿色非政府组织的发展。有调查显示，我国绿色非政府组织的活动大多局限于环境保护领域，而与经济发展模式转型密切相关的诸如环境维权、参与政策制定、垃圾分类回收、资源循环利用、循环经济技术和信息服务等方面的组织和活动却比较缺乏。因此，有必要认识到绿色非政府组织以其机制灵活、效率较高、社会资源丰富、社会网络健全等优势，完全有能力承担政府剥离出来的一部分职能，在经济发展模式转型中发挥重要作用。一方面，通过政社分离，政事分离，释放资源，为绿色非政府组织进一步的发展拓展空间；另一方面，把政府的一部分公共职能转交给绿色非政府组织，政府由原来的直接提供服务转变成通过招投标，从中选优者，进行监管、评估和建立奖惩制度等。

（二）完善绿色非政府组织的立法与管理体制

发展还受到中国现实制度环境的制约，包括对绿色非政府组织的定性和定位，成立、登记或注册的规定以及扶持措施、激励政策等等。所以，要制定和完善相关的法律法规，依法对于绿色非政府组织的管理实施管理。一是改革现有的登记许可制度和管理体制，构建一个建立在科学分类和分层基础上的包括备案注册、登记认可、公益认定的三级准入制度；二是制定针对非政府组织税收优惠的税法，以及包括组织类型、宗旨、确认条件、登记程序、内部管理运行机制方面的法律规定；三是制定有利于绿色非政府组织发展的公众参与、公益捐助等规定；四是易化绿色非政府组织参与政策过程的渠道和途径，建立环境听证制度、公开制度等。

（三）拓展绿色非政府组织的资源渠道

任何组织存在和发展都离不开一定的人、财、物方面的资源，资源是绿色非政府组织生存和发展的基础。但在当前，绿色非政府组织在中国的发展面临严重资源短缺的问题。一方面，由于国家资源配置权力过大，现行管理体制限制了资源的流动；另一方面，由于非政府组织自身获取资源的能力不足，筹资渠道单一，而政府部门迫于财政压力千方百计压缩财政预算，因此不会在资金上给予非政府组织较大的支持。加之长期以来环境资源问题都是由政府解决，公民自觉参与意识不强，因而缺乏公益捐款的动力和意识。拓展绿色非政府组织资源渠道，一是政府对于其开展的公益活动，要通过税收优惠政策、提供项目及其他各种第三方支付方式，把一部分资源提供给非政府组织；二是鼓励、支持促进绿色非政府组织发展的基金会的建立。基金会是绿色非政府组织的专门的公共募款机构，主要是筹钱，然后把筹到的资金分配给绿色非政府组织；三是寻求国际基金和联合国相应机构的资金支持；四是培养个人和企业的捐赠文化与公益意识。[5]

四、经济发展模式转型的根本保障：创新生态法律制度

（一）建立生态公益诉讼制度

目前我国对于破坏和污染生态环境的行为，主要是通过行政处罚手段追究行政责任，以及由受害人提起环境侵权诉讼要求承担侵权责任。但是这一体制存在严重缺陷。首先，由于环境行政机关的权力过小，在地方主义和本位主义的干扰下常常难以严格执法，而且处罚的力度也远不足以震慑违法行为。其次，环境侵权诉讼只能由受害人提起，而受害人往往基于某种原因可能不愿、不能或不敢提起诉讼，如在受害人众多时很多人存在“搭便车”心理，以致最终无人提起诉讼。因此，笔者认为可以建立生态环境的公益诉讼制度。一是在立法上，通过修改《行政诉讼法》、《环境保护法》、《民事诉讼法》等有关法律，确立环境公益诉讼的有关实体权利和程序制度，明确公民诉讼的法律依据；二是在司法工作机制上，结合国家正在进行的司法体制与工作机制改革，在全国统一设定环境保护审判庭、合议庭以及环境保护法庭的标准，明确环境保护案件的主管问题；三是在社会上，完善公众参与程序，保障公民的知情权、表达权、参与权，推进环境民主建设，并积极鼓励社会团体、公民个人参与环境保护。[6]

（二）完善生态建设的规划设计制度

保护生态环境的最佳方法就是“预防为主，综合防治”，坚决避免“先污染，后治理”。因此，预防生态环境的污染和破坏，是生态建设的重点。以预防为主的生态保护和生态建设必须把生态规划与设计放在第一位，并将生态规划与设计的具体要求制度化和法律化。具体来说：一是区域建设的生态规划设计制度。对一个区域的建设与规划，法律也应该规定必要的生态指标，如最低绿化率、绿化的科学性、合理性与人性化要求等，绿化不能只是满足于绿色，更应该符合舒适、美观、健康、方便等要求；二是建设工程的生态规划设计制度。依据生态建设的要求，法律应该规定各类建设工程应该具备的最低生态指标，如树木覆盖率，林木与草坪的比例，楼顶、墙壁等各部位的绿化要求，禁止不必要的水泥硬化，推广无污染或污染低的建筑材料，建设设计要符合生态化；三是产业项目的生态规划设计制度。任何产业项目尤其是工业项目都有可能对生态环境造成影响，因此，法律应该明确规定，没有权威的环境影响评价和环境保护与完善的规划设计，任何项目都不得投入施工，更不得投产，即使在投产后，如果不能严格履行环境保护与完善的规划设计要求，环境行政管理机关应该要求该项目停止生产。

（三）建立清晰的生态财产产权制度

虽然我国法律规定了土地、林地为国家所有和集体所有两种所有，但集体所有权如何行使，土地、林地的承包经营权和所有权之间是一种什么关系，农村集体的所有权行使主体是谁，都还处于一种模糊的状态之中。这种状况导致对既得利益集团约束的欠缺，使他们恣意滥用权力，损害大众的利益，既对生态资源的保护造成了危害，也严重挫伤了群众参与生态环境保护的积极性。未来20年，我国工业化将进入加速时期，产业结构进入“重化”时期，如何避免重复发达国家工业化过程中所造成的巨大环境破坏的弯路，在工业化加速时期做好生态建设，以及如何发展绿色贸易，绕过绿色壁垒，把环保产业、生态农业、生态旅游业等生态产业群培育成新的经济增长点等，都亟须在生态经济制度上进行创新，而这个制度创新的核心是生态产权制度的设计。因此，在我国生态资源问题上，既要克服来自“公地”的“悲剧”，又要防止“私地悲剧”的出现。一是引入激励性机制，建立市场化的生态环境公共产权规制模式；二是打破“公有”—“公用”—“公营”中的“公用”、“公营”环保运行范式，引入民营企业、外资企业等非国有企业参与生态产权的经营和竞争，使国有企业从部分生态资源的经营领域退出；三是形成多元化、市场化的生态资源经营制度和生态产权混合市场模式。[7]

[1]新华社.推进基本公共服务均等化完善公共财政体系[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/10/content_7224213.htm.

[2]赵映诚.论生态行政与生态行政建设[J].浙江学刊，2006（4）：153-155.

[3]莫光财，张东豫.缺失与斧正——从行政生态到生态行政 [J].长白学刊，2008（2）：48-51.

[4]郭健彪，陈建平.循环经济视野下的行政文化创新分析[J].福建工程学院学报，2007（5）：472-476.

[5]王亚玲.环境型非政府组织与循环经济发展 [J].经济体制改革，2007（2）：164-167.

[6]吕忠梅.论生态健康保护的法律机制:环境公益诉讼 [J].前进论坛，2010（1）：29-30.

[7]周大庆.论我国生态产权制度改革[J].湖南社会科学，2008（4）:92-95.