地权变动与村治转型※——浙江省宁波市镇海区农村社区化管理的调查与思考<br/>

地权变动与村治转型※——浙江省宁波市镇海区农村社区化管理的调查与思考

2011-08-15陈世伟

湖北行政学院学报 2011年4期

关键词：镇海区社区化镇海

陈世伟

（景德镇陶瓷学院，江西景德镇 333403）

地权变动与村治转型※
——浙江省宁波市镇海区农村社区化管理的调查与思考

陈世伟

（景德镇陶瓷学院，江西景德镇 333403）

土地制度是农村基本的经济制度，也是农村社会组织与管理体制的基础。随着土地流转的加速及市场经济的发展，传统农村社会从封闭向开放和流动转变，现行的农村基层组织与管理体制已经不能适应社会经济发展。镇海的农村社区化管理实践，通过合理划定社区规模、组织重构、社工队伍建设、服务下乡等方式，取得了明显的成效，基本形成社区化管理组织体系，率先实现农村社区化服务全覆盖，扩展和提升了村民自治，有助于加强现代民主国家的建构和社会的融合，有力地推动着村民自治向社区自治转变。

地权变动；社区化管理；治理转型

一、问题的提出：地权变动后的乡村如何治理

土地制度是农村基本的经济制度，也是农村社会组织与管理体制的基础。现存的农民与集体、农民与政府、农民之间的关系以及农村基层组织与管理体制在相当程度上是基于农村土地权属关系建立起来的。在历史上，每一次土地制度及产权关系的重大变化，最终都导致农村社会结构及组织管理制度的变化。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。在政策的刺激下，农地流转变动更加迅速和普遍，农村地权关系及村民（居民）关系将变得更加复杂，由此引发的问题是传统的乡村集体组织及基层组织如何维系、如何运作以及如何生存？如何构建与农村开放和流动及产权多样化相适应的新型治理体系？这是当前亟待研究解决的问题。

为了深入考察土地流转对乡村治理的影响，笔者主持的课题组对浙江省宁波市镇海区进行调研。之所以选择镇海，主要是其处于东部发达地区，土地流转起步早，规模大，流转率处于全国前列。随着土地流转，镇海农村的经济结构、社会结构变迁速度很快，人口流动频繁，对传统农村基层组织与管理体制造成了很大的冲击。为此，镇海从2006年开始借鉴城市社区的管理理念，推行农村社区化管理，改革传统的农村管理体制，重点进行组织重构和服务功能提升，取得了很好的成效，2007年被民政部列入全国农村社区建设实验区。调研在2010年7-8月进行，通过查阅相关文献、实地考察、问卷调查和与镇海区委农办、农业局、劳动和社会保障局、民政局等职能部门以及街道办事处干部、村干部、社工、流转农户和流转大户的深入访谈，掌握了大量的第一手资料。

二、地权变动：镇海土地流转的基本情况

1.20世纪80年代：土地流转开始起步

1978年12月，党的十一届三中全会召开以后，镇海在农村逐步推行经济体制的改革，把人民公社的“三级所有、队为基础”的统一经营体制改革为在社区范围内，以公有土地为基础，建立了农业家庭联产承包责任制。至1983年，全县（1985年10月撤县改区）有97%的生产队推行包干到人、到户联产承包责任制。农村实行家庭联产责任制后，极大地调动了农民生产的积极性，农村生产力有了较大的发展。但是，随着农村经济的发展，大批劳动力转移到第二、第三产业，农民家庭非农收入稳定增长，农民种粮的积极性下降，出现了投入减少甚至土地抛荒的现象。1984年，镇海贯彻执行中央1984年一号文件精神，将土地承包期延长至15年，鼓励土地逐步向种田能手集中。1985年撤县设区后，镇海开始重视土地规模经营工作，采取了一系列措施推进土地流转。1987年，全区有10亩以上规模经营农户964户，经营耕地13335亩，占已承包耕地的9.5%。[1](P73)

2.20世纪90年代：土地流转加速

在土地二轮承包期间，浙江省颁布实施了《中共浙江省委、浙江省人民政府关于发展粮田适度规模经营的决定》（省委[1994]14号）、《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于建立健全土地使用权流转机制、推进粮田适度规模经营的补充决定》（省委办[1996]63号）等一系列文件，鼓励和允许承包农户将土地经营权依法、自愿、有偿地转包给规模经营大户，加快了土地流转的步伐。在此基础上，镇海区制定了《建立健全土地使用权流转机制、推进粮田适度规模经营的若干意见》（镇区委[1996]38号），进一步建立健全土地使用权流转机制、进一步扶持种粮大户、大力推进“两田制”建设。其主要形式有：（1）转让使用权、保留承包权；（2）退包给村，由村出包或村办集体农场；（3）反租倒包，此种形式主要是村集体成片发展开放性农业；（4）推行“两田制”。通过对种粮大户、加强农田基础设施和农机服务配套投入、对开展“两田制”村的一系列扶持政策，镇海土地规模经营工作发展迅速，1994年后保持巩固、稳定的趋势。1994年至1996年，镇海区被列入全浙江省26个推进粮田适度规模经营重点县（区）之一。至1999年4月统计，全区共有土地规模经营农户1706户，比1987年742户增长77%；经营耕地41425亩，占承包耕地总面积的35.7%，比1987年增加了28090亩，增长了210.6%。在种田大户中，外来户842户，经营耕地24486亩，分别占种田大户总数的49.3%和59.3%[1](P73)。

3.本世纪以来：土地流转全面铺开

进入本世纪以来，浙江省各级政府加强了政策支持力度，采用先行试点的方式，相继颁布实施了《宁波市扶持欠发达镇乡村土地承包经营权流转和规模经营实施办法》（甬农发 [2007]107号）、《关于做好农村土地承包经营权流转工作，提高土地规模经营水平的意见》（甬党办 [2008]5号）、《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》（浙委办 [2009]37号）将土地流转工作全面铺开。镇海作为试点地区，制定了《关于做好全部土地经营权流转试点工作的实施意见》，加强领导，着力在建立土地流转服务组织网络、搭建土地流转招商引资承载平台、促进完善农村社会保障等方面下功夫。截止2009年底，全区土地流转面积达到5.44万亩，占全区耕地面积9.96万亩的54.62%，流转率居全省前列①参见镇海区农业局《创新机制，多措并举，积极推进农村土地承包权流转——镇海区土地流转情况汇报》。。

三、应对：镇海农村社区化管理的具体实践

如前所述，20世纪80年代改革以来，我国农村土地制度发生了重大变化。但是，迄今为止，中国乡村社会的组织与管理体制事实上依然是在集体土地所有基础上形成的，具有强烈的封闭色彩。基于土地的集体所有及承包关系，农民归属于一定的“集体”，享有相应的权力。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的。集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。然而，随着农村市场经济的发展，人口流动加快，农地流转增多，已经造成农村地权关系显著的变化，人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解，村庄的地域边界、人口边界、经济边界、组织边界发生了很大的变化[2]。在这个变迁的过程中，农村的基本矛盾也发生了显著的变化，表现为：主体多元、复杂的农村现状与传统的农村社会治理方式的矛盾、农村居民多层次多样性的公共需求与农村公共服务供应相对不足的矛盾。现行的农村基层组织与管理体制已经不能适应社会经济发展。如何构建与农村开放、流动、分化和多元化相适应的社会组织与管理方式，妥善处理社区不同居民之间的权利关系，增强居民的社区认同和归属感，促进社区的整合与融合，已经成为亟待解决的问题。

正是在此背景下，党的十六届六中全会和十七大提出推进农村社区建设，构建新型农村社会生活共同体的重大措施。按照中央的部署，浙江省在全国率先推动农村社区建设，相继颁布实施了《中共浙江省委、浙江省人民政府关于全面推进社会主义新农村建设的决定》（浙委[2006]28号）、《中共浙江省委、浙江省人民政府关于推进农村社区建设的意见》（浙委[2008]106号）等一系列文件，进一步把农村社区建设定位为社区化服务和管理，确定了把农村社区建设定位为新农村建设的重要部分和统筹城乡发展的重要载体，把农村社区服务中心建设作为农村社区建设的突破口的工作思路。2007年3月，镇海区在蛟川街道棉丰村开展农村社区化管理试点工作，同年被民政部列入全国农村社区建设实验区，目前进入全面推进阶段。其主要做法是：

1.社区设置

按照“统筹城乡发展、聚居人口适度、服务半径合理、资源配置有效、功能相对齐全”的原则，镇海区制定了农村社区建设规划，因地制宜明确农村社区建设范围，主要有“一村一社区”、“多村一社区”、“一村多点”等三种农村社区建设模式。（1）“一村一社区”模式。村人口规模在1000人以上的，在现行的村民委员会范围内，按“一村一社区”形式组织社区建设。采取这种模式的占开展农村社区建设村的95%以上，典型的村有镇海区蛟川街道棉丰村等等。（2）“多村一社区”模式。规模较小的村、人口居住密度较高或生产生活方式相近的地方采取这种模式，约占开展村的3%。（3）“一村多点”模式。这种模式占比例也很低，在本质上是与“一村一社区”模式相同，主要适用于地域范围较大、自然村较多或村民居住较分散的行政村。[3]

2.组织再造

随着土地流转和经济的发展，农村社会管理遇到了农居混杂、外来务工人员剧增、驻地企事业单位多等新问题，对传统农村社会组织造成了很大的挑战。为此，镇海把构建融合性组织、夯实传统基层组织基础作为重点工作来抓，新成立了社区工作站、和谐共建理事会、“新**人”党支部、“外来务工人员”服务站等4个村社区化管理新型组织。和谐共建理事会由村级班子主要领导、驻地部、省属大工程单位以及有一定威信的村民代表、外来务工人员代表等组成，对社区化管理中的重大事项进行协商、监督，从而形成共驻共建、共建共享格局。“外来务工人员”服务站依托综治工作室，实行室站合一，站长由村（社区）主任担任，由村（社区）干部、责任区民警、协管员等协同开展日常服务管理工作，作为村党组织领导和村民委员会指导下的管理和服务全体外来务工人员的自治组织。[4]“新**人”党支部重点加强对外来流动党员的教育和管理，发挥党员示范骨干作用。例如镇海蛟川街道棉丰村针对外来务工党员（43名）多的特点，设立“新棉丰人”党支部，来自江苏省邳州市的打工仔季飞当选新棉丰村党支部书记后，季飞便利用晚上的时间开展活动，同时发挥党员的桥梁纽带作用，化解矛盾，凝聚人心，全村社会治安、环境卫生等都有了明显改善。[5]

3.社工引入

开展农村社区化管理的基础是有一支政治强、业务精的农村社工队伍。因此镇海在农村社区化管理扩大试点中，将社区工作者引入到农村工作中，按照村辖区总人口500-800名配一名专职社工的比例，农村社工的录用采取选聘和招聘两种方式，选聘主要是从村党组织、村民委员会、村经济合作社脱产班子的成员中选聘，招聘主要是从社会人员中招聘。区、镇两级财政按4：6比例给予每个社工3万元资金补助，区级2008年度共补助272.4万元。2008年共向社会新招聘80名农村社工，平均年龄29岁，大专以上学历46名，基本达到了年轻化、知识化的要求。其运作机制是对农村社工实行定岗定责定人，按“分片包干、条块结合”的原则和“上下一口清”的工作要求。上下“一口清”是指对上级政策法规、工作内容、工作要求“一口清”，对片区住户基本情况、片区依靠对象、重点工作对象“一口清”。按照网格化、全覆盖的管理目标，明确了每个社工包片区域和工作站内兼职治安或社保、救助、计生、卫生、文化、教育等一项工作，通过农村社区这个平台，切实发挥社工优势，把村民（居民）群众组织起来，满足群众各方面需求。①参见镇海区民政局《我区农村社区化管理的运行与思考》。

4.搭建平台

从2006年开始，镇海区由区、镇、村三级投入5000万元，按照室内外设施相对完备、服务功能相对集中、群众办事便捷的要求在全区农村建设集村干部办公、便民服务、党员活动等多种功能于一体的村民服务中心。中心功能包括“三站六室两厅两栏两中心”，“三站”即党员服务站、社区服务站、志愿服务站“；六室”即村务办公室、党员活动室、综治警务室、城管工作室、卫生计生服务室、外来人口党建工作室（管委会办公室）；“两厅”即便民服务厅、综合议事厅；“两栏”即党务村务财务公开栏、科普宣传栏；“两中心”即文体活动中心、居家养老服务中心。至2010年10月，全区60个村社区服务中心建设全面完成，新建和改建社区服务中心8.4万平方米，平均建筑面积1400平方米，最大的俞范村村民服务中心面积2657平方米，最小的如沿江等村也在800平方米以上。这些服务中心服务功能覆盖28.16万农村人口（包括外来人口）。[6]

四、成效：开放多元的新型社区治理体系基本形成

1.基本形成社区化管理组织体系

镇海农村社区化管理以构建适应流动、开放特点的农村管理的组织网络为切入口，使各组织间的资源得到了有效合理的配置，传统的乡村集体组织与新兴社会组织交叉、融合。初步形成了以村党组织为核心，村委会、经济合作社为基础，社区工作站为依托，“新 **人”党支部、“新 **人”服务站、“和谐共建理事会”为补充，运转高效、定位合理的组织体系，提高了基层组织的战斗力。

2.率先实现农村社区化服务全覆盖

依托农村社区服务中心为平台，以满足群众需求为导向，镇海区建立了“十五分钟文体活动服务圈”、“十五分钟卫生计生服务圈”和救助保障体系，统一实施了公共服务全程化代理和“一站式”办理模式，基本实现社会保障、社会福利、社会治安、医疗卫生、计划生育、文化教育、居家养老等为主要内容的公共服务全覆盖，努力使农村社区居民足不出村，即能享受到和城市居民同样的生活便利服务。宁波市民政局课题组《社区群众满意度评估体系研究报告》表明，农民对镇海农村社区服务中心工作总体感到满意，九成以上的村民认为农村社区服务中心办事效率高，对农村社区服务中心工作人员的服务态度普遍满意，绝大多数村民感到农村社区服务中心的建立给村民带来了便利。

3.扩展和提升了村民自治

村民自治是建立在土地产权集体所有和以户籍为基础的村籍身份基础上的。随着土地流转的加剧和市场经济的发展，农村社会逐渐出现了“人—地—籍”分离现象，多种土地承包经营方式的出现致使村民自治运行的集体地权基础逐步瓦解，传统村集体经济的封闭性被打破，农村成员身份日益多元化，村民、外来人员、各类经济组织实体等多元农村成员身份打破了村籍边界，超越了传统村集体组织结构。在市场经济中崛起的各类新型社会组织日益活跃，而传统的基层组织如党支部、村委会遭到广大农民的冷遇，其社会控制和组织能力大大弱化，一些农民甚至认为，传统的村委会已经没有作为。通过农村社区化管理，以农村社区服务中心这个平台，把农民群众组织起来，通过自治、自助、互助，满足群众各方面需求，增强了村级组织的吸引力和凝聚力，群众的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，使村民自治得到了延伸和拓展，农村基层民主在新形势下得到了创新和发展。

4.促进了社会融合和社区认同

徐勇教授认为，国家力量向乡土社会渗透，进而对传统的分散落后的乡村社会进行改造和整合，是现代国家建构的一般趋势。除“政权下乡”、“政党下乡”、“宣传下乡”等一系列国家控制性渗透外，中国还有一种特殊的国家渗透方式，这就是通过“服务下乡”，为农民提供公共服务，在服务中将国家力量渗透于农民的日常生产和生活之中，通过服务重新建构国家权威[7]。在推行社区化管理中，农村干部和社区工作者的理念逐渐由“管理”向“服务”转变，工作作风有了很多的改观。以农村社区服务中心为载体，实行工作重心下移，“服务下乡”，为群众提供高质多量的服务，积极帮助解决基层群众在日常生产生活中遇到的难题，真正为群众解难事、办好事、做实事，逐渐把人心凝聚起来，增加群众对新社区的认同和归属感，树立了村干部的新形象，加强了干群之间的联系。同时，服务中心提供的公共服务吸引了村民的聚集，营造了更广阔的交往空间，各种文体活动、联欢活动的开展也有效促进了村民之间的融合。

五、初步的结论：由“村民自治”向“居民自治”转型

在城乡一体化的进程中，随着土地流转的加速及市场经济的发展，农村社会从静止、封闭向开放和流动转变，传统村庄的地域边界、人口边界、组织边界和阶层边界日益多元化，农户家庭收入、劳动力流动、农村社会结构、社区公共需求等发生了很大的变化，这些变化对村庄治理的内容、方向、目标乃至模式形成了一定的冲击[8]。需要我们构建城乡一体的基层组织与管理体制，加强与新兴社会、经济组织的融合，不断加强农村公共服务，通过“服务下乡”加强国家建构。据此，项继权教授认为，随着农村市场经济体制的发展及城乡一体化的进程，我国的农村基层组织与管理体制再次走到历史性变革的重要关口：构建与市场经济体制及城乡一体化发展相适应的城乡一体的社区制度，以进一步加强农村社会管理和社会服务，形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。“社区制”的建设将是我国农村基层组织与管理体制继“社队制”、“村组制”之后的第三次重大变革[9]。

[1]《镇海县农业志》编纂委员会.镇海县农业志[M].北京：中华书局，2001.

[2]项继权.农村社区建设：社会融合与治理转型[J].社会主义研究，2008，（2）.

[3]宁波民政局.宁波市农村社区建设情况调研报告[DB/OL].http：//www.nbmz.gov.cn，2010-06-12.

[4]郭华巍.农村社区化管理：统筹城乡发展的关键一环——来自棉丰村的报告[J].求是，2008，（4）.

[5]张朝鸿.从打工仔到专职党务社区工作者——江苏省邳州市打工仔浙江省宁波市当支书[N].农民日报，2009-07-30.

[6]镇海民政局.我区实现农村社区建设全覆盖[DB/OL].镇海民政局网 http：//www.zhqmzj.gov.cn/gaer/mzdt/gzdt/201010/20101021150545.asp

[7]徐勇.“服务下乡”：国家对乡村社会的服务性渗透——兼论乡镇体制改革的走向[J].东南学术，2009，（1）.

[8]吴晓燕.农村土地承包经营权流转与村庄治理转型[J].政治学研究，2009，（6）.

[9]项继权.从“社队”到“社区”：我国农村基层组织与管理体制的三次变革[J].理论学刊，2007，（11）.

陈世伟（1974-），男，江西安远人，景德镇陶瓷学院人文社科学院教授,华中师范大学政治学研究院博士生，主要研究方向为农村基层治理。

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1671-7155（2011）04-0033-04