清洁发展机制与中国对策

傅前明

（中国政法大学 国际法学院，北京 100088）

清洁发展机制与中国对策

傅前明

（中国政法大学 国际法学院，北京 100088）

清洁发展机制是应对气候变化国际法律制度之下的补充性履约措施。通过阐述清洁发展机制的渊源、清洁发展机制的实质内涵和基本特征，总结中国清洁发展机制项目实践，揭示中国应用清洁发展机制的偏差，预测清洁发展机制发展方向，指出中国将被迫退出清洁发展机制，提出中国面向清洁发展机制的具体对策。

气候变化；清洁发展机制；发展方向；中国对策

清洁发展机制（Clean Development Mechanism简称CDM）在应对气候变化国际法律制度中能使中国与国际碳交易市场联结起来，而中国在成为全球最大的CDM项目供应国的同时，CDM实践出现了明显的偏差。因此，对CDM的实质内涵、实践指向以及《京都议定书》第一承诺期（2008-2012） 后CDM的发展方向、中国的应对措施等问题进行研究，具有重大的理论意义和实践意义。

1 清洁发展机制的渊源、含义与特征

1.1 CDM的渊源

气候变化问题无疑是当今国际关系、国际政治、国际立法的焦点。1997年12月11日，联合国气候变化框架公约第三次缔约方会议通过的《京都议定书》为公约附件一缔约方（发达国家和经济转型国家）规定了具有法律约束力的温室气体量化减排指标，未为非附件一缔约方设定强制减排义务。巴西代表提议，应对完不成减排目标的发达国家处以罚金，并将之用于扶持发展中国家减缓与适应气候变化的项目。对该提议，发展中国家广泛支持，发达国家则普遍反对。美国遂提出了折中方案:如果发达国家在国内完不成减排目标，可通过对发展中国家的减排项目提供资金援助，以获得的“核证减排量”（Certification Emission Reduction简称CER）抵顶未完成部分。缔约方会议接纳美国的方案，并进行了“合目标性”修饰。《京都议定书》第十二条对CDM的目的、内涵、监督实施机构、核证减排量的证明、协助筹资、独立审计与核查、收益运用、可参与的活动等进行了规定，是CDM的直接渊源。

1.2 CDM的含义

CDM是在积极应对气候变化的总目标之下，为促进发展中国家的可持续发展，负有强制减排义务的缔约方向负有自主减排义务的缔约方转移资金或提供先进环境技术，共同设立能够“额外”减少温室气体排放的项目，项目运行所产生的核证减排量计入强制减排指标的综合性国际法律制度。具体而言:

1.2.1 在理论构造上，CDM是南北合作、全球共赢的合作机制

国际应对气候变化中，南、北两大阵营存在深层次的观念对立，如何促使发展中国家与发达国家一道应对气候变化是一个理论难题，而CDM“在三个灵活机制中最具创新力”[1]。CDM的前提是各国间异质的国际法律义务，运行动力是各国间差异的减排边际成本，终极目标是促进可持续发展，实际功用是国际和解与全球公益。

1.2.2 在国际法实施上，CDM强化了法的基本价值

《京都议定书》因缺乏强制性的遵约机制，一直存在履约效果不足的问题。而CDM为各国履行义务提供了现实的路径，客观上具有加强气候条约执行力的作用。CDM贯彻“可持续发展原则”，将环境与发展紧密结合，为建立公正、合理的国际新秩序提供了法律范本。

1.2.3 在国际策略上，CDM是诱导机制

发达国家是气候变化研究的先行者、国际合作的倡导者、应对措施的推动者，而发展中国家往往比较消极，常常受到“阴谋论”的干扰，对减排行动疑虑重重。并且，国际气候变化应对同时演绎着国家利益的分化与整合。CDM在一定程度上使发达国家让利于发展中国家，如此便诱导着所有国家都参与到应对气候变化国际法律体系中。

1.2.4 在实务操作上，CDM是CER的跨国交易

一个CDM项目最起码有四个关键节点:第一是项目的审定与登记，第二是实施监测计划、提交监测报告，第三是提交核查、认证报告，第四是认证、交易CER。在项目经营中，附件一缔约方的直接目的是获取境外的CER。由于国际金融资本的介入，CER已演化为“虚拟商品”。

1.3 CDM的基本特征

1.3.1 法律拟制性

首先，CDM以国际法为前提、以“共同但有区别责任”为法理依据。其次，CDM以法律规则为保障，项目全程均不能缺失国际法和国内法规则的支撑。第三，作为核心要素CER是法律拟制的、在特定框架内可交易的“财产权益”。

1.3.2 从属性

CDM依附于《公约》、《京都议定书》和“共同但有区别责任”原则，没有“共同但有区别责任”就不可能有CDM。但“共同但有区别责任”的适用并非一成不变，一个国家如果丧失了“非附件一缔约方”地位，则CDM将与之绝缘；进而言之，《京都议定书》到期后能否延续将对CDM产生巨大影响。因此CDM不是一项“自足”的制度。

1.3.3 补充性

《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》要求附件一缔约方应首先、主要实施国内减排行动，三个灵活履约机制（排放交易、联合履约和CDM）仅能作为国内履约行动的补充。此外，CDM在全球碳交易中居于配角地位。据世界银行《2010全球碳市场现状与趋势》 （简称《世行报告》），2009年CDM和联合履约的交易量、交易额仅占全球碳交易市场的15%[2]。

1.3.4 过渡性

“从意识到政治动员，再到成为有效力的法律，这将是一个在抵抗重重的路径上缓慢前进的过程”[3]。国际应对气候变化是典型的“公共产品”，“搭便车”是各国的普遍想法。在缔约各方的激烈博弈中，CDM身为诱导机制却又试图克服“公地悲剧”，因而将注定处于不断调适的状态。发达国家的利益边界是CDM的底线，一旦触底CDM将难以前行。

2 中国清洁发展机制存在的问题

自2004年11月18日全球第一个CDM项目注册成功至今，CDM市场容量接连翻番。2005年中国正式加入CDM后，迅速超过印度占据全球首位。到2010年5月，联合国CDM执行理事会累计签发给中国的CER突破2亿t，中国项目预期年减排量占全球的60%以上[4]。因中国一枝独大，国际社会将CDM戏称为“Chinese Development Mechanism”。

中国政府和民间充分利用国际法律规则，吸引大量的CDM项目，本身无可厚非。中国CDM项目的实施，一方面为国际应对气候变化作出了巨大贡献，另一方面也引进了可观的资金和某些环保技术，促进了国内可再生能源产业的发展，成绩不容抹杀。但是，更需要引起重视的是中国CDM运行中出现的问题。业内人士的亲身感受“2004年是好奇，2005年是惊喜，2006年集中爆发，2007年过度疲劳，2008年接近崩溃，2009年彻底迷茫”[5]，就从一个侧面说明了中国CDM项目市场“虚火旺盛、危如累卵”的状况。概而言之，中国CDM的问题与偏差表现在五个方面。

2.1 方法学体系不完善，项目类型单调

根据《京都议定书》规定，CDM项目必须被证明具备“额外性”，而论证“额外性”的程序工具是方法学，所以方法学是CDM项目的基础。目前，国际上尚未建立完备的CDM方法学体系，而中国也没有在方法学的研发方面有更多的建树。一方面，方法学的开发往往意味着某种创新，除了需要较为雄厚的资金投入、较强的科研力量、较强的组织体系的支撑之外，尤其需要与现实的CDM项目对接，所以新方法学并不容易得到。这导致中国CDM项目高度集中于可再生能源开发、化学工业减排等极其有限的类型上。另一方面，项目类型过分集中又会导致大部分方法学不能得到实际应用，这反过来影响了方法学的改进与方法学体系的健全。方法学的单薄与项目类型的单调形成恶性循环，已引起了中国政府和业界的关注。不难理解，在《中国应对气候变化的政策与行动2010年度报告》中，将联合国CDM执行理事会批准国家林业局与世界银行合作开发“广西珠江流域治理再造林项目”的方法学，作为一项特别成就予以公布。

2.2 立项数量膨胀，与市场需求脱节

根据最新数据，中国国家发展改革委批准的全部CDM项目为3 240个[6]，但国内批准项目与国际注册成功的项目数量之间存在较大的差距。与此同时，国际交易市场的“骤冷”与国内项目市场的“火热”形成了鲜明对比。根据《世行报告》，2009年国际CDM一级市场交易量较前一年猛降48%，交易额减少59%。供、求之间的脱节在中国身上反映得更为明显:2009年中国占全球CDM一级市场的份额为72%，但占交易市场的份额仅为52%。事实还不止于此，2010年9月欧盟气候行动委员主席康妮·赫泽高明确表示:在2013-2020年的交易计划中，有关工业气体产生的CER是否能够进入欧盟排放权交易市场需要重新考虑。这将使中国国内已经注册的为数甚大的HFC-23项目面临着进退两难的处境。

2.3 “买方市场”定局，丧失“话语权”和“议价权”

基于补充性的特点，CDM本是一个容量有限的市场，而且美国又单方退出了《京都议定书》，所以CER的最终买家只限于欧盟和日本等国。事实上，正是欧盟为中国CDM项目提供了最主要的发展空间，这就决定了中国CDM项目的入口、出口同时被欧盟控制，CER交易成为十足的“买方市场”。中国处于CER产业链的最底端，又依赖单一的市场，所以无论如何都难以扭转“话语权”和“议价权”缺失的局面。欧盟原本在“排放权交易体系”第二阶段（2008-2012年）中只原则限定CER不超过所分配排放指标的20%，但2010年3月欧洲气候交易所（ECX）却不再承认大型水电项目CER的交易适格性。面对欧盟的单方调整，中国没有任何反制性措施予以应对，甚至连正常的发声渠道也不具备。关于CER价格，尽管国家发展改革委员会规定了底价——化工类项目最低价为8欧元/t、可再生类项目最低价为10欧元/t，但在实际运作中，因为项目业主的地位较弱，所以最低限价实不可得。

2.4 透支规则，累积风险

2008年金融危机前，在油价泡沫的推动下CER市场价格一路高涨，极高的预期回报率吸引了众多国际金融炒家涌入中国CDM项目市场，许多项目沦为商业利益的纯粹工具，偏离了CDM宗旨，歪曲了CDM规则；而一些延伸至2012年之后的CER购买合同还对中国项目业主设定了苛刻的条款。金融危机后，国际买家手中聚集的大量项目必将引发潜在的支付风险和政治风险。CDM项目即使在联合国CDM执行理事会注册成功，也还面临着CER签发的不确定性。2010年9月执行理事会一次性叫停占已签发CER总额度3%的项目，涉及碳信用额度1 300万t，约2亿欧元,其中涉及中国企业的项目数占到一半，碳排放额度占90%以上。这样带有“溯及既往”性质的政策调整实在让项目参与方难以承受，但风险的种子其实早已埋下。

此外，中国政府2009年7月对风电上网电价的调整，被执行理事会怀疑为人为操作“额外性”证明、利用产业政策“套取”补贴。中国国家发展改革委员会2009年11月24日发布《中国风电及电价发展研究报告》进行辩白，但是执行理事会在2010年2月的第52次会议上，仍然维持了此前8个被拒中国项目并额外拒绝注册中国的另外6个风电项目[7]；2010年7月30日在执行理事会第55次会议上，20个来自中国的风电、水电项目再次遭拒。“现在的市场规模是在透支规则的基础上达到的，……过去的几年只是CDM市场的虚假繁荣”[8]。

2.5 市场驱动力失衡，项目偏离目标

根据本义，CDM的驱动力应同时来自CER的需求国（发达国家）和CDM项目东道国（发展中国家）。但在中国市场上，国际买家、项目咨询公司的利益索求远远超越了项目业主的利益，正是由于这种“反客为主”的逐利力量，才导致了过去数年里中国CDM项目数量的集中喷发和项目质量的不尽如人意。

早有学者指出CDM存在着偏离目标的理论缺陷，如德国环境政策专家Lambert Schneider认为CDM并没有真正引导减排，它只是提供了发展中国家潜在的控制排放和发达国家真实的减排之间的交易[9]。如果不加以适度管制，CDM在实际运作中必将偏离“协助附件一缔约方减排并促进项目东道国可持续发展”的目标。总体而言，CDM项目使项目业主获得的资金支持相对于中国“节能减排”的自身努力而言显得微不足道，而且CDM项目在关键技术的引进上并没有任何建树，“虽然CDM项目对帮助中国实现可持续发展方面取得了一定成绩，但CDM仍然没有完全实现议定书预期目标”[10]。而在缺乏强有力监管的中国市场上，CDM已“异化”为人类“以贪婪抵御贪婪”的游戏。2010年9月，6家中国化工企业的8个CDM项目涉嫌舞弊被联合国调查之际，世界银行发布《HFC-23CDM项目问答》为HFC-23项目辩护，但是世界银行此前通过其“伞型碳基金”投资了中国两个HFC-23项目，交易总价值超过10亿美元。

3 清洁发展机制前景预测与中国对策

预测CDM前景的直接依据是CDM本身固有的缺陷及CDM项目实施中的弊端，由此引发的广泛批评将直接导致CDM“修修补补”式的改革。2008年公约缔约方会议（巴厘会议）、2009年哥本哈根会议均有针对性地讨论CDM的改革事宜。而中国政府在《中国应对气候变化的政策与行动——2010年度报告》中明确提出“……相关决策的透明性、一致性和公平性有待提高，市场需求和价格波动较大，2012年之后的规则仍然具有较大不确定性，迫切需要加快CDM改革”。

预测CDM前景的根本依据是应对气候变化国际法。《公约》的框架性决定了其稳定性，但是《京都议定书》在2012年到期后的效力却不容乐观。中国等发展中国家固守“双轨制”的意图是保住《京都议定书》的生命力，但是重返国际气候谈判的美国却想抛开《京都议定书》“另起炉灶”。这种对立已直接导致被视为“拯救人类最后一次机会”的2009年哥本哈根会议“无果而终”，2010年墨西哥坎昆会议“低调开场、冷淡收场”。而且随着2012年的临近，日本、欧盟等也表现出对《京都议定书》的离弃。凡此种种，说明国际社会对2012年后新的、全球性、强制减排法律安排存在较大的分歧。

3.1 2012年后CDM的前景

3.1.1 CDM将在改革中继续存在

对CDM进行必要的改革已成为国际共识。2009年哥本哈根会议提出诸如简化注册发证程序、推动CDM在少于10个已注册项目国家的发展等改革措施。2010年9月13日至17日在巴西利亚举行的CDM执行理事会第56次会议上，则集中对HFC23分解项目、指定经营实体认证标准和程序的修改、新方法学以及现有方法学的修改、促进CDM均衡区域分布等问题进行了讨论[11]。

但CDM仍将保持核心内涵的相对稳定，理由是:首先，CDM依托的“共同但有区别责任”、贯彻的“可持续发展原则”具有广泛的国际认可度。其次，CDM较好地贯彻环境与发展一体化的理念，兼顾了发达国家和发展中国家的利益，具有不可取代的价值和作用。第三，CDM将在全球碳交易市场体系中发挥纽带作用，全球碳交易市场将是国际应对气候变化的必然趋势，CDM能在不同的市场之间充当桥梁。第四，唯有CDM等碳交易市场机制才能提供更加充分的气候资金，《哥本哈根协议》就发达国家提供“快速启动资金”和“长期资金”达成政治共识，而所有发达国家均将筹资来源指向碳交易市场机制。

3.1.2 中国CDM渐入末路并将走向终结

首先，中国既有项目被封堵。中国项目数量过大已影响到了CDM目标的实现，联合国开发计划署评估认为，有必要启动新的机制让更多的发展中国家参与CDM。CDM执行理事会也明确提出，应采取措施推动最不发达国家和项目数少于10个的发展中国家在CDM上的进展。中国已注册的项目集中于可再生能源工业和化学工业，CDM执行理事会和欧盟排放交易市场明确表示，将对工业类项目产生的CER的交易适格性进行重新评估。这些针对性的措施导致近来中国风电、水电项目大规模被拒，已经注册HFC-23项目也被提起审查。根据《世行报告》，在2009年的一级市场上，中国的份额从上年的84%大幅下降到72%，而非洲及中亚地区的市场份额均翻了一番，分别达7%和5%。

其次，中国CDM的国际政治作用已届极限。如前所述，CDM是国际应对气候变化中的一种政治诱导机制，自正式启动以来，“基础四国”是CDM的积极参与者，中国是最突出者。而中国和其他所谓的“发展中大国”也恰恰是发达国家意欲套上强制减排义务的重点对象。对中国而言，一方面，过量的CDM项目使中国背上了国际道义包袱，欧盟、美国等发达国家可以藉此将CDM作为撬动中国参与国际强制减排体系的杠杆，但从实际反应来看中国政府立场并未有任何松动。另一方面，欧盟积极推动CDM乃是基于长远的产业发展战略，现在中国CDM市场实际上已成为欧盟排放权交易体系的延伸，CDM项目为中国加速新能源、可再生能源建设提供了助推力，中国已在国内开展低碳经济建设，因此CDM对中国的影响模式和影响力度已基本定型。所以，中国CDM已失去了进一步成长的国际空间。

最后，中国在国际应对气候变化法律体系中的地位逐渐明晰。中国政府将“共同但有区别责任”作为一项基本原则予以坚持，目的是避免承担实质性的强制减排国际义务。但是随着国际气候谈判的不断深化，中国由于温室气体排放超过美国使得被要求承担强制性减排义务的国际压力越来越大，中国逐渐失去固守于“共同但有区别责任”庇护之下的客观条件，因此，中国将在不久的未来以某种条件承担某些实质性强制减排义务。如果在此基础上延续《京都议定书》或是达成新的国际减排协议，中国将因承担强制性国际减排义务而不再是适格的CDM项目东道国，CDM当然无法在中国立足。而如果国际气候谈判最终破裂，不能达成任何新的国际减排协议，则会出现分散、独立的区域性碳减排机制，即使中国在国内建立起了碳交易市场，能够接轨欧盟、美国、日本碳交易市场的也将不再是CDM了，而会是类似于国际排放配额之类的拟制财产权益。

3.2 采取的应对之策

3.2.1 准确界定“共同但有区别责任”，切实推进国际气候谈判

“共同但有区别责任”的含义是:基于气候系统的整体性和气候变化危害的共同性，世界各国均负有保护、改善大气和气候系统的责任；但由于造成全球气候退化的历史与现实作用不同，现实技术力量和财政能力不同，世界各国承担应对气候变化的国际法律责任在大小、主次、方式、手段、时间先后等方面有所区别[12]。也就是说，中国应坚持“共同责任原则”的指导，就国际减排法律责任的大小、主次、方式、手段、时间先后等方面与利益相关方进行磋商，切实推动国际气候谈判，延续《京都议定书》的效力或订立新的减排国际协议，确保CDM的法理、法律依据的有效性。

3.2.2 顺应CDM发展趋势，推动CDM各项改革

当前CDM在国际上遭遇发展瓶颈，改革已势在必行。从总体上讲，CDM应坚持“可持续发展原则”，通过高质量、低风险、有效率的市场体制，促进发展中国家有效参与减排，为全球统一减排体系做出示范。中国一方面从维护国家利益的立场出发，要保证中国既有CDM项目的有效性和规则的相对稳定性，尽量保证CDM市场运行的连续性；另一方面宜从国际社会整体利益出发，积极主动参与CDM各项规则的修改与拟定，为CDM创造更大的发展空间，使CDM能够发挥“协助强制减排义务国完成减排目标、促进发展中国家的可持续发展”的基本作用，并使CDM向最不发达国家、项目数过少的发展中国家倾斜。

3.2.3 管制现有CDM项目，防范金融风险

实际上，CDM项目市场具有强烈的国际政治色彩，并非纯粹的商业市场，放任市场这只“看不见的手”自由作为是非理性的。CER属于虚拟商品，同时也是金融产品，其交易链条长、风险累积程度高，一旦危机爆发，必定产生严重后果。中国政府必须适度介入，一方面对拟批项目从严把关，提高“可持续发展”指标，促进先进实用技术转让；另一方面对既有项目严格审查，提高风险防范系数，提高项目注册率和CER签发率。当务之急是顺应CDM发展趋势，全面修订《清洁发展机制项目运行管理办法》，切实保障CDM项目开发的正确方向。

3.2.4 适时在国内开展排放权交易

在不承担温室气体强制减排义务以前，“排放权交易”一词并不适用于中国。但由于中国承担国际强制减排义务的时间正在迫近，而且“节能减排”是中国建设“资源节约型、环境友好型”社会的自我需要，因而“在国内构建配额交易和补偿交易相结合的排放权交易制度”具有必要性和紧迫性。应当清醒地认识到，对中国这样一个大国来说，要减少和控制温室气体排放，实现低碳可持续发展，除CDM之外还必须另寻出路。事实上，国家发展改革委员会正在酝酿出台《自愿减排交易暂行管理办法》，鼓励和支持有条件的地区和行业探索排污权交易[13]。而在《中国应对气候变化的政策与行动——2010年度报告》中，更着重指出中国将“建立完善温室气体排放和节能减排统计监测制度，加强气候变化科学研究，加快低碳技术研发和应用，逐步建立碳排放交易市场。”

4 结论

国际应对气候变化法律体系决定了CDM的构架、内涵及作用范围，国际气候变化谈判进程对CDM的前景产生决定性的影响。中国CDM表面的繁荣之下蕴含着较高的风险，中国政府和行业界对此应予以充分警惕。中国应顺势而为，促进CDM的改革与发展。而在可以预期的未来，CDM将与中国分道扬镳，中国应未雨绸缪，及早采取相应的应对措施。

[1]MICHAEL I.JEFFERY.Using Market-Based Incentives to Curtail Greenhouse Gas Emissions:Factors to Consider in the Design of the Clean DevelopmentMechanism,Joint Implementation and Emission Trading[J].Asian Pacific Journal of Environmental Law，2001，6（2）:122.

[2]WORLD BANK.State and Trends of the Carbon Market 2010[EB/OL].（2011-04-08）[2011-09-10].http://www.doc88.com/p-70253907044.html.

[3][美]路易斯·亨金.国际法:政治与价值[M].张乃根，马忠法，罗国强，等译.北京:中国政法大学出版社，2005:136.

[4]贺娇.财政部中国清洁发展机制基金管理中心主任陈欢:CDM机制应尊重市场主导[N].中国能源报，2010-05-31（6）.

[5]杜悦英.CDM的中国难题[N].中国经济时报，2009-11-05（9）.

[6]国家发展和改革委员会应对气候变化司.国家发展改革委最新批准的CDM项目[EB/OL].（2011-09-15）[2011-09-20].http://cdm.ccchina.gov.cn/WebSite/CDM/UpFile/File2687.pdf.

[7]李梅影.联合国将讨论被拒中国风电CDM项目[N].中国能源报，2010-05-24（21）.

[8]刘铮，陈波.清洁发展机制的局限性和系统风险提示[J].广东社会科学，2009（6）:50-56.

[9]GOODY J.Wanted:a development mechanism that cleans little[EB/OL].[2011-09-20].http://www.climateeark.org/shared/reader/welcome.aspx?linked=121783&keybold=Kyoto.

[10]袁瑛，张丹彤.八个碳交易项目被联合国调查中国六企业涉嫌国际碳交易舞弊[N].南方周末，2010-09-09（19）.

[11]CDM执行理事会第56次会议简报[EB/OL].[2011-09-20].http://CDM.ccchina.gov.cn/website/CDM/UpFile/File2527.pdf.

[12]傅前明.论国际环境法“共同责任”原则[J].山东师范大学学报:人文社会科学版，2010，55（4）:97-100.

[13]宋冰.发改委:将出台鼓励碳排放权交易新规[N/OL].（2010-10-08）[2011-09-20].http://www.zgjrw.com/News/2010108/home/781147634200.shtml.

Clean Development M echanism and Chinese Countermeasures

Fu Qianming
（International Law School， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

CDM is a supplementary measure of the enforcement of the international environmental law which address the climate change.By analyzing the origin of the CDM,the content and basic features of the CDM,the paper summarized the actual situation of the CDM in China,revealed its deviation,discussed the inevitability of China withdrawing from CDM,predicted the developing trend of the CDM and proposed Chinese countermeasures.

climate change； CDM； developing trend； Chinese countermeasures

D996.9

A

1008-813X（2011）06-0025-06

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.06.007

2011-09-28

傅前明（1976-），男，湖北省洪湖市人，毕业于中国政法大学国际法学院国际法专业，法学博士，现任中国政法大学国际环境法研究中心研究员，主要研究国际环境法和气候变化国际法。