我国粮食补贴的理论与现实逻辑*

2011-08-15占金刚陈湘涛

湖南行政学院学报 2011年2期

关键词：补贴粮食政策

占金刚，陈湘涛

(湖南农业大学，湖南长沙 410128)

我国粮食补贴的理论与现实逻辑*

占金刚1，陈湘涛2

(湖南农业大学，湖南长沙 410128)

粮食补贴政策是国家重要的惠农政策。本文分析了我国现行粮食补贴政策体系构成及目标，即初步形成了初步形成了综合性收入补贴、专项性生产补贴和最低价收购政策相结合的粮食补贴政策体系。接着认真总结了粮食补贴的基础理论，如粮食产业的基础地位论、粮食产业的弱质论、粮食产业的正外部性等。在此基础上，本文着重分析了我国实施粮食补贴政策的现实逻辑。

粮食补贴;粮食补贴政策;理论

2004年以来，我国出台一系列惠农政策，有力地促进了农业和农村经济发展。粮食补贴政策作为其中的重要惠农政策，其出台就备受广大学者和社会各界的关注，也形成了诸多研究成果。本文在分析我国现行粮食补贴政策的构架的基础上，梳理粮食补贴的经济学基础理论，并进一步分析我国粮食补贴政策实施的现实逻辑。

一、我国现行粮食补贴政策解构

1.我国现行粮食补贴政策体系构成

我国现行的粮食补贴政策经历了探索试点、全面实行和不断完善几个阶段。2002年，在财政部的安排下我国率先在安徽、吉林、湖南、湖北、辽宁、河南等粮食主产省进行了补贴改革方式的试点，探索对种粮农民实行直接补贴;2004年2月8日中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》颁布执行，我国开始大规模实行粮食直接补贴政策，主要内容包括对粮食生产者进行直接补贴、良种补贴和农机购置补贴等，从粮食风险资金中安排约100亿资金，主要是对粮食主产区农民进行直接补贴;2006年4月，财政部发出《关于对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料增支实行综合直接补贴的通知》，决定新增125亿元补贴资金，对2006年种粮农民的柴油、化肥、农药等农业生产资料实行综合直接补贴。同时，2006年5月国务院发布《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，指出要完善粮食直接补贴和最低收购价政策。至此，我国的粮食补贴政策经过几年的不断发展完善，初步形成了以粮食直接补贴和农资增资综合直接补贴为主要内容的综合性收入补贴、以良种补贴和农机具购置补贴为主要内容的专项性生产补贴和最低价收购政策相结合的粮食补贴政策体系。

2.我国现行粮食补贴政策的政策目标

粮食直接补贴政策作为配合粮食流通体制改革出台的补贴政策，把原有对购销环节的间接补贴转变为对农民的直接补贴，其目的是减轻粮食价格波动对种粮农民收入的影响;农资增资综合直补政策是在现行粮食直接补贴制度基础上，对种粮农民因柴油、化肥、农药等农业生产资料增支实行的综合性直接补贴政策，其目的是减轻农业生产资料价格波动对种粮农民收入的影响。它们属于综合性收入补贴政策;而良种补贴政策的目的是鼓励和引导农民在粮食生产中采用新技术和新品种，提高粮食的品质和产量，农机具购置补贴政策的目的是鼓励农民使用先进适用的农业机械，推进农业机械化进程，提高农业技术装备水平，它们属于专项性生产补贴;最低收购价政策作为一种间接补贴政策，其目的是稳定粮食种植面积，保证粮食供给。因而，可以得出当前我国粮食补贴政策的目标是清晰的，指向是明确的，也符合我国保证粮食供给促进农民增收的国情。

二、粮食补贴的基础理论

关于粮食补贴的理论依据，不同学者从不同角度对其产生的原因进行了分析和总结，一般说来，有以下的经济合理性:

1.粮食产业的基础地位论

粮食不仅是保证人类基本生活资料的必需品，其有效供给也是经济持续发展和社会稳定的基础。粮食生产是最基础的食物生产活动，是农业基础的基础。

首先，粮食是人类社会存在的基础。在人类赖以生存的基本生活资料中，食物是最基本和最重要的。到目前为此，粮食生产利用植物的光合作用吸收太阳能和自然界的无机物合成碳水化合物、蛋白质、脂肪等营养要素的功能，是粮食生产的特有功能，这是任何其他产业的功能都无法替代的。

其次，粮食产业是国民经济其他部门赖以存在和发展的基础。没有粮食产业劳动生产率的提高，就没有农业剩余产品的出现，就不可能有国民经济其他部门的产生。因而粮食产业是整个国民经济的基础，属于上游产业，它不仅为多种加工工业提供原料，而且其产量和价格的稳定也有利于整个社会经济的发展和价格的稳定。

2.粮食产业的弱质论

粮食产业的弱质性是指在完全的市场经济条件下，随着经济的发展，粮食产业和其他产业相比具有比较利益逐渐变低的特性。粮食生产的弱质性主要表现在以下几个方面:

(1)粮食生产承受自然风险和市场风险的双重影响

粮食生产既是一个自然再生产过程，又是一个社会经济再生产过程，因而粮食生产面临着双重风险。一方面，粮食生产受季节、气候、土壤等自然条件的限制，可能会遭遇洪涝、干旱、冰冻、病虫害等灾害，具有很大的不确定性;另一方面，在市场经济条件下，由于粮食生产周期长，季节性强的特点，粮食供给调整滞后于市场需求的变化，这就直接导致了市场风险的产生。而这种市场风险往往只能由粮食生产者自己承担，无疑给粮食生产带来沉重的打击。

(2)粮食供给弹性与需求弹性不均衡

粮食是人类的基本生活资料，在经济学中属于必需品，因而粮食的需求相对稳定，其需求弹性也就相对较小。而粮食的供给由于受政策变化、技术变化、天气变化、进出口变化等而经常出现波动，粮食的供给弹性就相对较大。导致粮食市场是一个动态的发散性蛛网市场，对粮食生产产生了很大的不良影响。当供给大于需求时，必然引起粮价的下跌，收入减少，导致下一轮粮食供给短缺;当需求大于供给时，又引起市场价格上涨，损害消费者利益。这样就粮食短缺与过剩、卖难和买难交替出现，从而影响种粮农民的收益。。

(3)粮食生产资源相对匮乏，投资回报率低

我们一直以用不到全球7%的土地养活了全球约22%的人口自豪。但是随着经济的发展和人们生活水平的提高，对粮食的数量和质量也在提高。而现有的粮食生产资源却影响着粮食的生产，如近年来耕地不断减少、人均水资源严重不足、水土流失严重、生产者素质较低等都制约着粮食生产。同时，由于粮食产品的生产周期长，季节性强，粮食生产相对其他部门资金周转速度缓慢、投资回收期长、资本利润率不高，缺乏对逐利资本的吸引力。因而粮食生产的比较利益较低。

总之，粮食产业的弱质性决定了不管是发达国家还是发展中国家，它都是市场经济中的弱者，需要得到政府的保护和支持。特别是我国农业人口众多，粮食生产资源匮乏，其弱质性更为明显，更需要得到政府的保护和扶持。

3.粮食产业的正外部论

粮食产业具有明显的正外部性，粮食产业作为国民经济基础的基础，对国民经济的增长与发展具有产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献等四种贡献功能。突出表现为通过价廉的粮食产品惠及广大人民，通过所谓的“剪刀差”为我国社会主义工业化建设积累资金，通过农村劳动力转移为社会主义现代化建设输送人才。

另外，粮食产业的多功能性更加有力地证明了粮食产业的正外部性。20世纪90年代初，日本最先在其“稻米文化”中引入了农业多功能性概念，之后又相继出现在《21世纪议程》、《罗马宣言和行动计划》等联合国文献之中。目前，欧盟、日本和韩国等一些国家已经越来越关注农业多功能性，并重新制定新的农业发展战略。农业多功能是指农业不仅生产作为贸易对象的农产品，而且还可以通过持续的生产活动，生产农产品以外的有形或无形的价值，即农业具有商品生产和非商品生产两种功能。粮食产业作为农业的基础，除了确保粮食产品的供给之外，还发挥着粮食安全、容纳劳动力就业、水土保持、涵养水源、调节气候等多方面作用。

4.工业反哺农业论

工业反哺农业，是对工业化发展到一定阶段后工农关系、城乡关系变化特征的一种概括。根据安德森和速水佑次郎研究，他们发现大部分国家在工商业发展到一定阶段、具备了一定的工业反哺农业能力后，为协调产业发展速度、稳定国家发展基础，政府开始补贴农业。从国际上看，许多国家在工业化过程中都经历过由农业哺育工业转向工业反哺农业的过程。

一般来讲，在工业化发展初期，需要用农业积累支持工业发展。农业为工业化提供积累的方式主要有:一是直接的劳动力投资;二是课征农业税，为工业提供资本积累;三是通过工农产品“剪刀差”，为工业发展积累资金;四是通过外贸出口农产品，换取外汇，为工业发展积累资金。当工业化发展到一定阶段，工业已基本具备依靠自身积累进行独立发展的能力并成为国民经济的主导产业时，农业也就完成了为国民经济其他部门提供积累的历史使命，转变为维持国民经济发展的基础产业。可以看出，在农业支持工业发展阶段，政府的干预对于农业资源向工业部门的转移起着非常重要的作用。同样在工业反哺农业阶段，政府也应该发挥作用，采用合理手段加强对农业的保护和扶持。

5.战略性贸易理论

最能给补贴存在以经济学支持的当属战略性贸易政策理论。该理论是指一国政府在不完全竞争和规模经济条件下，可以凭借生产补贴、出口补贴或保护国内市场等政策手段，扶持本国战略性产业的成长，增强其在国际市场上的竞争力，从而谋求规模经济之类的额外收益，并机掠夺他国的市场份额和产业利润。这一贸易政策不但无损本国经济福利，反而有可能提高自身的福利水平。

在新贸易理论的新贸易政策主张中，克鲁格曼(Krugman)提出了战略性贸易政策，主张对存在规模经济速增和垄断性行为在同国外厂商竞争时，采取关税或对本国厂商补贴等措施，使本国厂商企业获得“垄断租”。并认为在存在“不完全竞争”市场中，政府积极运用补贴或出口鼓励等措施，对那些存在规模经济，外部经济或大量“租”的产业予以扶持，扩大本国农产品的国际份额，以增加本国经济福利和提高其产品的国际竞争优势。

三、我国粮食补贴政策的现实逻辑

分析粮食补贴的基础理论，并不能完全说明我国粮食补贴政策发生和发展的现实逻辑，我国粮食补贴政策的产生和发展既有符合粮食补贴基础理论的内在原因，也有基于我国实际国情的客观必然。

1.实行粮食补贴是面临国际粮食补贴环境的需要

粮食补贴具有世界普遍性。无论是发达国家，还是发展中国家，粮食生产大国还是粮食生产小国，几乎都有粮食补贴。发达国家经过近百年的发展，逐步形成了相对完善的粮食补贴体系。发达国家现行的粮食补贴政策逐渐建立起以农民综合收入补贴为主，也保留了价格支持和其他生产性专项补贴等在内的粮食补贴政策。如美国不仅建立了以直接支付和反周期支付为主要内容的农民收人补贴政策，但还保留了无追索权贷款作为对农产品价格支持的政策工具，还实施了农业保险补贴、水土保持补贴等专项补贴政策;欧盟不仅实施“单一农场支付”政策，作为对农民收人补贴的主要手段，而且仍然保留了价格支持、农业贷款利息补贴、农业保险补贴等专项补贴政策。不仅如此，发达国家的粮食补贴金额也相当大，

美国2008年新出台的《农业法案》明确规定在未来六年里财政对农业的支持规模为2900亿美元，创历史新高;日本每年的农业补贴总额超过4万亿日元，农民收入的60%来自政府的补贴。而我国的粮食补贴政策起步较晚，很多方面相对不完善，补贴规模也相对较少，粮食产业的国际竞争力也相对较弱。因此，面对发达国家强势且完善的粮食补贴政策及其较强的粮食产业的国际竞争力，需要国家的大力补贴和保护。

此外，在世贸组织《农业协议》的国内支持条款中，允许农业补贴的政策有:绿箱政策、蓝箱政策、黄箱政策等措施，允许免除削减义务的国内支持政策有:绿箱政策、蓝箱政策、发展中国家三项特殊政策和微量许可等几部分。中国在加入世贸组织时，做出关于农业补贴的承诺是:(1)中国不对农产品出口进行任何补贴;(2)在国内支持方面，中国的微量许可水平为8．5%;(3)中国在超过微量许可水平之上的黄箱政策补贴基数为零，即黄箱政策总补贴不能超过8．5%;(4)中国不享受发展中国家的三项特殊减免待遇。同时，根据世贸组织的规则和中国加入世贸所做出的承诺，中国在农业补贴方面可以享受的权利有以下几个方面:(1)绿箱政策;(2)不超过8．5%微量许可的黄箱政策;(3)蓝箱政策;(4)出口信贷。因而，我们可以充分利用世贸组织的有利政策，加强粮食补贴，增加我国粮食产业的国际竞争力。

2.实行粮食补贴是统筹城乡发展的需要

统筹城乡发展是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。长期以来，尽管党和政府一直重视“三农”问题，致力于农村改革和社会发展，但是随着工业化和城镇化的快速发展，目前我国城乡差距仍相当悬殊且在持续扩大，“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。一般认为，工业化通常经过三个阶段，即依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段，工农业协调发展的中期阶段，以及工业支持农业发展的实现阶段。工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力机制主要来自非农产业，不再需要从农业吸纳资本等要素，农业应获得与工业平等发展的机会与权利，并逐步成为接受“补助”、“补偿”的部门。这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。在我国工业化初期，农业为工业的发展提供了大量的资金积累和劳动力。据测算从1954～1978年，仅国家通过工农产品不等价交换的方式取得的资金将近5000亿元。1978年以后，经过30多年的发展，我国工业生产中的资本增长和技术水平得到大幅提升。我国国家社科院的《中国工业化进程报告——1995－2005年中国省域工业化水平评价与研究》认为，到2005年，中国的工业化进程已经处于工业化中期的后半阶段;《社会蓝皮书:2010年中国社会形势分析与预测》分析认为，中国总体上已经进入工业化、城市化进程的中期加速阶段。各种资料显示，我国目前已经处于这一关键阶段。因此，统筹城乡发展应运而生。

统筹城乡发展就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。具体来说，统筹城乡发展主要包括统筹城乡规划建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡管理制度和统筹城乡收入分配等几个方面。正因如此，从2004年到2010年，中央连续七个“一号文件”的出台足以说明我们党和政府站在统筹城乡发展的高度对“三农问题”的重视，而且改革粮食补贴方式、完善粮食补贴政策和加大粮食补贴力度是其题中应有之义。因此，粮食补贴政策是实现统筹城乡发展的需要。

3.实行粮食补贴是保障国家粮食安全的需要

改革开放以来，我国的粮食生产得到了快速发展，粮食供给实现了从短缺到供求总量基本平衡并略有盈余的转变，特别是2004年以来，粮食生产连续七年获得丰收，取得了巨大成就，有力地支持了国民经济的持续健康发展。但是在我国工业化和城镇化加速推进阶段，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，随着人口的增加、人民生活水平的提高，粮食和食物安全仍然面临着严峻的挑战。

一是资源约束压力依然较大。首先人均水土资源占有量少是我国的基本国情。我国人均耕地仅为世界平均水平的40%，人均水资源为世界人均占有量的1/4，且水资源时空分布不均，水土资源匹配不佳;再者粮食生产的生态环境日益严重。由于污水的大量排放，减少了可直接利用的水资源总量;由于水污染的加重，越来越多的河流已不适于浇灌，水污染问题已成为威胁农业发展的重要因素;由于过度种植，自然地力衰退，有机肥料使用量下降，人工化肥使用量上升，导致土壤质量呈下降趋势。这些日益严重的粮食生态环境问题，对粮食的产量、质量和品种都产生了很多的不利影响;最后虽然随着2004年以来国家一系列惠农政策的实行，粮食播种面积实现了连续七年增加，但是从长远来看，随着工业化、城镇化进程加快和人口的不断增加，耕地将继续减少，人增地减的矛盾仍十分突出。

二是粮食的比较利益仍然较低。尽管近年来粮食补贴政策的实行使粮食的比较利益有所增加，但是粮食的比较利益仍然较低。据有关资料显示，从比较效益来看，2009年棉花价格大幅回升，收益增加，粮棉实际收益比(以棉花为1)上年的0．79下降到0．53。由于烤烟收益变化幅度与粮食相近，粮烟实际收益比(以烤烟为1)由0．35略升到0．36。可以看出，粮食的比较利益比棉花和烤烟都低，而且比烤烟低很多。2009年水稻、小麦和玉米三种粮食平均每亩净利润和现金收益分别为192．4元和466．7元，分别比上年增加6元和2．5元，增幅分别为3．2%和7．5%，而同期三种粮食的平均每亩总成本和现金成本分别为600．4元和326．1元，分别比上年增加38元和11．5元，增幅分别为6．8%和3．7%。很明显，成本的增长速度快于收益的增长速度。总之，粮食的比较效益长期偏低，不利于保护和调动农民种粮积极性，一些地区已出现粮食生产口粮化、兼业化势头，对粮食生产构成威胁。

三是粮食需求压力大。我国既是粮食生产大国，又是粮食消费大国。随着我国人口的增加和经济社会的发展，粮食需求不断增加。据《国家粮食安全需求中长期规划纲要(2008～2020)》分析，到2010年我国居民人均粮食消费量为389公斤，粮食需求总量达到5250亿公斤;到2020年人均粮食消费量为395公斤，需求总量5725亿公斤。如此大的粮食需求和众多的人口要求我国必须保持较高的粮食自给率，不能依赖国际粮食市场。据研究，目前世界每年的粮食贸易总量2．6亿吨左右，仅相当于我国粮食消费总量的50%。我国进口国内消费量的l%，就相当于世界贸易量的2%。特别是像我国重要的口粮品种大米，世界年贸易量不到3000万吨，不足国内消费量的20%。由此决定中国粮食供给的外向性不足，利用国际市场增加粮食供给的空间有限。一旦我国大量进口粮食，不仅加剧国际粮源紧张局势，增加国际组织粮食援助计划的实施难度，造成国家之间的矛盾，而且还会引发国际粮食市场波动。因而提高粮食综合生产能力，实现国内粮食基本自给，不仅是保障国内粮食有效供给，也是对世界粮食安全做出贡献。

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责任编辑:肖琴

1009－3605(2011)02－0052－05