海洋环境影响评价中公众参与存在的问题与对策

2011-08-15金春姬韩龙芝李永富程为波

海洋开发与管理 2011年11期

关键词：环境影响海洋公众

金春姬，韩龙芝，李永富，程为波

（中国海洋大学青岛 266100）

海洋环境影响评价中公众参与存在的问题与对策

金春姬，韩龙芝，李永富，程为波

（中国海洋大学青岛 266100）

公众参与是环境影响评价的重要内容，在海洋环境影响评价中公众参与的作用不可替代。文章通过分析海洋环境影响评价公众参与的相关问题，提出了通过提高公众海洋意识、制定公众参与库、发挥环境非政府组织（NGOs）、建立量化评价体系和完善立法等措施，以期解决问题，提高海洋环评中的公众参与有效性，保障公众参与决策的权利。

海洋环境影响评价；公众参与；海洋意识；NGOs；定量评价

公众参与是环境保护领域的一项基本原则，它是指在环境保护过程中，公民有权通过一定的程序和途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使该项决策符合广大公众的切身利益［1］。《中华人民共和国环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的时机和方式，并且要求在送审的环评影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。公众参与是各国环境影响评价过程中确保环境影响评价的民主性和公正性所必不可少的重要程序［2］。作为环境影响评价核心之一的公众参与在海洋环境影响评价中的地位同样不可忽视，鉴于目前对海洋环境影响评价中公众参与的研究较少，笔者针对海洋环境及海洋环境影响评价的特性，对海洋环境影响评价中的公众参与做初步探讨。

1 公众参与的发展历程

公众参与作为环境保护的重要内容形成于20世纪70年代，美国将环境影响评价（EIA）纳入《国家环境政策法》时，已开始注意在环境影响评价过程中听取受影响者的意见。1973年我国引入环境影响评价的概念，在之后进行的环境影响评价中没有系统规定公众参与的内容，但中国独特的环境影响评价的审查方式，可以说是中国公众参与的一种特殊形式，或者说是中国特色公众参与的基础［3］。1991年我国实施了一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该项目在中国环境影响评价中首次提出公众参与的问题。2002年10月28日，中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《环境影响评价法》第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。并且在第十一条和第二十一条规定了具体的参与时机和方式。国家环保总局2006年2月22日正式发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确了公众参与的一般要求及其参与形式，这是我国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，在我国公众参与环境影响评价具有重要的指导意义。

我国海洋环境影响评价中的公众参与引起关注是在2006年11月1日起实施的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》中，该《条例》将公众参与列为海洋工程环境影响评价的重要内容之一，并规定围填海工程必需举行听证会。2004年3月25日发布的《海洋工程环境影响评价技术导则》（GB/T 19485－2004）要求必须制订公众参与的方案，要包括公众参与的方法和形式等。

2 海洋环境影响评价公众参与的相关问题分析

2.1 海洋环境及海洋环境影响评价的特性

进入2l世纪，人类对海洋资源和环境的需求日益增大，一系列的涉海工程建设项目纷纷上马，大规模、高强度的不当海洋开发加速了我国海洋环境和生态的恶化［4］。

海洋是一个开放的、复杂的多功能耦合系统，相对于陆地环境，海洋环境具有其特殊性：全球海洋连通和区域分异性、海水物理化学性质的特异性，海洋生态系统的庞杂耦合性，海水运动形态效应的复杂性，海洋大系统的多方位开放性，海洋环境功能多层次重叠性，海洋资源的时间空间变动性等。这些特性决定了海洋污染具有复杂性、持续时间长、扩散范围广、防治难和危害大等诸多特点，进而决定了海洋环境影响评价的特殊性。同时，涉海工程对海洋环境的影响与地表水、气象、噪声和固体废弃物等其他介质的环境影响相比，具有显著的综合性和复合性的特点［4］。涉海项目对海洋环境的影响不仅体现在海水水质和海洋沉积物污染方面，也体现在海洋水文动力环境、海洋地形地貌与冲淤环境和海洋生态环境等方面。

2.2 海洋环境影响评价公众参与存在的问题

随着经济、文化的发展及国家建设项目环境影响评价的有关公众参与的法律日益完善，我国民众参与环境保护意识已有了明显的提高，公众参与在环境影响评价中的成效也日益显著。但在目前工作中，海洋环境影响评价公众参与取得的效果并不理想，尚存在诸多问题。

2.2.1 公众参与对象的有效性亟待提高

公众参与的基础是选定有效的公众，现行法规对公众参与对象的选取缺乏可操作性规定，使得在实际操作过程中存在一些问题。

（1）公众海洋意识尤其是海洋生态意识不高，主动参与意识薄弱。公众往往没有意识到建设项目损害了自己的海洋环境利益，被动参与往往应付了事，使得公众参与的结果失去作用。海洋意识是以人们对海洋的认识为核心而形成的一种独特的心理性禀赋，是渗透在人们日常生活及生产实践中的具有明显海洋内容倾向的意识能力［5］。李华等在2005年对广州6所大学850名大学生进行了有关海洋权益和海洋环境知识的调查。调查显示：18.08%的学生完全不了解《联合国海洋法公约》，有75.03%的学生能正确答出我国有960万km2的陆地领土，但有13.38%的学生完全不知道我国还有300万km2的管辖海域面积［6］。这表明我国公众的海洋意识匮乏相当严重。海洋意识匮乏对海洋环境影响评价中公众参与的影响不容忽视。

（2）公众对涉海工程缺乏相关的知识储备。与一些海洋工程对海洋环境造成的影响相比陆地工程没有那么明显，一般公众很难有直观的概念，大多数公众由于受文化程度的限制，缺乏相应的环境法律、法规和海洋知识，使得公众对涉海项目缺乏足够的认识，在进行公众参与时，不能全面准确地意识到项目实施后可能造成的后果。如，对海水动力等环境影响。

（3）对不同人群的参与比例缺乏论证。受项目影响的单位和个人对工程的关注程度高于其他人群，对工程造成的未知影响估计更充分［7］，这部分人群应视为公众参与的重点有效人群。而在实际操作过程中如何协调各个人群的比例缺乏有效参考，随意性较大。

2.2.2 公众参与过程缺乏交流，参与方法局限性大

在海洋工程实践中，尤其在业主与公众双向沟通中，往往出现交流渠道不畅或交流程度不足，导致信息不对称，进而可能导致公众难以做出正确的判断，造成误解与偏见［8］。由于交流不充分导致的公众参与有效性不足，在陆域环境影响评价中已经出现，可以作为借鉴。如，在广州市大坦沙资源电厂项目环评的公众意见调查中，发现在评价范围内可能受较大影响的公众其反对或拒绝的几乎占100%，同时注意到绝大部分公众对项目的了解很浮浅，并不了解项目的技术水平［9］。正是由于项目建设方没有与公众进行充分的信息交流，公众在未考虑整体环境利益的情况下仅凭主观意愿给出无效的意见。另外，《中华人民共和国环境影响评价法》中规定的公众参与的方法为“举行论证会、听证会，或者采取其他形式”，本身存在“其他形式”的规定就使得公众参与方式的有效性难以得到保证。最常用的问卷调查的缺点是：在缺乏有效交流的情况下，部分被调查者对工程不了解、未仔细考虑各种利害关系时进行调查；问卷设计不科学，常常避重就轻；调查时间、地点不固定；参与公众态度马虎，往往不愿留下真实姓名，使得调查没有连续性，无法反馈调查信息［10－11］。

2.2.3 公众参与时机有待改善

法律规定公众参与环境影响评价的最早阶段，是规划部门或开发建设单位在环境影响报告书报批前的公布报告书草案摘要阶段。在这个阶段进行公众参与对于报批的报告书的影响微乎其微，就算形成意见也很难对报告书的内容产生很大的影响［2］。

2.2.4 对调查结果缺乏科学分析

目前环评报告中对公众参与结果的分析方法是以图表的形式罗列并加以简单的陈述，但由于参与人员的文化背景、生活习惯、社会经验，及其所受建设项目影响的差异性，其意见必然存在非公正性、非客观性因素。不同群体的意见对于最终决策的影响程度不同，受工程影响严重人群的意见应该占有较大权重，如果单纯从同意与否来进行统计，必然会造成不同利益群体意见相互抵消，从而使得最终结果中各利益群体意见在最终决策中得不到充分体现。

3 对策

上述问题，使实践中海洋环境影响评价公众参与的有效性得不到保障，从而在最终决策时公众参与不能起到应有的作用。因此，有必要对海洋环境影响评价中公众参与进行完善。

3.1 提高公众海洋意识

保障公众参与有效性有赖于公众海洋意识的提高。当公众的海洋意识提高以后，在参与涉海工程时，会更加全面地审视工程所带来的环境效益和经济效益，将海洋环境利益和经济利益结合，这样的公众在参与调查时给出的意见对于科学决策是十分有用的。2010年5月发布的《中国海洋发展报告2010》表明国家已经高度重视公众海洋意识的提高。但是，在政府政策引导的过程中，还需要加强海洋意识教育以及宣传的力度。

3.2 制订公众参与库

公众参与应该在项目初期就开始实施，在项目初期选定固定人群作为此次环评中公众参与的对象，即此次环境影响评价中的公众参与库，可以有效避免因为传统公众参与中人员流动性大、缺乏连贯性的问题。通过优化公众参与库的成员结构、着重对公众参与库的成员公开信息和信息交流，解决公众参与对象有效性不高以及信息交流不充分的问题。参与库的建立可以使参与人群相对稳定，对建设项目信息了解较为系统全面，最大限度地减少因海洋工程特殊性所导致的公众参与人员的盲目性，有利于公众深入参与环评，同时也增强了公众参与意识［7］。对于公众参与库各库员间比例及总库人数，可针对不同项目在论证后确定。

3.3 充分发挥民间环境组织在海洋环境影响评价公众参与中的作用

环境非政府组织（NGOs）兴起于20世纪70年代，在80—90年代获得高速发展，迄今为止，它们对全球环境危机的关注和反应使之成为环保领域重要的先导者。环保民间组织近年来发展迅速，截至2008年10月，我国共有各类环保民间组织3539家［12］。民间环保组织的活动现已逐步发展到组织公众参与环保，为国家环保事业建言献策，开展社会监督，维护公众环境权益，推动可持续发展等诸多领域。环境NGOs参与环境影响评价具有以下优势。

（1）环境NGOs的定位中包括进行公众环境教育、提高公众环境意识，可以预想隶属于环境NGOs的海洋环保组织的出现对于公众海洋意识的提高将起到较好的作用。

（2）环境NGOs的发起人和主要成员多为社会精英，对环境的忧虑和高度的社会责任感使他们对环境问题具有较高的敏锐度和把握能力，能够较好地整理和表达自己的意见［13］，从而有效地参与到环境影响评价中。

（3）环境NGOs既有与政府沟通的渠道，又具有广泛的群众基础，，既可以将项目信息充分传达给公众，又可以将公众意见有效整合，从而有效提高公众参与过程中项目方和公众的交流，避免因交流不畅导致的公众意见得不到充分表达或者错误表达；可以有效地组织公众参与库或者组织听证会等，让公众的意见得到充分表达。

（4）环境NGOs与媒体关系通畅，更利于借助媒体得到全社会公众的支持，形成全社会参与监督环境保护工作的良好氛围［13］。

3.4 建立公众参与定量评价体系

目前实践中对公众参与结果的统计和分析无法保证重点参与人群意见得到充分体现，亟须建立定量评价体系来解决这一问题。定量评价体系是在评价初期对评价指标和参与人群分别赋予分值和权重，通过计算最终分值，以量化的结果给出公众参与意见的统计结果，从而消除在分析公众参与结果时主观因素的干扰，提高公众参与的有效性，有利于最终的科学决策。陆长青等［14］通过矩阵法对结果进行统计处理，计算结果通过正负数及数值大小来反映公众对项目认可与否以及认可或反对的程度；刘年丰［15］和郭娜等［7］则是通过计算公众认可度，参照公众认可等级来分析公众对工程的意见。权重应针对不同项目通过科学论证确定。定量评价体系可以克服目前公众参与环境影响评价工作中存在的定性主观性、程序乱、被征询公众缺乏代表性、评价方法的不科学，公众意见的结果难以用于决策等问题。使之趋向科学化、系统化、程序化、规范化和定量化［14］。

3.5 立法的完善

立法的完善主要立足于增加目前海洋环境影响评价中公众参与环评的程序和方法的细化程序性条款，增加政府的监督职责，并增设详细的法则；同时着手建立相应的信息公开和司法保障机制，建立公民诉讼制度，当公民环境权益因为政府机构的不合法或不合理审查受到损害时能及时诉诸法律［2］。鉴于海洋环境及海洋污染的特殊性，有必要对现有的《环境影响评价公众参与暂行办法》进行细化，增加针对海洋环境影响评价公众参与的具体要求。

4 结论

公众参与是环境影响评价中的重要环节，已受到越来越多的关注。相比于陆域环评，海洋环境影响评价存在其特殊性，有必要对海洋环境影响评价中的公众参与进行深入地探讨。鉴于我国进行海洋环境影响评价公众参与时间不长，尚存在许多问题。解决这些问题需要从公众海洋意识的提高、公众参与程序的细化和法规的完善等出发，寻求提高公众参与有效性的途径，保障公众在环境影响评价过程中参与的权利，提高决策的科学性。

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［2］汪劲 .环境影响评价程序之公众参与问题研究：兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行［J］.法学评论，2004（2）：107－118.

［3］李新民，李天威 .中西方国家环境影响评价公众参与的对比［J］.环境科学，1998，19（S1）：57－60.

［4］魏爱泓，徐虹，樊祥科，等 .海洋生态环境影响、评价与监测管理若干问题的探讨［J］.江苏环境科技，2007，20（AO2）：57－60.

［5］王华 .论公众海洋意识的觉醒［D］.大连：大连理工大学，2009.

［6］李华，姚泊，钟晓燕，等 .大学生海洋权益和海洋环境知识调查及分析［J］.海洋开发与管理，2006，23（6）：15－16.

［7］郭娜，李世光，林健全，等 .浅析海洋环境影响评价中公众参与存在的问题与对策［J］.海洋环境科学，2010，29（4）：608－610.

［8］江志华，蔡伟叙，彭晓娟 .海洋油气田开发工程环评中公众参与探讨［J］.油气田环境保护，2009，19（1）：54－56.

［9］王志刚，陈炳禄 .环境影响评价中公众参与的机制与有效性［J］.环境导报，2000（3）：1－3.

［10］宋国君，黎思亮 .论中国环境影响评价中公众参与的一般模式［J］.环境污染与防治，2006，28（4）：283－287.

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［12］中华环保联合会.2008中国环保民间组织发展状况报告［R］.2008.