从日本苦情制度看我国信访制度的改革

安秀伟

(山东师范大学政治法律学院,山东济南250014)

一、当前我国信访制度面临的问题

信访制度在我国的政治社会生活中一直扮演着重要角色,也一度为解决诸多的政治矛盾和社会矛盾作出了重要的贡献。然而,随着我国法制现代化进程的不断推进,信访制度面临的问题日益凸显。

(一)信访机构庞杂,归口不一。从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。由于信访机构并属于国家机关序列,故这些机构并没有严格意义上的隶属关系,中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限,各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异,而导致信息不共享,缺乏制约,这样势必造成各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办,导致信访不断升级,各种问题和矛盾焦点向中央聚集。

(二)信访功能错位,责重权轻。实践中,信访部门和信访人都过分地扩大了信访的救济功能,公民往往把信访看成优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。信访问题涉及社会生活的各个方面,各种诉求往往交错在一起,出现了“信访问题综合征”,使信访机构承受了太大的社会责任,有些上访者反映的问题多而复杂,而信访部门不具有解决这些问题的实际权力,可信访者却在很大程度上把信访部门当成解决问题的责任主体。

(三)信访程序缺失,立案不规范,终结机制不完善。信访从收取信息到纠纷的处理,不可能有严格的程序。因为信访机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构,实际解决纠纷的机构仍然是信访所涉及的问题的机关,因此,为信访制定统一的解决纠纷的程序是不可能的。事实上,林林总总的信访规定包括新的《信访条例》只是一些对信访工作的要求与处罚性规定,都不是解决纠纷的程序性规定。对终结机制的有关规定,可操作性不强,终结机制几乎形同虚设,很多被“终结”了的信访案件,信访人仍然在不断上访。

二、日本苦情制度的相关法律规定

在日本,存在一种与我国信访制度相似的制度——苦情制度,但其制度设计比我国信访制度要成熟得多。研究日本的苦情制度,对我国信访制度的改革有积极的借鉴意义。

行政苦情制度,即行政苦情申诉与处理制度,简称苦情制度或怨情制度。在广义上,是指各种行政机关受理国民有关对行政的不满、不服等的苦情申诉,并为谋求对此的解决而采取的必要措施。在狭义上,仅指特别设立的苦情处理机关根据来自国民的苦情申诉,在进行必要的调查的基础上,将苦情内容通知有关机关,为谋求其解决而采取劝告、调停等必要的措施[1]。

日本专门处理苦情申诉的受理机关,主要有以下几个:(1)总务厅行政监察局。这是一个专门监督行政工作并提出改善意见的部门,它就有关国家行政机关的业务进行必要的调停,并谋求问题的解决。对苦情的调停,一般由苦情申诉人的住所或其所在地最近的行政监察局或行政监察事务所掌管。(2)行政商谈委员。行政商谈委员的选任,是以市、镇、村为单位,从对行政工作的改善具有理解和热忱的在社会上有声望的人当中选拔。委员的任务是接待国民,就其对国家行政机关及特殊法人的业务所提出的苦情申诉,向申诉人提供必要的忠告,同时将有关苦情通知相关行政机关,而且可以将有关改善工作的意见反馈总务长官。(3)法务省人权保护局、人权保护委员。前者以调查侵犯人权案件及收集情报为任务,后者则为使公民的基本人权不被侵犯而进行监视,如果发现人权遭受侵犯,则采取适当措施予以救助。这些机关虽不处理一般的行政苦情案件,但也在事实上发挥着行政苦情处理的职能。

对于处理苦情申诉的具体程序,日本法律作了详细的规定:[2](1)苦情的申诉、受理。凡不服行政机关做出的有关处理的,任何个人和单位都有权提出苦情申诉。(2)提取情况、掌握实情。苦情受理机关要恳切地听取申诉人提供的情况,认为有必要时,要照会有关机关,要求其提供资料或做出说明,以此查明有关苦情的实际情况。(3)对苦情的调停。苦情处理机关可以进行调停,但调停结果在法律上并不拘束双方当事人;但对以下三种案件不予调停,即已着手调查的案件,正在法院审理中的案件,法院已有判决的案件。(4)苦情申诉与不服审查的关系。如果可以通过行政不服审查法及其他法律规定的不服申诉制度予以救济时,当事人不能同时利用前述两种途径,而只能选择其一;如果选择苦情申诉,应说明理由。(5)保密义务。苦情申诉人不希望透露自己姓名时,或者根据案情性质发现部分内容不便透露给有关机关时,苦情处理人员有义务予以保密。

三、日本苦情制度对我国信访制度改革的启示

比较而言,日本的行政苦情制度具有如下特点,同时也是对我国信访制度改革的启示:

(一)功能的补充性。这有两方面的体现:一方面,并非所有问题都可以进行苦情申诉,凡是涉及行政机关已经在处理的,或者司法机关正在或已经审理过的案件不在苦情申诉范围;另一方面,对于行政机关处理的所有事项,当事人都可以提出苦情申诉,即使按照行政不服审查制度和行政诉讼制度等正规的行政救济制度不允许申请救济的事项[3]584。换言之,苦情制度是一项行政救济制度,仅仅是一种补充性的行政救济制度,而对涉诉等司法问题则不提供救济,这也是尊重司法独立的必然要求。

(二)机构的专门性。这有三个方面的表现:其一,日本的苦情处理设有专门的部门,如行政监察局,并对其人员素质和能力都有特殊的要求,如行政商谈委员、行政咨询委员等。其二,苦情处理机构的隶属关系明晰,分工明确,有效降低了出现互相推诿的情形。其三,针对不同类别的行政相对人,设有专门的处理机构,如许多地方公共团体设置了市民商谈室、局、处,专门进行有关地方公共团体的苦情商谈、调停和处理,从而有利于简化工作,提高效率和化解矛盾。

(三)处理的主动性。日本行政法规定,苦情处理部门有主动发现问题以及主动采取措施予以救助的任务和使命。主动发现问题意味着行政机关能够尽早掌握主动,更有利于对苦情的合理处理,以及能够在一定程度上缓和与行政相对人之间的矛盾。这是我国信访制度需要学习与借鉴的地方。

(四)程序的规范性。日本不仅对苦情处理的程序、内容和配套措施都有完整的法律规定。如对于行政商谈委员制度,已经实现法制化,出台了《行政商谈委员会〈1966年法律第99号〉》来保障行政商谈委员制度的规范性以及保护行政机关的权威性。

(五)结果的非约束性。苦情申诉制度的设立,并没有为行政机关设置处理苦情申诉的法定义务,而且苦情处理机关的劝告和调停也不拘束有关行政机关,但这些劝告和调停有可能成为行政机关自主谋求改善行政工作及纠正行政偏差的重要契机。

四、我国信访制度改革的基本路径

借鉴日本的苦情处理制度,并结合我国的具体国情,我国信访制度的改革应遵循以下基本思路和基本方向:

(一)弱化信访的权利救济功能。信访制度产生之初,发挥着收集和传达老百姓民意的功能,只是一个下情上达的渠道。但现在,它却俨然已经蜕变成了老百姓权利救济的最后途径,甚至被视为优先于其他行政救济乃至司法救济的最后一根“救命草”,信访制度的功能在演进中发生了严重错位。信访制度功能的错位,是我国法治化建设滞后所造成的,在我们加快建设社会主义法治国家的今天,应该还原信访制度本来面目,矫正其错乱的功能定位。信访不是也不应该是一种权利救济的法律途径,信访本来就应该是群众表达民意的一种途径,是人民群众直接参与政治生活的一种方式和体现。

(二)从行政、法律、政治三个层面进行稳妥而有步骤的改革。第一,短期的行政治标之策,是给各级党政部门减压和给信访公民松绑,以减小信访的规模和冲击性,维护社会稳定。我们可以采取的措施包括:减少中央对地方党政领导的压力、取消信访责任追究制,不对信访公民的信访级别作特别的限制,由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件等。这样做有利于减弱信访的权利救济功能,降低群众对信访的预期,这就会迅速使一些信访案件平息,给地方政府减压,加强和巩固中央的政治威信。第二,中期的法律治标之策,是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力,由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。可以考虑的改革措施包括:提高法官的职业化程度、加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督,以克服司法腐败、树立司法权威;保障公民的申诉权,组织社会中介机构对群众申诉进行法律援助,依法查处迫害信访人案件等。通过树立国家司法机构的权威,可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道,逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。第三,长期的政治治本之策,是通过改革把各级政府职能部门的信访机构并入全国人大和省级人大之下,建立信访委员会,与人大其他专门委员会相并列。两者的结合使得信访机构能够借助人大增强独立性,使信访机构走向独立,摆脱各机关的束缚,由此可以加速信访案件的处理,提高工作效率。同时,两者结合可以节约大量的社会资源,克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。

(三)当前应赋予信访制度纠纷预防的功能。这里所说的预防功能,就是法律上要明确规定:对于应该由司法、行政等权利救济途径受理的事项,信访机构不能受理而只能以要式形式告知信访人,凡是违反规定受理的要追究责任人的相关责任。同时规定信访人接到告知后应及时到省管辖的部门提出自己的诉求,信访部门不再另行告知,这同新《信访条例》第五条第一款所规定的预防功能是截然不同的。这样做的结果会减少信访量,但可能会增加司法机关管辖的诉讼案件数量。让司法部门来承担这样的压力,不管是从程序的完善方面考虑,还是从机制的健全方面考虑,相对来说都应放心得多,最关键的是它是按法治化的要求来进行的。

要使信访制度的预防功能充分实现,还须强化对行政部门工作人员的行政责任追究制,特别是强化在制度中对行政部门工作人员的法律责任追究制,对于在行政工作中侵害他人合法权利的都应付出相应代价,这就体现在对行政和法律责任追究中,这是治本之策。

[1] 郭松民.信访改革的制度演进[J].环球,2004,(24).

[2] 陈丹,唐茂华.试论我国信访制度的困境与“脱困”[J].国家行政学院学报,2006,(1).

[3] 杨建顺.日本行政法通论[M].北京:中国法制出版社,1998.