突发环境事件应急机制的价值转向和制度重构※——从血铅超标事件切入<br/>

突发环境事件应急机制的价值转向和制度重构※——从血铅超标事件切入

2011-08-15刘超

湖北行政学院学报 2011年4期

关键词：应急机制环境

刘超

（华侨大学，福建泉州 362021）

突发环境事件应急机制的价值转向和制度重构※
——从血铅超标事件切入

刘超

（华侨大学，福建泉州 362021）

我国频繁发生的血铅超标事件是典型的突发环境事件，它极大地危害了公民的身体健康，引发了公众恐慌，威胁了社会稳定。血铅超标事件拷问和检验了现行突发环境事件应急机制。我国以《突发环境事件应急预案》为代表的突发环境事件应急机制，为系列血铅超标事件的应急管理提供了基本依据。但我国现行机制秉持的是整体主义思路，保障公民健康的价值标准缺位，法律依据上存在疏漏，环境信息公开制度存在缺陷。由此，突发环境事件应急机制需要进行价值转向和制度重构，适当引入个体主义思路，以保障公民身体健康为首要价值，通过完善和制定环境标准体系来补足突发环境事件应急的法律依据，完善环境信息公开制度。

突发环境事件；应急机制；健康；环境信息公开

近几年来，我国陕西凤翔、河南济源、湖南武冈、福建上杭、广东清远、四川隆昌、湖南郴州、云南会泽、江苏大丰、山东宁阳、湖北崇阳、安徽怀宁、福建南安等地区陆续发生了血铅超标事件。血铅超标是指血液中铅元素的含量超过了血液铅含量的正常值，血液含铅量过高就可能发生铅中毒，它会引起机体的神经系统、血液系统和消化系统的一系列异常表现，影响人体的正常机能。正如有些调查报道曾指出，在每一起“血铅中毒”事件背后，几乎都有政府相关部门为追逐经济利益而纵容和鼓励设立高污染企业的影子。同时，也有国家标准过低的缘故，导致污染企业的“达标排放”与居民的“血铅超标”常同时存在[1]。就近几年连续发生的血铅超标事件来看，它不仅仅是甚至主要不是地质因素等自然因素所致，而是由背后若隐若现的污染工厂所引发[2]。频繁发生的血铅超标事件对于突发环境事件应急机制提出了迫切需求，同时也检验了我们现行机制的绩效。本文将从系列血铅超标事件出发，有针对性地分析福建上杭、陕西凤翔和福建南安等地发生的血铅超标事件中的应急处置的具体措施及其绩效，检讨现行突发环境事件应急管理机制在实施过程中所暴露出来的问题，进而初步探析现行机制的价值转向和制度完善。

一、健康标准的缺位与引入

1.现行突发环境事件应急机制的整体主义思路：社会秩序维护

根据我国《国家突发环境事件应急预案》的“附则”中对于突发环境事件的界定，它是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。就其性质和特征而言，突发事件都包含突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果和需紧急处理等特征[3](P5)，那么，突发环境事件应急机制的实施实质上就是国家的危机管理措施的实施，其预期的目标是“通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任”[4](P26)。由此可见，现行的突发环境事件应急机制作为国家突发事件应急机制中的构成部分，实施过程中体现出国家危机管理的思路和预期：它针对不确定性、非常规性和难以预见性的突发环境事件，采取非常规、超程序和应急式的管理方式和手段，预期有效地控制和处理危机、恢复社会正常秩序，避免社会恐慌和损失扩大化。因此，从我国《国家突发公共事件应急总体预案》及各专项预案的实施情况来看，就一般目的而言，我国突发事件应急机制的实施秉持的是整体主义思路，是从维护国家稳定和社会秩序的角度出发的。

陆续发生的血铅超标事件对这一制度现状提出了质疑和挑战。就现实中的血铅超标事件的应急处置来看，一旦某地检测到一例血铅超标，则一般会有多人被陆续检测出血铅超标，由此进一步加剧了群众的恐慌。比如在陕西凤翔所爆发的血铅超标事件中，事件起源于当地一名儿童的一次偶然就医，在血常规检查时被检测血铅含量超标。“从众效应”使得当地村民纷纷带着孩子到医院检测血铅含量，越来越多的儿童血铅含量超标使得当地群众处在焦躁、恐惧和愤怒的躁动中，最终爆发群体性事件，情绪激动的村民堵路并围堵了某冶炼有限公司的大门，致使该公司不能正常生产[5]。每起血铅超标的事件发生后，地方政府都迅速启动突发环境事件应急机制，但正如前述总结，该机制的思路和预期是整体主义的，是从维持社会秩序稳定的角度出发的，并不很注重（或者说首要目标不在于）实现公民的权利保障与救济。所以，血铅事件发生后，各地政府采取了亡羊补牢的治污措施和行政手段：对非法排污企业进行现场清整，关停了一批涉污企业；对有关职能部门责任人实行问责或免职、撤职等处罚[6](P25)。因此，现行的突发环境事件应急机制在应对频发的血铅超标事件中的首要缺陷在于，现行的机制完全秉持整体主义思路，并没有注重个体权利的保障和救济，没有确立保障公民环境健康作为机制的首要价值追求，并通过具体的机制设计，将此价值追求贯彻到具体的机制实施过程中。

2.突发环境事件应急机制适当个体主义思路的引入：保障公民健康的价值取向

现行突发环境事件应急机制在应急处置众多血铅超标事件中的一个重要缺陷在于对保障公民健康的价值追求的缺位，而这个缺位背后是基于现行机制秉持整体主义思路——从化解社会纠纷、维护社会秩序角度出发所导致的。从国家所构建的突发公共事件应急机制的内在逻辑而言，其坚持整体主义思路具有正当性和必要性。但是，仅此不够，只有服务于人、关注了人的健康的管理制度才是为公众广泛支持、积极参与提供动力机制的良好的制度设计，才能实现环境管理制度的终极追求。虽然，我国的《国家突发环境事件应急预案》规定的六项工作原则之一是“以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害”，但具体的应急机制体系并未为这一原则提供足够的实现措施，更重要的是，从现实中的突发环境事件应急处置来看，各地方政府是以化解群体纠纷、恢复社会秩序为首要追求。笔者认为，要改变这一现状，应适当引入个体主义思路，因为整体主义可能有的一些弊端是，“理性的集体主义理论仅仅依靠牺牲主体、消解自我观念来解释秩序”[7](P10)。由此，就需要开始适当丰富现行机制的价值体系的内涵，在社会宏观价值的实现中注重机制实施所体现的个体环境权益保障。

现代社会管理机制实施的正当性在于对于公民权利的维护和保障，对于突发环境事件应急管理机制而言，其存在的正当性也必须能实现和保障公民的环境权利。作为新型人权，公民环境权是一个由公权与私权、程序性权利与实体性权利所构成的内容丰富的权利体系。从环境权的性质而言，它在程序上表现为国家环境管理的参与决策权，实体上则被赋予民事权利的性质[8](P44)。它是人们在优美和舒适的环境中生存和发展的新型人权之一，它的核心则是人们的生命健康权。因此，在我国现行的突发环境事件应急机制中必须明确保障公民的生命健康权。

具体到我国《国家突发环境事件应急预案》，虽然在“编制目的”中也提到了“保障公众生命健康和财产安全”，但就整个预案体系来考察，该规定仅作为一个宣示性的规定，并没有具体的措施予以保障。笔者认为，除了明确在“编制目的”中提出保障公民生命健康之外，还要体现在具体的应急措施规定中。比如《国家突发环境事件应急预案》在“7.1名词术语定义”中将突发环境事件主要分为三类：突发环境污染事件、生物物种安全环境事件和辐射环境污染事件。虽然，从血铅超标事件的性质和现实中的应急管理程序来看，均将血铅超标事件纳入到突发环境污染事件，这样的类型化处理没有问题。但是，笔者认为，在突发污染事件应急管理的框架下，机制实施的目的在于控制和治理环境污染，虽然会间接起到保护公众生命健康的目的，但不是以此为直接目标。如果在突发环境事件类型划分中加入专门的“突发健康损害事件”，则直接以公民的生命健康受到损害为由启动突发环境事件应急预案，并以公民生命健康权受到保障与救济的状况作为评估机制实施的标准。

二、法律依据的疏漏与补足

1.血铅超标事件应急处置中法律依据的疏漏

虽然，突发性环境事件属于非常规决策和非程序性问题，政府具有许多即时性和便利性的权力，但是现代民主和法治国家的一个基本要求是，国家应当以法律的形式来规范整个环境应急机制，特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用、对有关组织或个人的奖惩等的强制性权力时，更应当有行为法上的依据[9](P25-26)。就国际经验来看，多数国家在处置突发公共事件时都注重制定统一的紧急状态法，以规范政府在突发公共事件发生时所行使的应急性权力，包括权力的行使主体、程序、对公民权力的限制以及救济等具体内容。

自2003年“非典”事件之后，我国加快了突发公共事件应急机制建设。2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年国务院下发《关于全面加强应急管理工作的意见》、《关于加强基层应急管理工作的意见》，并组织编写了一系列专项应急预案。在中央政府层面出台突发公共事件总体应急预案和各专项应急预案后，各层级的地方政府也建立了相应的突发公共事件应急预案体系，至此我国的应急管理体系初步建立。与此同时，我国在现实需求和各界呼吁下，注重了突发公共事件应对的法制建设，全国人大常委会2007年8月通过了《突发事件应对法》。《突发事件应对法》被有些学者认为是我国应急行政法治的一个里程碑，它通过确立“分类”、“分级”、“分期”原则、引入比例原则等措施注重保护公民权益，着眼点在于规范政府应急权力、提高政府应急能力[10](P68-72)。对于我国现行《突发事件应对法》所存在的问题及发挥其预期作用迫切需要改进的措施，已有不少学者论及。从研究目的出发，本文论述现行的突发环境事件应急机制存在的问题不着眼于此。

一般而言，国家对社会的管理有两种，一种是常态管理，一种是非常态管理（危机管理）[11](P8)。对于常态管理，我们建立了很多管理制度，积累了较为完备的经验；但对危机管理中非常态应对的预防和应急准备不足。为了应对这一现状，目前我国关于行政应急管理的规定有两类，包括单项行政应急立法和行政应急预案。单项立法的突出问题是，它们不但缺乏统一性和协调性，而且更多地反映行政应对措施的有效性、合法性保障机制的相对不足。行政应急预案是行政机关制定的预备工作方案，属于行政工作计划的范畴。它不能在已有法律授权以外设立新的行政应急权利义务，只是对现有法律授权的具体实施办法[12](P28)。也即是说，在应急管理中，我们应当重视以单项应急立法和行政应急预案所构成的应急管理机制，但仅此不够，单项应急立法和行政应急预案自身的性质决定了，要发挥其预期作用，还必须在应急机制启动应急管理后，将所有应急管理工作纳入到常态管理的法律制度体系中。就突发环境事件的应急管理来看，除了启动《突发环境事件应急预案》，还必须重视适用现行的环境法律制度。

但是，我国环境法律体系所确立的生态环境领域的常态管理制度体系中并没有确立保障公民健康的法律依据。虽然我国环境基本法明确规定了“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康”的立法目的，其他单行法也根据《环境保护法》规定了相似的立法目的。但是，在具体的环境法律机制建构和法律制度设计中却并没有规定“保障人体健康”的具体内容。考察环境立法思路和具体法律制度设计的历史变迁，初期的环境法律基本上着眼于环境污染的治理，发展中的环境法逐步转向对于污染的防治并重，现在我们的环境立法和制度设计重视了环境污染的防治和生态环境的保护，也认识到环境侵权的原因行为既有环境污染也有生态破坏。但是我们的环境立法和实践却并没有充分关注环境与健康的内在关系，没有关注环境法律如何通过治理污染、保护环境来促进健康。在污染防治和资源保护的单行环境法律体系中，以对多种形式污染的控制、多样环境要素的保护为主要立法思路，相对应地，也以污染防治、生态保护的效果作为考察环境法律实施效果的依据。但是，环境法律体系对于现实的规制和关注也仅到此一步，没有把健康的考量标准纳入检查环境法律实施效果的视野。

在众多的血铅超标事件中，各地方政府启动突发环境事件应急管理机制，而具体的危机处置过程适用的制度内核则是常规化的环境行政管理制度，制度适用的预期是化解社会群体性纠纷，维护社会秩序稳定，治理污染。比如，清远血铅超标事件发生后，清远市政府启动应急处理工作，向广东奥克莱电源有限公司下达《关于责令停产整治的通知》，责令其停产整治，全面展开了解调查，并加大排查力度，对出现问题的儿童实行复查和医治。福建上杭血铅超标事件发生后，地方政府启动应急预案，主要工作是对污染源华强电池厂下达无限期“停产令”，同时，由县环保局派员入驻工厂，实施在线监测和监督整改，对环境进行进一步检测，对血铅超正常值的儿童进行医治及营养干预。这些应急措施的实施都是以治理污染、保护环境为直接目的，并没有直接指向对于公民健康的维护，即使是对血铅超标儿童的医治也是以平息纠纷、维护秩序、解决群体性事件为直接指向的。不以公民健康为指向的应急机制及环境管理所直接导致的问题是，在众多血铅超标事件中，陕西凤翔、福建上杭等地对于重金属污染源的监测数据都显示，废水、废气、固废排放符合国家相关标准，周边土壤铅含量也符合国家土壤环境质量标准，但最终都引致大量的血铅超标。

2.突发环境事件应急管理中法律依据的体系化、立体化完善

突发环境事件应急机制的实施契机于突发环境事件的发生，但应急机制实施后，还是必须转入常规的环境管理制度，适用既有的环境管理制度体系，在具有内在自洽性的制度框架内才能实现环境危机的有效应对。因此，要真正解决频发的血铅超标事件并且形成一种预防类似事件发生的长效机制，就必须在常规的环境法律制度体系中补足既有制度体系的疏漏，实现契合现实需求的环境法律制度的立体化。频繁爆发的血铅超标事件对于我们完善现有的环境法律制度提出了要求，要实现此目的，如上文所述，我国《国家突发环境事件应急预案》为代表的应急机制中列举了三类突发环境事件，还应当加入一类专门的“突发健康损害事件”，除此之外，还必须在现行的环境法律制度体系中补充保障公民人体健康的立法规定。

笔者认为，出于现实可操作性考虑，预期实现现行的环境法律制度保障人体健康，在现有的法律框架下，最有可能的具体路径是完善现行的环境标准体系。在我国制度语境中，环境标准是环境法律制度体系的重要构成部分，并且，环境标准作用于环境执法从而保障健康，其意义表现在：第一，环境标准指导确立以保护健康为中心的环境政策；第二，环境标准的灵活性、兼容性、技术性有利于采取多种政策手段保障健康；第三，环境标准作为具体环境执法的行为准则和检验标准[13](P19-20)。具体而言，通过完善现行的环境标准体系以确立保障人体健康的法律依据，可以从以下几个方面做起：

第一，确立保障人体健康在环境标准体系建设中的目标地位，通过调查，明晰各种污染物对人体健康损害的判定标准，追踪环境污染物对人体损害的污染源，调查环境事件中会损害公共健康的环境因素与因果关系，分析环境因子破坏对人体健康影响的内在机理，确立科学完善的控制污染物排放和环境质量破坏标准从而保障人体健康。

第二，填补环境与健康标准的空白，制定符合中国国情的环境健康标准体系，尤其是需要在探析儿童等敏感人群对于环境质量标准需求的基础上确立专门的健康标准。

第三，加强环境标准之间的协调，特别是具有相互迁移关系的环境媒介（主要是大气、水、土壤等）之间的环境质量标准协调、环境质量标准与各类污染物排放标准之间的协调，环境标准与卫生标准、农业和工矿业生产标准之间的协调。

第四，完善环境标准的实施工具，特别是改进排污许可证制度，强化环境监测制度。将排放许可证与污染物排放标准和环境容量紧密结合起来，并配套实施严格的环境监测制度，提高环境监测能力，增加监测覆盖面和监测频度，确保排污许可证制度在环境污染控制方面发挥应有的作用。

第五，针对重金属污染已经在不同区域大面积呈现并导致血铅超标的趋势，国务院2011年2月18日批复环保部《重金属污染综合防治“十二五”规划》，在此基础上，需要在重金属工业等特殊行业集中的特殊地区实行专门的环境标准，并使得现行行业标准与之相协调，降低高环境健康风险区域人们的健康风险。

三、环境信息公开制度的缺陷与矫正

政府环境信息公开，是指政府向社会、公众公布以一定形式记录和保存的有关生态环境、自然资源、防灾减灾的信息、情报、资料、数据。既有的文献研究了政府环境信息公开的相关内容，比如从保障公民的环境权、环境知情权和环境信息权等方面论述政府公开环境信息的权利基础、必要性，也从保障环境权利、提高公众环境参与意识和促进环境保护等方面研究了政府公开环境信息的重要意义。这些研究很有必要，也存在不少拓展的空间，但这里不打算进行理论探讨。从突发环境事件应急管理的角度出发，笔者认为，政府公开环境信息尤有特殊的现实意义。

1.现行突发环境事件应急管理中环境信息公开制度的缺陷

现行突发环境事件应急管理中的环境信息公开制度在实施过程中，存在着诸多缺陷，效果也不甚理想，可以总结为以下几个方面：

第一，政府主动公开环境信息义务的履行不够。虽然按照国家规定，《环境信息公开办法》也详细规定了信息公开的具体要求，但地方政府在处置突发环境事件中的环境信息公开时存在诸多问题。比如，《环境信息公开办法》（试行）要求环保部门必须在职责范围内公开环境法律法规、政策、标准、行政许可与行政审批等17个方面的环境信息，但很多地方环保部门以技术跟不上为由强调公开这些环境信息的难度，导致实际上公开的环境信息的范围不全面、不及时。

第二，公民申请政府公开环境信息时很难尽如人意。比如云南省会泽县也爆发了儿童血铅超标事件，笔者在当地调研中了解到，公众向环境监测站索要环境信息，监测站一般都不会提供，并且还认为没有公开太多环境信息的必要。会泽县的环境信息主要是发往政府职能部门、乡镇，满足公民申请政府公开环境信息的主要内容是地方空气质量，但不包括过于具体的环境信息，比如某个企业的排污情况。再比如，会泽县卫生局也没有公布一些因为企业排污导致环境损害至人体健康受损的数据，而仅仅是公开一些普适性的疾病防治常识。

第三，政府提供的环境与健康信息在真实性上遭受质疑。以福建上杭血铅超标事件为例，福建上杭自发现一例血铅超标之后，蛟洋村71位村民要求乡村医生带着孩子们到龙岩市第二医院检测，但检测结果中超过100微克/升的只有4人，超过60微克/升的65人，还有2人在60微克/升以下，这使得广大村民广泛质疑检测结果的真实性，于是更多村民舍近求远地避开龙岩市第二医院，到福州、厦门甚至广东、江西的医院去检测。而检测结果又进一步证实了村民们的猜疑，大多数儿童血铅检测的结果都高于100微克/升。于是，在不真实的环境健康信息下，村民普遍陷入恐慌。

2.突发环境事件应急处置中政府环境信息公开制度的矫正

第一，及时、动态、准确、真实地公布环境信息。虽然我国《环境信息公开办法（试行）》既明确规定了环保部门主动公开和环保部门依公民、法人和其他组织申请公开两种方式，又在第11条明确规定了环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开政府环境信息的17项内容。但是，仅此不够，因为上述内容的规定仅仅针对的是常态的环境管理。在突发环境事件中，应当根据“属地”原则，以有助于公众环境知情权和参与权实现的目的，将环境污染事件发生及其解决过程与方式、对于在本地建设的项目的环评结果、污染企业致害机理、环境污染与健康损害之间的内在关联等内容，及时且真实地向公众动态公布，以尽量实现保障健康、防治污染、化解危机、维护秩序为指向。

第二，构建环境信息联动和部门共享机制。环境与健康是一个有机的整体，需要各职能部门之间的配合，其中一个重要方面就是信息共享。信息的共享会节约大量成本，会使职能部门在成本最小的情况下、在最短的时间内考虑到各方面的因素作出最有利于环境的决策。因此笔者建议，要构建纵横交错的环境信息共享平台。从职能部门之间的联动和信息共享上看，在与生态环境和公民健康相关的职能部门之间建立长效的常规的信息共享平台与交流机制；从地区信息共享上看，尤其重视跨行政区域环境污染信息的共享与联动。建立这样的联动和共享机制，就能够保证时间上连续、空间上全面的环境质量状况和环境污染相关疾病与死亡的发生状况以及有关分析结果为各管理部门动态掌握。

第三，拓展环境与健康事件的信息来源并及时公开。以血铅超标事件应急处置为例，为便于环境污染健康损害问题的早期发现和预警，应扩大事件收集范围，除应包括有明确污染原因，如安全生产事故、交通事故、违法排污行为等原因所导致的健康损害的环境事件外，还应该针对突发环境事件对于公民健康和生态环境将造成不可逆转损害的特性，对存在潜在健康风险的污染事件以及经媒体曝光或民众举报的可能与环境污染有关的健康损害事件进行收集。同时，突发环境事件、环境信访相关信息应与环境与健康工作关联，充分利用环境保护部门、卫生部门已有的环境与健康事件调查成果、环境污染健康损害高风险区域数据，予以共享和公开。

四、结语

血铅超标事件除了引起社会广泛的关注和担忧，也不断迫使我们反思现行经济增长模式和社会发展方式。在污染企业与普通公民、经济发展与环境保护、政绩诉求与公众健康等多重博弈中，我们不得不及时做出抉择。如今，在我国构建和谐社会、“两型社会”和坚持科学发展观的政策导向下，国家和社会在宏观政策层面已经非常注重可持续发展，促进生态环境的保护，秉持绿色GDP的考核标准，国务院最近批复了《重金属污染综合防治“十二五”规划》，由环保部、监察部、司法部等国家九部门联合开展的打击不法排污专项行动也将重金属污染防治作为重点。可以预见，在国家政策层面将采取更有力措施遏制血铅超标事件的频繁发生。同时，血铅超标事件也拷问了我国突发环境事件的应急机制和常规管理制度，拷问了我国现行制度的绩效及其执行力。我们还需要应对现行机制中对于公民健康保障价值标准的缺位、法律依据的疏漏和环境信息公开的缺失等问题，有针对性地进行制度完善，以发挥应急机制和常规制度在应对处置血铅超标等突发环境事件中的协同作用。

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