论我国海底文化遗产保护制度的改进＊

李锦辉

（广东海洋大学海洋经济与管理研究中心 湛江 524088）

论我国海底文化遗产保护制度的改进＊

李锦辉

（广东海洋大学海洋经济与管理研究中心 湛江 524088）

随着近海勘探技术的进步，我国海底文化遗产保护面临着沉重的压力。目前我国《文物保护法》在海底文化遗产保护问题上存在着诸多问题。文章对相关立法的缺陷进行了剖析，并提出了相应的改进建议。同时，探索借助多种社会力量参与的新的海底文化遗产保护模式也是十分重要的。

海底文化遗产；立法缺陷；完善建议

1 目前我国海底文化遗产保护面临的严峻形势

中国有着悠久的历史和文化，在漫长的历史中，中国曾经有过辉煌的对外海上交往史，中国本身沿海运输也曾十分繁荣昌盛。作为中国历史文化的历史鉴证，中国沿海历史文物的丰富程度也非同寻常。仅就中国沿海古代沉船而言，据国家博物馆水下考古学研究中心主任张威估计，在中国沿海有不少于3000艘的古代沉船［1］。相对于陆上文物而言，沉没在中国近浅海领域的文物由于深藏海底，在人类历史的大部分时期内因为技术问题难以接触，因而避免了大多数陆地墓葬被盗掘的命运。但随着人类科学技术的进步，深藏海底的古代沉船已经不再遥不可及。1942—1943 年，Jacques－Yve Cousteau和Emile Gagnan开发了水中呼吸器，为包括考古学在内的一切水下科学探索提供了最基本的保证［2］。随着这项技术的普及和发明，浅海、近海区域的古代海底文化遗产开始受到越来越严重的威胁。由于船舶的装载量大，在文物市场上素有“一艘船十个墓”的说法。通常一艘普通中型商船就能装载10万件以上的瓷器，如此数量庞大的文物所具有巨大的经济价值使得越来越多的国家和私人公司把目光瞄准了中国沿海大量的古沉船上，中国沿海地区正成为非法打捞最严重的地区之一。

1983年，英国人哈彻在中国南海水域一艘无名沉船上打捞了约25000件17世纪中国瓷器，绝大部分是景德镇的青花瓷器，同年哈彻将其中22178件在荷兰阿姆斯特丹拍卖，从中获益超过千万美元。哈彻绝不会是第一个或最后一个非法打捞者，1997年以来，中国水下考古队在西沙海域进行过文物普查工作，结果就发现了大量被盗掘的海底文化遗址。2005年6月，福建省平潭县“碗礁”海域发现大量水下文物。当地渔民、专业潜水员和各地文物贩子蜂拥而至，进行疯狂抢捞。迫于文物破坏和流失的严峻形势，一个多月后，国家博物馆水下考古研究中心水下考古队首次对这艘被命名为“碗礁一号”的沉船进行了抢救性发掘，共发掘出古代瓷器等文物16000多件。而根据专家估计，从这条船上被盗走的文物超过1万件。在“碗礁一号”事件之后，盗捞团伙不仅具备了一定的文物鉴赏知识，也更新了一批先进的打捞设备，盗捞和交易手段日益升级。在2005年查获的非法打捞海底古瓷器案件中，盗捞者驾乘的只是木质小渔船，航速慢，机动性差，水下工作人员使用的也是极其简陋的潜水设备。而2006年查获的几起同类案件中，木质小渔船变成了大马力机船或高速摩托艇，潜水设备也换成了进口的先进潜海设备［3］。为了获得更大的利润，非法打捞活动开始出现组织化及公司化的趋势，盗捞者加大资金投入，结成暂时性的“股份公司”，潜水员利用潜水技术和设备入股，按股分红。如此装备精良、组织严密的非法打捞团体的大量出现使得我国沿海海底文化遗产面临着更加严峻的威胁。

目前，我国海底文物保护实际上处于被动的局势。文物保护机构面临强大的非法打捞组织，只能采取获得线索后进行抢救性打捞和发掘的方法。2007年12月21日，沉没于广东省阳江海域的南宋商船“南海一号”进行整体打捞。该船是迄今为止我国发现的海上沉船中年代最早、船体最大、保存最完整的远洋贸易商船，船舱内保存文物总数为6万～8万件。这也是在盗捞造成水底文物破坏和流失的严峻形势下进行的抢救性发掘。目前正在汕头打捞的“南澳一号”古沉船也是如此。然而，就近几年相关部门破获的案件来看，可以受到像“南海一号”或者“南澳一号”古沉船这样严密保护的只是少数个案，更多的古代沉船由于文物保护部门执法力量有限根本没有办法获得像“南海一号”或者“南澳一号”一样的保护，绝大多数最终难逃被盗捞破坏的命运。

毫无疑问，如何应对日益猖獗的海底文物非法打捞，保护我国海底文化遗产已经是一项迫在眉睫的紧迫任务。而从法律的角度来分析，我国海底文化遗产保护目前面临的主要难题是制度性的。各种制度，尤其是法律制度的缺陷使得我国文物保护部门在与非法打捞的斗争中处于下风。本研究的主要目的就在于：检讨这些制度性的缺陷，并提出相关立法建议，以期实现对中国沿海珍贵的海底文化遗产的保护。

2 目前我国海底文化遗产立法保护的缺陷

（1）《文物保护法》报告发现制度的缺陷。由于我国文物保护部门目前尚未对沿海地区海底文化遗产进行过系统地调查。对于我国海底文化遗产的发现只能依靠在海上作业的渔民和海上工程人员偶尔发现。作为对这样一种以偶然性发现为主的方法的回应，我国《文物保护法》规定中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有，任何单位和个人在任何活动中发现文物后均不得擅自进行勘探、打捞或发掘，必须向相应的文物行政管理机关报告。作为对发现者的激励，《文物保护法》第十二条规定对于发现文物及时上报或者上交，使文物得到保护的给予奖励。然而，这一规定首先遗留了一个问题，如果发现的是经过盗掘，但经过调查最终已经失去文物保护价值的海底沉船等文化遗址，这种情况还符不符合获得奖励的条件？从法律规定来看似乎不能。但这样的发现实际上并不少见，渔民在捕捞过程中发现了零散的海底文物碎片，甚至有零星的完整文物。但这样的文物发现由于不符合奖励条件，从而失去了获得奖励的机会。在这种情况下，发现者将会更加缺乏主动向文物保护部门报告的动力。

因此，从奖励发现报告制度来说，目前《文物保护法》只奖励使文物获得保护的举报显得过于功利化。公民个人或者单位发现海底文物之后是否获得奖励完全依靠文物是否获得了保护的效果而定，这一法律规定实际上是欠妥的。就目前海底文物保护部门面临的挑战而言，其主要欠缺的是信息。一处被盗的沉船遗址即使不能再提供丰富的船载文物资源以供打捞，但海底沉船以及沉船遗址仍有可能具有考古价值。这一点正如至今仍然争论不休的安阳曹操墓所展示的那样：盗空的墓葬仍然具有相当的研究价值。另一方面，由于非法打捞的主要目标是船载货物——在中国沿海的非法打捞主要针对唐宋元明清代的古瓷器，船舶本身一般无法引起非法打捞者的兴趣。这使得船舶被非法打捞破坏的可能性降低。因此，沉没船舶并未受到损害的情况增加。这就使得船舶本身依然可能具有考古价值，尽管现在这种价值可能因为船载货物的大量被盗受到一定程度的损害。但其可以提供的价值仍然可能是有价值的。因此，仅关注海底沉没船舶所载的文物的保护，甚至狭隘地将文物受到保护理解为发现载有大量文物的并及时报告才能受到奖励是与文物保护的目的背道而驰的。文物保护部门对文物的理解应当是整体性的，应当将文物与载具以及周围环境作为一个整体加以理解，而不应该像非法文物贩子一样将文物理解为船载器物。而《文物保护法》目前的规定并没有体现出这一点。

法律规定如果要实现更加有效的保护文物的目的，其目标应该着眼于将奖励目标、方法及手段等改为对信息的奖励，即，应当是着眼于获取了多少信息，而不是着眼于对最终发掘了多少实物进行奖励。由于目前我国海底文化遗产信息高度匮乏，获知并建立海底文化遗产信息是进一步进行保护的基础。建立对相关的信息举报奖励制度才是有效地应对海底文化遗产保护难题的首要任务。

就目前立法而言，已经有多部法律建立了对信息的奖励举报制度。在我国的反贪污贿赂的举报制度之中就有对首先举报者进行奖励的规定。这一做法完全可以移植到对海底文化遗产的保护之中。就具体立法而言，可以规定有举必奖。即规定的只要是文物管理部门未登记在案的举报信息都有奖励。举报者获得的奖励可以不是一次性的，在经过文物保护部门查证后，如果发现了更重要的其他信息，如尚未捞取的文物的数量较多，为侦破其他案件提供了重要线索等均可以获得更多的奖励。这种阶梯累进奖励办法的好处在于，举报者与国家进行的合作由一次性合作变成了多次性合作。而经济学囚徒困境博弈的研究证明，在存在多次合作的可能性的情况下，合作的策略会取代不合作的策略成为占优策略［4］。发现文物的单位或者个人选择与文物保护部门合作的可能性将大大增加。

从“有信（息）必奖”这一实践的可能性来看，国家完全有能力承担对发现者的奖励。虽然我国目前尚未进行对近海水域海底文化遗产的调查，但根据目前现有的资料来看，最大的估计也仅是3000艘。作为对发现者的奖励而言，即使每发现一艘奖励额高达1万元，就我国目前庞大的财政收入而言，实施奖励的费用并不构成太大的负担。在目前国家财政能力较为充足的情况下，加强对海上作业发现文物奖励的宣传和奖励，无疑会带来良好的效果。

因此，为了更好地实现保护海底文化遗产的保护，除了加大法律宣传力度之外，今后在修订文物保护法时应当体现对奖励政策从对实体文物保护进行奖励向提供信息进行奖励转变。就目前的情况而言，可以由几个沿海海底文化遗产较多的省份先行制定相关地方性法规或者政府部门规章以敷急用。

（2）现行《文物保护法》确立了保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的文物工作方针。这十六字方针既是指导新时期文物工作的法律准则，也是我们正确认识和处理文物保护和利用这一关系的根本出发点和法律依据。一方面，保护、抢救、利用和管理是整个文物工作的四项基本任务；另一方面，保护和抢救是核心和前提，利用是在合理范围内的利用，管理是工作的基本保障。换言之，文物保护是我国文物工作的中心任务，但是，该法也未能明确如何“保护”。

有学者认为，对于海底文化遗产应当遵循联合国教科文组织《保护水下文化遗产公约》的倡议实施原地保护。原因在于，文化遗产常年处于相对稳定的陆地环境或者水下环境中，可以认为，多年来遗产已经和周围环境达到了某种平衡状态，包括发掘在内的任何人为扰乱都可能严重干扰这种平衡状态，造成文化遗产的坏变［5］。考古学家们也指出，由于目前技术水平有限，尤其是保存技术有限，对水下文化遗产进行考古发掘、打捞出水并非最有效的保护方式；水下环境相对较为稳定，物品进一步受侵蚀、坏变的速度相对缓慢；而一旦打捞出水，新一轮的侵蚀过程很快就开始了，物品很容易遭受坏变乃至彻底灭失。因此，在出现更先进有效的技术之前，让这些文化遗产继续处于原位，反而更有利于保全这些文化遗产。如此一来，通过将水下文化遗产留在原地、保全水下遗址的物理完整性，也就保全了它所包含的考古、历史或文化信息。在此意义上，实行就地保护这种方式更能保存其所蕴含的考古、历史和科学信息，更有利于传承人类文明［6］。

从科学实验结果来看，就地保护的确是一种比较理想的保护方法。事实上，在我国的文物保护实践中，对陆地文物的保护也有采用相同原则的实例，如，陕西的唐高宗与武则天的合葬陵至今仍然未进行发掘。尽管有各种进行发掘的提议，但文物保护部门出于对文物保护技术无法实现保护文物的目的的担忧，至今仍然没有进行发掘。这一实践得到了许多文物保护专家的肯定。

但是，我国文物保护面临的难题在于：文物保护部门的资源是有限的。文物保护部门并没有专业的执法力量。原地保护必须要依靠海关和边防等机关的支持和配合才能进行。面对我国几千年历史遗留下来的文化遗产，并不是每一处文物遗址都能够得到像唐高宗陵那样的保护。绝大多数的古墓的命运都是被盗掘。随着近些年来文物收藏市场的快速升温，盗掘古墓的违法犯罪行为呈快速上升势头。面对遍地开花的盗墓盗掘，文物保护部门只能被动地跟在文物贩子后面进行抢救性发掘。这一尴尬局面在海底文物保护方面就更加突出。目前我国文物保护部门海上执法确实面临很大困难，无论是要对内水、领海、毗连区乃至专属经济区内过往的船只进行监测，以防止其从事非法打捞活动，还是对这些海域中已发现的沉船遗址实行保护、阻止盗掘活动的发生，执行起来都有很大困难，甚至不可能执行。

在此，我国海底文化遗产保护实际上面临的是一个两难的局面：要么对发现的海底文化遗产进行原地保护，但由于保护资源的匮乏实际上使得海底文化遗产处于巨大的被盗掘的风险之中；要么进行发掘，并承担发掘之后文物被侵蚀损坏的可能后果。毫无疑问，这两种后果都不是最好的，但主动进行抢救性发掘至少还能使文物受到一定程度的保护。

因此，作为一个无可奈何的现实的选择，在一定范围之内（近浅海区域），由于这些区域的海底文化遗产面临的风险极高，由国家文物保护部门系统地对文物进行发掘实际上是在迫不得已的情况下合理的选择。实际上，近些年来中国文物保护部门对保护文物的制度创新和尝试就是对法律规定的“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”这十六字方针的灵活应用。例如，在广东阳江兴建的海上丝绸之路博物馆就是一次极好的尝试。在广东省、市两级政府的大力支持下，文物保护部门对发现的宋代古沉船“南海一号”进行了整体性打捞。而在打捞的过程中更是注重了把沉没船舶总体尽量放置于原始的海洋环境之中。因此大大减轻了文物受到侵蚀的可能性。更重要的是，宋代古沉船“南海一号”的打捞，试图运用商业的力量，实现文物保护、商业利益以及向民众普及考古知识等多重目标。建立起政府主导，商业参与的可能的模式。这一模式能否建立，效果如何还有待观察。但“南海一号”长达近20年、耗资过亿元的发掘历程需要巨额资金的支撑，而沉船在被打捞出水之后的后续保护费用可能更加高昂。如果仅仅依靠国家财政输血，很可能面临着难以为继的局面。而当地政府借助新闻传媒和商业推介的力量将“南海一号”形成了一个具有发展潜力的旅游产业，保证了后续保护费用的来源。减轻了政府部门的负担，增加了当地旅游收入，带动了相关服务业的发展。在对文物影响最小的前提下，实现了经济效益和社会效益的增加。这种保护模式在中国目前的情况下是最现实，也是最具有可行性的选择。

从“南海一号”的打捞以及相应的保护措施来看，社会力量和商业资源在政府的合理调控下应该是可以做到与文物开发保护结合的。因此，对于“保护为主”不应该狭隘地理解就是将海底文化遗产留在原地。作为一种极具考古、文化价值的遗产，我们也应该注意到海底文化遗产所具有的商业价值，并应该利用这种商业价值来为保护海底文化遗产作出贡献。而在引导各种社会力量尤其是商业资源进入海底文化遗产保护方面，现行法律可以说是一片空白。

相比较而言，国外在私人力量介入海底文化保护方面就有很多经验可以借鉴。事实上，早有允许私人力量介入水下文化遗产发掘或对遗产进行商业性开发的先例。如，英国政府就认为英国领海海床上大约有10000处沉船遗址，但法律不可能保护所有的沉船遗址，也不是所有的沉船遗址都值得法律保护，法律必须集中精力和资源保护最重要、最典型的水下文化遗产［7］。换言之，私人可以打捞政府认为不重要的那些沉船遗址并从中牟利。英国政府还和美国的奥德赛海洋探索公司合作打捞了1964年沉没的英国军舰“HMS Sussex”号。根据双方2002年签订的打捞合同，奥德赛海洋探索公司享有部分打捞出水的物品，或者打捞物销售后的盈利［8］。

而我国南海周边的一些国家，如菲律宾和印度尼西亚等则采用授予外国打捞者签订合作协议或特许权协议的方式打捞沉船。如，在菲律宾，外国打捞公司经过申请并缴纳申请费，在获得菲律宾国家博物馆的许可证后，就可以进行海底打捞工作，但必须按协议与其共同分享打捞物［9］。

从世界各国的经验来看，水下文化遗产保护工作需要耗费巨大的人力物力，政府在保护方面的投入相对有限，如果对中国沿海的海底文化遗产需要进行发掘都采取专业的考古发掘方式是不可能的。但如果能借鉴“南海一号”的保护思路，在政府部门的引导下，合理、有序地允许相关社会资源介入水下文化遗产的打捞保护以及后继的开发利用，则是一个较好的解决问题的思路。在这方面，沿海省份完全可以先进行地方性立法探索。为以后社会资源介入的法律保护铺路，在条件成熟后再考虑对《文物保护法》的修改。当然，必须强调的是考古专家在这一过程中的话语权。地方旅游经济等发展目标必须为文物保护让道。同时，地方政府也必须意识到：旅游经济的繁荣最终必须依托高质量的船舶保护作为支撑，没有过硬的文物保护基础，暂时的旅游繁荣只会是昙花一现的过眼云烟。地方政府应当有更长远的规划，把我国的海底文化遗产保护事业作成留给子孙后代的遗产。

3 结束语

综上所述，笔者认为，社会资源完全可以介入到海底文化遗产保护行动中来。在国内居民消费逐渐向旅游休闲等非物质消费转移的背景下，我国的文化博览业有着更加广阔的发展空间。如果允许社会资源适当合理地介入文化遗产保护，不仅可以更好地保护文物，还能推动全国文化消费和投资的进一步发展，进一步带动实体经济发展。具体而言，完全可以考虑由商业组织参与文物保护部门的海底文化遗产保护行动，商业组织固然不能获得海底文化遗产的所有权，但在海底文化遗产的展览、宣传以及推动相关旅游产业发展方面，富有经验的商业组织完全可以参与其中。这种共同合作的模式实现了商业开发和文物保护的双赢，使得海底文化遗产保护有可能进入良性循环的轨道。当然，这一切都必须以保护文物为前提。

最后，笔者的观点可以总结为：建立起以获取信息为目的的海底文化遗产保护制度；在现有条件下准许灵活地采用最有效的方式保护海底文化遗产；在考古专家的指导和政府部门引导下有序地允许相关社会资源介入水下文化遗产的打捞保护以及后继的开发利用。

［1］ 鲁娜 .探索蓝色文明：水下考古［J］.中国国家地理，1999（2）：18－20.

［2］ 吴春明 .海洋考古学［M］.北京：科学出版社，2007：26.

［3］ 苏杰，康淼 .海底文物保护任重道远［N］.今晚报，2006－11－12（4）.

［4］ 艾克塞罗德 .合作的进化［M］.吴坚忠，译 .上海：上海人民出版社，2007：89.

［5］ PATRICK J.O’Keefe，Shipwrecked Heritage：A Commentary on the UNESCO Convention on Underwater Cultural Heritage［M］.London：Institute of Art and Law，2002：49.

［6］ 赵亚娟，张亮 .从“南海一号”事件看我国水下文化遗产保护制度的完善［J］.法学，2007（1）：118－125.

［7］ DROMGOOLE S.2001UNESCO Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage［J］.International Journal of Marine and Coastal Law.2003，18（1），59－108.

［8］ 郭玉军，徐锦堂 .国际水下文化遗产若干法律问题研究［J］.中国法学，2004（3）：159－171.

［9］ 吴春明 .环中国海沉船：古代帆船、船技与船货［M］.南昌：江西高校出版社，2003：29.

广东省哲学社会科学“十一五”规划2010年度学科共建项目“我国海底文化遗产立法保护研究”（GD10XFX01）前期研究成果.