机构编制管理与深化行政管理体制改革的探讨——以怀化市机构编制改革为例

刘承锋

(怀化市机构编制委员会，湖南 怀化 419400)

机构编制管理与深化行政管理体制改革的探讨
——以怀化市机构编制改革为例

刘承锋

(怀化市机构编制委员会，湖南 怀化 419400)

机构设置过多、编制管理失控、人员膨胀加剧等问题是当前深化行政管理体制改革的严重障碍。因此，切实加强机构编制管理是深化行政管理体制改革的重要举措。强化机构编制管理，要切实维护机构编制政策权威，充分发挥机构编制资源效益，着力构建机构编制管理长效机制。

机构编制管理;行政管理体制;改革

加快转变经济发展方式迫切需要推进政府创新。以严格机构编制管理为切入点，狠抓制度建设，加大行政管理体制改革力度，对于逐步消除制约经济发展方式转变的体制机制障碍，形成以机构编制管理推动行政管理体制改革、促进经济发展方式转变具有积极意义。

一、抓改革，积极促进政府职能转变

转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心，也是深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、实现科学发展的关键。把转变政府职能作为政府机构改革的主线和核心，在政府机构设置、职能定位、责任界定、管理体制和层级分工等方面都体现政府职能转变的要求，通过不断深化改革，合理划分事权，科学调整职能，从源头上促进全能政府向有限政府转变，促使政府把主要精力由单纯发展经济转移到发展经济与关注民生、重视环境并重上来。

1.整合职能，探索职能有机统一的大部门体制。湖南省怀化市按照“只要有人做事，不求上下对口”的原则，加强对农业和农村工作、工业和信息化、交通运输、城乡建设规划、人力资源和社会保障等政府职能的统筹协调，将职能相近的部门和内设机构进行整合，市政府部门共精简内设机构8个，县(市、区)政府精简工作机构28个。通过实现职能整合、分工细致的扁平化管理，机构设置过多、职责分工过细和人浮于事的问题得到有效解决，原属多个部门的职能由一个部门负责，过去需几个部门审批的事项，现在一个部门就能审批完毕，而且办理时限大大缩短。

2.简政放权，加快政府有进有退的角色转变。政企、政事、政社不分，是政府职能错位、缺位、越位的根源。按照政企分开、政事分开、政资分开、政府和市场中介组织分开的要求，逐一梳理政府机构的现有职能，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府负责的事情切实管好，下放管理权限，减少行政许可，取消妨碍市场开放和公平竞争的行政审批事项，简化保留审批事项的审批程序，尽量减少政府职能体外循环，改革后，怀化市政府部门共取消44项职能，转移和下放7项职能，增加21项职能，加强57项职能。例如将制定地方规划和专项规划、专项产业政策，除按规定需报国家、省和市政府审批的外，下放给县(市、区)政府和行业管理部门在国家、省、市内规划和政策的指导下分别制定。在国土资源管理方面，加强了土地供需调整和总量平衡，加强国土规划、土地利用总体规划和矿产资源开发利用总体规划的整体控制作用，加强矿产资源规划和合理开发利用管理，但同时将相关评估机构资格审查和颁证职责交给行业协会等。使政府部门的工作职能更趋科学合理。

改革中，坚持“四个更加注重”，促进政府职能“四个转变”，即坚持更加注重加强和改善宏观调控和市场监管、更加注重社会管理和公共服务、更加注重完善市场体系、更加注重保障和改善民生的基本方向，促进政府职能向创造良好发展环境、有效提供优质公共服务、注重维护社会公平正义、实行科学化的公共治理转变。近年来怀化市先后在沅陵、麻阳、新晃等7县(区)进行了乡镇机构改革，撤销农村区公所和办事处管理层级，采取“撤、并、转”等措施，按照统一组建“一办五中心”(即党政办，农业、林业、规划建设、社会事业和计划生育、综治维稳服务中心)的模式，整合乡镇内设机构和站所，重新界定乡镇职能，理顺职责关系，把乡镇经济工作的着力点放在营造良好的发展环境、扶持典型进行示范引导上来，把公共服务的着力点放在落实强农惠农措施、致力改善民生、解决群众生产生活中的突出问题上来，把社会管理的着力点放在推进依法行政、强化社会自治、促进农村稳定上来。

3.理顺关系，建立部门权责一致的责任体系。改革中，既注意理顺同级部门之间的横向关系，又注重理顺市县乡政府之间的纵向关系，划清部门职责关系，明确部门工作责任。对一些长期存在职责交叉的事项，坚持一件事情原则上由一个部门负责，切实解决职责交叉、主次不分、关系不顺、政出多门、推诿扯皮的问题。如把原由建设部门负责的经济适用房建设、原由房产管理部门负责的廉租房建设，统一明确由房产管理部门负责，确保了保障性住房建设的统一规划、统一建设和统一管理。对一些部门有权无责、有责无权、权责不对称的问题，在配置部门职能的同时明确其相应的责任，健全政府职责体系，切实解决有权无责、有责无权、权责脱节的问题。对市县政府财权与事权不匹配的问题，在落实省直管县财政体制改革政策和研究省直管县体制改革情况的基础上，坚持既把省里下放给市里的管理权限承接好，又把应该下放给县(市、区)的权限落实到位，并对部门和县(市、区)分类进行绩效考评和行政问责，提高行政问责的可操作性，切实做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，确保责任落到实处。

二、抓管理，切实维护机构编制政策权威

怀化市在巨大的压力面前，从严治编，用严格的制度和纪律，管住、管好、管活机构编制，维护了机构编制政策的权威性和严肃性。

1.规范审批程序。明确审批权限，严格按权限和程序办事，审批机构编制事项不越权、不越位。对机构编制实行下管一级，规定县(市、区)副科级以上机构及领导职数、财政补贴编制总额的调整，统一由市机构编制部门审批或报批。规定审批程序，对机构编制事项实行事前衔接制度，规定机构、编制调整必须先行衔接，使用编制实行计划管理。坚持集体研究，机构编制事项一律提交会议集体研究，杜绝领导干部个人签批。

2.坚持阳光操作。通过编印《机构编制政策汇编》、参加市电台、电视台的专题节目、网站发布文件、举办机构编制业务知识培训班、撰写并公开发表有关机构编制方面文章等形式，将机构编制政策、办事程序、监督管理等公布于众，便于群众办事和监督。通过建立机构编制网站、制定信息调研和宣传激励机制等措施，加大信息报送、调查研究和对外宣传工作力度，增进公众对机构编制工作的了解。通过一把尺子量到底、公开办事结果的办法，除涉及保密问题不宜对外公布的事项外，机构编制事项办理结果都对外公布，接受社会的监督。群众的知情权、参与权、监督权得到了充分保障。2010年怀化市政府机构改革中，市政府涉改的50个单位共取消高配的处级职位21个、科级职位50多个，核减部门领导职数10名、科级领导职数32名、编制25名，因坚持的标准相同，而且都事先听取了所涉单位的意见，虽有分岐但无阻力，社会反响很好。

3.加强监督检查。为了严肃机构编制工作纪律，怀化市制定了“八个严禁”，即严禁超编进人，严禁逆向调动，严禁擅自设立机构和提高机构规格，严禁超职数配备领导干部，严禁高配领导干部，严禁越权审批机构编制事项，严禁以虚报人员等方式占用编制、冒领财政资金，严禁上级业务部门干预下级机构设置和编制配置。畅通群众诉求渠道，开通了机构编制“12310”违纪违规行为举报电话，群众来信来访事事有回音，件件有落实。坚持全面督查与专项督查相结合，市纪委、组织、人事、财政、编制等部门建立了经常性的监督检查机制，每年至少联合组织一次全面检查，发现问题及时处理。

三、抓创新，充分发挥机构编制资源效益

坚持把创新贯穿于机构编制管理全过程，认真总结经验教训，积极探索管理新路，主动服务科学发展，盘活机构编制资源，最大限度发挥其效益。

1.突出服务科学发展主线。牢固树立机构编制也是生产力的观念，主动把机构编制融于经济社会发展大局，像抓项目建设一样抓机构编制工作。严格机构编制管理，合理调配机构编制资源，不仅能节约行政成本，也能产生经济效益;既是一个财政节流的管理问题，更是一个财政开源的经济问题。如果通过控制机构编制和人员增长及清理吃空饷等措施，按一年为财政节省支出1000万元计算，按平均8%的增值税率和50%的投入产出率计算，相当于5亿元的工业销售收入和10亿元的工业投入，可为改善民生、加强社会管理、保护生态环境等提供充足的资金保障。

2.建立机构编制地方标准。在全国没有统一对一个地方可设多少机构、每个机构可核多少编制等问题进行明确规定的情况下，怀化市建立了“管政策、管标准、管总量、管结构”的动态管理机制，对县(市、区)事业编制实行总量控制，对每个行业的事业单位分别制定了编制结构标准，规定管理人员、技术人员和后勤服务人员所占比例，并对调入市直机关事业单位的人员规定文化、年龄要求，除引进全日制硕士以上研究生或副高以上专业技术人才外，年龄必须在40周岁以下，学历必须在大学本科以上，从人员入口上严格把关，保证人员整体素质不断提高。

3.优化配置机构编制资源。建立机构编制资源动态调整机制，改变过去简单地控制机构编制增长的做法，按照“机构为经济建设所设、编制为优秀人才所用”的原则，采取有保有压、有增有减的区别对待政策，根据全市经济社会发展大局，通过建立机构编制动态调整机制，及时对机构编制进行调整，把机构增加给任务确实增加的部门，把编制调整到职能强化的部门，为集聚优秀人才提供机构编制保障。建立用编计划管理制度，对空编单位进人实行计划管理，防止人员无序增长，规定市直行政单位空编的二分之一、事业单位空编的三分之二用于引进高素质人才。建立编内补充人员公开招聘和选调制度，要求市直单位编内补充人员原则上应公开招聘或公开选调，通过优中选优，有效遏制裙带关系、“近亲繁殖”现象。建立编制实名制管理制度，将各单位编制确定到人，并在一定范围公示，超编单位一律停止新进人员，逐步实现编制与实有人员账实相符。这些举措不但保证了新进人员的整体素质，而且有效遏制了市直单位人员膨胀的势头，节约了有限的财政资金，充分发挥了机构编制资源的效益。

四、抓领导，着力构建机构编制管理长效机制

机构编制既是党和国家重要的执政资源，又直接关系到个人切身利益，面临的压力和矛盾很大，特别是推进政府机构改革、事业单位分类改革等重点工作，涉及面更广、难度更大，抓领导、领导抓，抓制度、靠制度尤为重要。

1.构建协调配合的领导机制。为加强对机构编制工作的领导，怀化市在全国率先改革机构编制工作的集体领导制度，增加市委书记任市编委会顾问、市纪委书记任副主任，14名市委常委有7人任市编委会成员，重新修订了市编委会议事规则，确保了机构编制事项民主决策、科学决策。特别是市委、市政府主要领导高度重视、把机构编制工作作为巩固党的执政地位、加强政权建设的重要基础性工作来抓，为严控机构编制提供了坚强的组织保证。

2.构建科学合理的考核机制。怀化市从2008年开始，机构编制管理工作就纳入到县(市、区)目标管理考核内容之中，与经济、党建工作同部署、同检查、同考核。而且机构编制工作所占分值比重逐年提高，2010年已占15%，成为影响县(市、区)党委、政府政绩考核的重要法码。结合即将进行的县乡党委政府换届工作，怀化市将对领导干部实行机构编制管理工作任期责任审计和离任责任审计，以进一步强化领导干部的机构编制工作责任。

3.构建持久高效的保障机制。近两年来，怀化市市委、市政府先后制定了一系列机构编制管理的政策性文件，从审批权限、程序到标准，从机构管理、编制核定到人员入编、职数管理，从落实上级机构编制政策法规到制定机构编制地方配套政策，对机构编制管理各个方面和各个环节都作了细致明确的规定。市县财政加强经费保障，机构编制部门取消所有收费项目后，工作经费按政法部门标准列入财政预算，从根本上解决了变相买卖机构编制的问题。加强机构编制部门自身建设，深入开展学习实践科学发展观活动和“创先争优”活动，着力建设了一支不谋私利、不徇私情、不怕打压的机构编制干部队伍。

责任编辑:谭桔华

C93

A

1009－3605(2011)02－0036－03

2010－12－26

刘承锋，男，湖南邵东人，怀化市机构编制委员会办公室主任。