热点舆论的应对与社会治理的困境

骆正林

(南京师范大学新闻与传播学院，江苏 南京 210097)

热点舆论的应对与社会治理的困境

骆正林

(南京师范大学新闻与传播学院，江苏 南京 210097)

社会舆论是民主政府合法性的来源，忽视、压制、操纵民意的政府，最终必然会失去人民的支持。转型期中国社会突发性事件、热点性事件不断出现，公众围绕热点事件所形成的舆论，往往对社会的基本价值和行为规则形成冲击，所以，引导热点舆论成为公共管理的重要对象。目前，一些地方政府在处理热点舆论时，单纯强调社会稳定，经常超越法律程序解决社会问题。这种违背程序的做法虽然暂时缓解了舆论压力，但却给社会治理带来长久的困境，不仅使政府的信任流失、司法独立遭侵犯、上访愈演愈烈、问责屡遭质疑，而且也诱导一些群众通过群体事件、网络暴力、舆论审判来寻求所谓的“正义”。

热点舆论;社会治理;司法独立;舆论审判

改革开放三十多年，中国走过了西方几百年所走的道路，实现了中国人的现代化梦想。但是，事物的发展总是辩证的，“现代化”让我们在享受物质盛宴的时候，也让我们遭遇到西方几百年所碰到的困难，各种体制性、结构性矛盾日益凸显，突发性事件、热点事件不断出现。“越是大好形势，越是盛名之下，越要居安思危，越要谦虚谨慎。”［1］(P17)面对复杂的社会舆论环境，政府的社会治理更是如履薄冰，稍不留意就可能陷入到社会治理的困境。

一、热点舆论成为公共管理的重要对象

现代传播技术的发展，直接推动了信息的快速扩散和传播，公民更加意识到他们有权力、有能力参与公共决策，并且不断要求在公共政策的制定和执行中获得发言的机会。舆论是公众意见表达、碰撞后所形成的共同意见，是特定时空环境下个体、群体心理的反映。1996年江泽民视察人民日报社时指出:“舆论导向正确与否，对于我们党的成长、壮大，对于人民政权的建立、巩固，对于人民的团结和国家的繁荣富强，具有重要作用。舆论导向正确，是党和人民之福;舆论导向错误，是党和人民之祸。”［2］(P2)社会舆论是民主政府合法性的来源，是公共管理的重要对象，忽视、压制、操纵民意的政府，最终必然会失去人民的支持。转型期中国社会不断会有热点事件出现，公众围绕热点事件所形成的舆论，往往对社会的基本价值和行为规则形成冲击。所以，加强对热点舆论的治理和引导，更加成为各级政府公共管理的重要对象。

1.热点舆论让政府感受到民意的压力

“现代化”给人类带来的并非都是福音，自然张力的过载、人类疯狂的博弈，增加了事物发展的不确定性 (uncertainty)。在人流、物流高速运转的社会，自然灾害、社会冲突发生的更加频繁，人生风险、自然风险、社会风险被放大。“在20世纪的大多数时间里，公共管理者被看作是技术官员，他们只有独立于公众，才能最好地从事行政管理。”［3］(P1－2)然而，进入 21 世纪，公民参政意识的提高和现代传媒技术的发展，使公共管理者无法回避公民参与的现实，社会舆论对管理者的压力越来越大，公共管理的本质正在被重新定义。在我国，随着传统媒体规模的放大，网络、手机等新媒体的崛起，以及传媒市场化程度的不断加深，藏在暗处的社会问题得到了更多的揭露，公共行政中的缺点或错误被更多地曝光。过去，政府能够从容地按照自我意志处理突发事件、社会危机，然而，在现代传媒的探照灯下，政府稍不留意就可能陷入舆论的漩涡。纵观最近几年来的舆情状况，几乎每年都会有一些重大的热点事件出现，如三鹿奶粉事件、邓玉娇案、躲猫猫事件、宜黄拆迁事件等等，这些事件都让地方政府感觉到公众对权力的信任危机。

2009年5月13日晚，邓贵大、黄德智等三人酒后到雄风宾馆娱乐，黄德智“强迫要求宾馆女服务员邓玉娇陪其洗浴，遭到拒绝。邓贵大、黄德智极为不满，对邓玉娇进行纠缠、辱骂”［4］，期间，邓贵大“拿出一叠钱炫耀并朝邓玉娇头、肩部搧击”。［5］在纠缠中，邓玉娇用刀刺伤邓贵大、黄德智，邓贵大后抢救无效死亡。案发后，邓玉娇立即向警方报案，次日，警方以“涉嫌故意杀人”对邓玉娇采取“强制措施”。邓贵大等三人是湖北巴东县野三关镇政府干部，当事人的官员身份刺激了网民敏感的神经。“官民冲突”、“金钱和暴力”等关键词，触动了各路舆论领袖的不同想法，他们带领着各路网民尽情宣泄各自的观点和情绪。更多网民将邓玉娇打扮成贞女、烈女、侠女，各种版本的《烈女邓玉娇传》、《侠女邓玉娇传》流行于网络。陈铭龙赞其“宰恶吏于当场，抒民愤于巴东”;北城夸邓玉娇“怒发冲冠，凛然不屈，挥修足利刃刺之，一刃封喉，三刃而气绝”。网友神州守望在人民网强国论坛发表评论《邓玉娇将创造历史》，指“她活的伟大，干的漂亮。全国人民应该支持她，声援她，学习她”。中国政法大学副教授萧瀚连写27篇博文，它的一句话更成为网民的至理名言:“不明真相之际，鸡蛋和石头较量中，我永远站在鸡蛋一边。”随着案件的进展，网民认为当地政府“站到了民意的对立面，成为‘欺压民众’的符号”［6］，甚至大批网友自费来到巴东为邓玉娇捐款、声援。网络中的邓玉娇案似乎成了一出大戏，“剧中人物被迅速脸谱化，‘烈女’、‘淫官’加上个糊涂判案的‘葫芦僧’”［6］。再后来，两位免费代理律师夏霖、夏楠潜入巴东调查取证，中国日报、新华网、广州日报、南方都市报、重庆晨报、新民周刊等媒体的跟踪报道，使邓玉娇案逐渐偏离法律轨道演变成公共事件。5月23日官方宣布两位代理律师也被解雇，24日“所有记者都收到了所在媒体的召回令”，各路媒体纷纷退场，“湖北媒体楚天都市报被当地官方钦点独家专访邓玉娇家人、新任律师”［6］。6月16日，巴东县法院判决邓玉娇构成故意伤害罪，但免予处罚。邓玉娇案虽然基本按照网民的期待结束了，但却让当地政府付出了巨大的行政代价，镇、县两级政府一批官员被问责，据“内部人士称，应对此事花去了2009年巴东县政府数额惊人的财政收入”［7］。

2008年在深圳谋生的湖北人彭高峰，三岁半的儿子彭文乐在自家报亭被人抱走，路旁的监控录像记录下整个过程。2009年微博在中国崭露头角，凤凰周刊记者邓飞在微博上发了彭文乐的照片，之后每逢节假日邓飞总要重发一次。经过全国网友6000多次的转载，后经一位探亲大学生的举报，彭高峰竟然奇迹般地找回了儿子。2011年1月25日，于建嵘在新浪微博倡议网民“随手拍照解救乞讨儿童”，开博10多天就吸引了57万多网民，到2月8日通过网络照片发现了6个被拐儿童，另有网友提供的乞讨儿童照片1000多张。全国网民的热情参与、各类媒体的大力跟进，从2011年春节开始，微博打拐快速演变成具有全国影响力的公共事件。和邓玉娇案的喧闹、争吵不同，这场微博打拐的“人民战争”抹了一层“人文亮色”，吸引了公安、传媒、人大、政协等社会力量的参与。 《人民日报》发表评论认为网络打拐是典型的公民行动，它验证了社会力量的强大与智慧，使人们更加认同“小政府、大社会”的社会治理格局。“民间力量参与社会管理，是社会建设不容忽视的力量。”“充分呵护社会力量的生长与壮大，让社会呈现更大的希望与活力，本身就是现代政府的责任。”［8］网络打拐使民间力量浮上了水面，体现了社会舆论的作用和公民行动的效率，鞭策政府思考如何处理政府与社会的关系。

2.各级党委、政府更加重视社会舆论

社会舆论宜疏不宜堵。遭堵受压的舆论一旦爆发，会释放出无法扼制的能量，它将冲击主流价值观，伤害社会凝聚力，破坏现有的社会格局。社会舆论的主体可分两个层次:舆论领袖和意见公众。舆论领袖类似于原子核，他们制造核心的、系统的、成熟的观点;意见公众却没有成熟的观点，他们往往在一知半解的情况下，皈依到某个舆论领袖的观点之下，成为围绕原子核旋转的电子。转型期，那些活跃的舆论领袖身后常有一己私利或集团利益的影子，社会舆论难说就是民意的绝对反映。当某些舆论领袖的观点成了气候，分散的公众就会加盟到各个阵营，然后在群体的“口水战”中获得身份认同和心理满足。因此，社会舆论一方面能够反映公众对公共事件的基本立场，另一方面也折射出一些舆论领袖对舆论的操纵。在邓玉娇案中各路精英纷纷出手，有人为她喊冤，有人为她诉讼，有人为她取证;有人为她募捐，有人以她出名，有人用她泄愤;更有人操心她的前途，发誓“收”她为研究生，招聘她“做”网络编辑等等。在正义和道德的旗帜下，邓玉娇被拔高为侠女、英雄。当法院还没有开庭的时候，“全民法官”已经为案件写好了“判决词”。面对有史以来最复杂的舆论环境，各级党委、政府都在苦苦寻找治理舆论的良策。

随着公民社会的逐渐成熟，社会舆论出现多元化是正常的。一个以人为本、执政为民的政府，是经得起社会舆论考验的。舆论监督、民主政治都是现代国家追求的目标，民主国家的公共决策需要经过人民的讨论，需要在兼顾不同阶层共同利益的基础上达成共识。近年，社会舆论对公共行政部门的不信任，一些带有明显企图的流言甚至谣言能够流行，在一定程度上折射出基层政府与群众之间的信任关系出现了问题。政府官员是人民“选”出来的，是人民用税收养活的，执政者需要不断听取民声、代表民利、服从民意。网络是思想文化的集散地和社会舆论的放大器，目前各级政府非常重视网络舆论，各地党政系统触网已蔚然成风。胡总书记、温总理曾多次通过网络与网民在线交流、回答网民提问。两会代表每年都在通过网络收集民情民意，传递参政议政成果。更多的地方官员通过电子政务、省(市)长邮箱、博客、微博等形式问政于民。人民网从2006年开始进行网络舆情研究，2008年正式组建舆情检测室，并在人民网开通了“舆情频道”。虽然舆情检测室的主要目标是进行科学研究，但是，从舆情频道的各类研究数据、收费报告来看，它的服务对象其实还是各级政府。执政者不应背着不道德的名声执政，堵塞舆论只会抬高社会堰塞湖的风险。“当社会变得更加开明理智，政治就会获得更大的改善。” “政府将不再与民众离心离德，立法将做到公正公平，选举将真正表达民意，勤劳与功绩将获得应有的报偿。”［9］(P311)面对转型期社会环境，更多的基层政府不再武断地封锁公众的知情权、表达权，他们正在积极地从“与民沟通”中获得民意的支持率和行政的合法性。

3.高层领导更加关注热点事件的处理

市场经济的发展打破了国家对社会资源的垄断，基层群众的谋生道路变得更加宽广，他们不再奴颜婢膝、忍辱负重、附庸权力，甚至有越来越多的人敢于质疑权力、监督权力、诉求权益。社会舆论是公共权力的镜鉴，是公共权力的制约力量。热点事件是社会舆论的动力源，它能够吸引大批群众针对特定对象发表看法，最终形成声势浩大的社会舆论。面对公民权利意识的觉醒，面对民间力量的不断壮大，高层领导更能看清历史的潮流，他们睿智地洞悉:如果社会舆论被逼入暗流，心里能量的积蓄会形成舆论火山，最终将会形成更大的社会危机。胡锦涛总书记告诫:“我们取得了举世瞩目的发展成就，但我们决不能骄傲自满，决不能停滞不前，更不能夜郎自大。”［10］(P111)然而少数基层干部对历史发展大势认识不足，对地方经济实力、行政实力的增长过于自信，对社会潜在的危机因素认识不够、重视不够，一旦热点事件发生后，他们不但没有办法安抚民意，反而会做一些火上浇油的事情。为了鞭策基层干部处理好热点问题，引导好社会舆论，中央领导、省部级领导增加了对热点事件的关注和批示，高层领导甚至更加频繁地亲临事件现场处理问题。

文件与批示是中国政府这架行政机器最重要的日常吞吐，是中国政治管理的最重要手段，尤其是领导批示在很多问题的处理中起着“决定作用”。据《南方周末》报道:“文化部2010年3月的一份文件说，2009年，中央领导同志批示持续大幅度增长。全年共收到中央领导批示655件，此前的2008年是399件，2007年是378件。”［11］热点事件有的是突然的自然、社会事件;有的是没有得到很好处理的已发事件，经过意见发酵而形成的热点事件。无论是已发还是现发的热点事件，只要成为热点就会有“不可预测的风险”，它需要决策者在很短时间内作出应对。高层领导为了督办热点事件，促进地方政府积极行政，近年对热点事件的批示不断增加。按我国行政惯例，重要的领导批示只在有限范围内指定阅读。不过，近年在热点事件的处理中，“领导批示”也进入了宣传机构，“现在，有关胡锦涛和温家宝等中央领导对各种问题的批示，已经成为媒体日常报道的一部分”［11］。每遇重大突发事件，人们常能看到某某中央领导、某某省委领导作了重要批示之类的报道。在2008年发生的山西娄烦事故中，国务院总理温家宝和国务委员马凯均作了重要批示，要求山西省政府和相关部门对溃坝事故核查。贵州瓮安事件得到了胡锦涛、周永康的重要批示，贵州省委书记石宗源亲临现场指挥事件处理。高层领导的关心、批示、现场指挥，对基层政府应对热点事件进行指导、督促，一定程度上引导和疏导了公众情绪，修复了基层政府与民众的关系。

二、热点舆论治理导致的社会管理困境

新闻与真相是两回事，“新闻的作用在于突出一个事件，而真相的作用则是揭示隐藏的事实，确立其相互关系，描绘出人们可以在其中采取行动的现实画面。只有当社会状况达到了可以辨认、可以检测的程度时，真相和新闻才会重叠。”［12］(P283)新闻的主要功能是传递世界变动的最新信息，新闻的时间限制、信息的表象特征、记者的刻板成见和把关人的信息筛选，决定了新闻是一个缺乏精确检验的行业。媒体是社会舆论的重要载体，但媒体不是天然的民主工具，让媒体承担整个社会责任是脆弱的。同时，社会舆论只能是制度和程序的“仆人和卫士”，世界不可能用公众的“共同意志”来统治，否则就必然导致法国大革命时期的“集体暴力”和中国“文革”时期的“革命无罪，造反有理”的状况。“依法治国”是人类文明的宝贵财富，尊重司法是解决社会问题的根本出路。目前，我国对热点事件的处理，更多地简单应对社会舆论，在一些地方，政府为了强调社会稳定，往往超越司法程序特事特办，结果给社会治理制造了很多困境。

1.政府对热点事件的处理不当，造成公众对政府的信任流失

现代公共行政模式是资产阶级革命后逐渐建立起来的，它有两大理论根基，即古德诺和威尔逊奠定的“政治—行政”二分模式、韦伯确立的科层官僚制度。现代公共行政模式建立了严密的行政组织和专业化的公务员队伍，然而却忽视了人的主体价值，导致了政府与社会、国家与公民、效率与公平、民主与法制、自由与平等的分离，公共管理成为远离政治的纯技术性活动。两次世界大战后，西方学者、社会组织和市民对现代行政模式进行了深刻质疑和反思，得出了这样的结论:“政治—行政的分离和所谓科学的官僚制度，在造成公共行政组织追求自身效率和科学化、精确化的同时，在现实性上，的确将其赖以存在的社会价值基础——对人民的价值承诺抛弃一边，甚至无情阉割。”［13］(P57)于是从20世纪50年代以来，以弗雷德里克森为代表的公共管理学者们，纷纷发起了新公共管理运动，他们批判传统公共行政理论效率至上的价值取向，突出强调社会公平，期望通过公共权力维护和促进公共利益，实现社会整体的和谐。后现代的公共管理，“谋求政府与公民间权利、责任与义务的共同分解和承担”，“使管理与治理达到通约、实现人本化的政治和谐”。［13］(P59)我国近年提出了建立社会主义和谐社会的奋斗目标，但公共管理还是停留在现代性模式上，对公民参政议政的回应还严重不足。表现在热点事件的处理上，政府的积极作为往往造成的结果却是，政府的权威性和公信力的流失。

在追求现代化的目标指引下，经济指标逐渐成了一些地方政府的奋斗目标。再加上权力的约束机制不健全，少数地方公权力直接进入市场与民争利，形成官僚精英和商业精英纠结、知识精英附庸的社会局面。各地甚至出现很多红顶商人，如安徽芜湖市委书记曾兼任奇瑞汽车公司董事长。权力和资本形成的权贵集团，在一些地方有组织、系统化、制度化地巧取豪夺，公开半公开、彬彬有礼地贪污受贿。在很多热点事件中，群众总是怀疑事件背后有公权力的操纵，于是政府的积极作为就被想象成“欲盖弥彰”。当邓玉娇案还没有进法院的时候，官方网站长江巴东网就发布一则新闻:《邓玉娇被强奸事实子虚乌有邓母声明与律师解除委托》。其后，政府不断发事件通告和通稿，阻止相关媒体采访;对巴东水路实行戒严，集体“劝返”在野三关的网友;不断谴责律师，代表当事人宣布解聘律师;各地媒体纷纷被召回，楚天都市报成为指定独家报道媒体……，政府一系列行为总让公众质疑是否游走在法律边缘。再加上黄德智不知去向，邓母清洗作为证据的内裤，邓玉娇好友的杳无踪影等等事件，公众愈感事件的模糊和蹊跷。即使案件最终有了善终:邓玉娇被判为“有罪免罚”，政府将其安排到微波站工作，拿省级财政的工资，暂住州委大院……，但细心的公众还是疑惑，政府是否有“法”有“据”。当政府不能依法行政、公开信息，甚至还要保护相关利益，那么政府对公共事件介入的越深，公众对政府的质疑就会更多。在高莺莺案、邱阿红坠亡案等事件中，案情最初也许并不复杂，但地方政府总想大事化小、小事化了，对强势者象征性地高高举起、轻轻放下，最终使一个个普通案件演变成全国性的公共事件。

更为严重的是，一些地方政府竟然将权力交由市场运作。北京“安元鼎”保安公司，数年内拿到诸多荣耀，达到中国保安行业的顶峰。该公司的业务是限制上访者自由并押送返乡，甚至以暴力手段向上访者施暴，然后向地方政府收取佣金。“事实上，安元鼎并不是首都唯一关押、押送访民的公司。2009年11月25日，新华社《瞭望》新闻周刊载文指出，一份权威部门的调研报告显示，相关省市在京设立临时劝访场所73处，其中地 (市)级设立的分流场所57处，占78%。”［14］在拆迁、截访等活动中，公权力直接转包给公司运作，是对公权力权威的最大讥讽和践踏。陈志武认为，民间富有是自由、民主、法治的基础，政府太富有，反而会挑战民间的空间，挑战民主与法治。社会资源是有限的，地方政府只有退出利益争夺，才能真正有权威处理热点事件，才能消除公众对政府的信任危机。

2.政府对司法活动的过度干预，导致公众对法律的尊重降低

中世纪欧洲就形成了国王、教会和议会三权的制衡。一场黑死病动摇了教会的权威，催生出文艺复兴运动，并逐渐让法院取代教会权威，形成了现代西方的三权分立制度，自此法律成为社会普遍遵守的共同契约。 “经过200余年的发展，美国业已拥有一个强有力的、独立的司法系统。受传统和职业理想的影响，它已经习惯于否定政府行为，裁定它们超越了合法的权威、与现行法律 (包括相关的程序要件)冲突、没有必要的判例支持、专制武断、反复无常或者滥用自由裁量权。”［15］(P37)我国是人民政权、人民司法，司法权力与资本主义有本质区别，但法制是“理性工具”、 “共同契约”这一点上却是共通的。新中国建国初的政府较好地体现了民主与法治的精神，是一个民主、活泼、包容的政府，1954年制定的《宪法》更让人民政权走上法制正轨。然而，随后接踵而来的政治运动让宪法被束之高阁。 “1958年，党管司法的制度全面建立。这一制度包括:中共中央县级以上各级党委均设政治法律委员会，负责制定司法工作的方针政策，协调公检法的关系;1959年4月，毛泽东在七届八中全会上再次强调，权力要集中在政治局常委、书记处，最终由他挂帅。这表明党的一元化领导体制形成、以党代法制度基本确立。”［16］(P60)改革开放后，我国法制现代化步伐不断加快，依法治国理念逐渐深入人心，一个公正、高效、权威的司法制度初步确立，法律在保障群众合法权益，实现全社会的公平正义，服务经济、社会、科学发展等方面起到了重要作用。

然而，因为受到现行体制的影响，我国司法领域还存在一些不顺的地方。一些领导干部对法律功能的理解比较片面，简单要求司法部门为“社会稳定”和“经济发展”保驾护航，忽视了法律主持正义、裁决真理的功能。“法律正义性的体现有两个方面:一是法律文本必须体现全体公民的意志;二是法律文本贯彻实施强制性、有效性的同时，必须体现出其正义性、公平性。”［16］(P61)由于司法的不独立，法外权力和法外程序对司法干预过大。贺卫方概括了目前法院办案的窘迫，即“小案是看法律，中案是看影响，大案要讲政治”，在公、检、法之间，公安是做饭的，检察院是端饭的，法院是吃饭的，但“公安做什么，你得吃什么”。非法律因素对法院的干预，制造了不少关系案、人情案和权力案，甚至有些地方出现有案不收的现象。在三鹿奶粉事件、各地拆迁事件中，社会舆论持续关注立案难现象，那些所谓“影响稳定”的案子，即使立了案，法院的判决标准也时常模糊、变动。在极个别领导眼里，谁上台、谁官大，谁就代表“法”;自己不讲法，还不允许别人讲法。他们有时借口“保增长、保民生、保稳定”，“依法强拆”、“依法跨省追捕”、“依法打击上访者”，在尊重民意的假象下，敷衍民意、误导民意，而理智和睿智的声音却消失在历史的躁动中。

司法强调专业性和证据意识。西方国家司法已经走向专业化，断案强调以证据为本，证据也由神证、人证发展到今天主要依靠科学的物证。法官是具有非常高的社会尊严的终身职业，审判中有一整套的实体和程序的规范，律师不能被政府控制，他们只需进入纯技术领域辩护。在我国一些地方，很多退伍军人进入法院，法官不是科班出生，素质不够高，甚至判决书的书写都成问题。“在中国基层法院，法官的个人人格和品性可能更为重要。”［17］(P21)一些腐败的法官单方面接触当事人，接受当事人的请吃请喝，严重影响判决的公正性。律师除了职业素养和正义感之外，还要能够在各种关系中多面出击、游刃有余。至于公安部门近年受到舆论的质疑更多。极个别地方警察以保护现场为名强制当事人销毁证据，在案件不明的情况下强制火化尸体，在俯卧撑、躲猫猫、杭州飙车等案件中，舆论质疑公安部门是否藐视了公众的智力。

依法治国是国家成熟、社会进步的标志，用合法的手段追求正义才是法治社会的精髓，社会矛盾只有走上公正、理性和人道的法律程序才会得到合理解决，社会舆论朴素的正义感反而是对法治精神的戕害，那种超越司法程序“维稳”办案会使社会万劫不复。如2003年底对刘涌案的重新判决中，民意的压力使最高法院改判刘涌死刑立即执行。随后专业人士就警示该案破坏了一系列法治精神:一事不再审原则、上诉不加刑原则、正当程序原则等。当“真理”和“正义”变成权力的恩赐时，民意对司法的尊重就会丧失，真正的“正义”将会距离普通公民越来越远。

3.行政权力对热点事件的“判决”，导致党政部门陷入上访泥潭

通过正当程序解决热点争端是民主社会必由之路，在未经正当的法律程序，任何人不得被剥夺财产、自由和生命。正当程序包括一系列的制度设计，如司法独立、控辩平等的案件调查权、证据共享、犯罪嫌疑人的沉默权、警方侦查时的律师在场权等。但是，我国目前还没有完全建立起这套制度，法外权力经常干预案件的侦破和审理。“领导干预”使公众发现，各级党委、政府才是权力中心，只要把权力中心搞定了，不仅能够节省昂贵的司法代价，而且可以直接通过领导批示解决问题。于是，每遇自身权益受到侵犯时，群众首先想到的是到上级党委、政府去上访，因为全国的权力中心在北京，所以更多的人千里迢迢进京上访。越是热点事件，上访者越是会缠、会闹，上级领导就越有可能批示解决，这样，更加强化了各地访民上访的信心和决心。

信访制度一直是我国政府联系群众的一项重要制度。2004年新修订的《宪法》规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”(第二十七条)“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。” (第四十一条)2005年国务院制定的《信访条例》对公民信访权利进行了更为详细的规定。但是，在现实生活中，因为群众上访规模不断上升，越级上访、进京上访增势迅猛，各级党政机关的正常工作受到了很大的影响。2010年10月18日，广州在亚运会前夕举办“大接访”活动，媒体报道市民自备干粮彻夜排队等候上访，央视用“彩票中大奖”来形容被接待的访民，《半月谈》报道的标题则是: “领导‘大接访’成为群众‘大追债’。”群众上访越来越激烈，规模越来越大，使一些地方将截访、打击上访作为重要工作。就这样，“上访”成了一种在“合法”和“非法”之间难以界定的活动，它既是公民依法享有的宪法性权利，也是当前各级政府需要治理的对象。少数地方政府为了让上访者息事宁人，一遇形势紧张时，就把一批访民送去劳教，有的干脆送进精神病院。上访困境是人治的后遗症，是政府干预司法的结果。“危机使社会的运行和政府的治理从正常态进入非常态，社会行为处于失范的边缘，无论是社会还是政府，比任何时候都更需要明晰的行为准则和法律规范。”［18］(P43)解决热点事件的根本办法应该也只能是进入法治的轨道。

4.重大问题处理中的问责制度，使基层官员与公众都觉不公

重大问题的问责制度是保障公民权利，培养全社会民主意识的重要制度。在一些民选国家，政府官员受到来自社会的舆论监督，如果官员出现违法行为，选民和议会就会给当事官员巨大压力，责任官员就可能被立即问责。近年，我国官员问责制度不断规范，在重大事件中被问责的官员越来越多。如在三鹿奶粉事件的处理过程中，山西省省长孟学农、副省长张建民被免职，石家庄市委书记吴显国、国家质检总局局长李长江去职，还有石家庄市委副书记、副市长、药监局局长、质监局局长等多名官员被问责。像这样大面积、大力度的问责风暴，当然给社会舆论暂时的慰藉。然而，因为现有的干部体制和考核模式，目前重大事件中的问责制度让官员和公众都感觉不公。高层官员认为自己不是直接责任人，因重大事件问责实有冤屈;基层官员认为自己财权有限，却要承担繁重的经济、社会发展重任，难免有这样或那样的闪失;公众却看到一些官员问责后很快复出，甚至带罪复出，这使公众感觉到“问责”仅仅是对舆论的敷衍，是一种新的形式主义。相比而言，基层官员和公众对问责制度的意见更激烈。

党和政府的执政基础就是广大的基层干部。基层官员确有一些飞扬跋扈、不学无术、行政鲁莽，但他们中的绝大多数是好的，他们是站在一线直接指挥国家的经济和社会建设。因为现在政府考核的“刚性指标”越来越多，政府的服务功能严重弱化，这使政府与基层群众的距离拉远，关系越来越紧张，利益冲突越来越大，发生热点事件的可能性增加。在国外，一些国家的总统可以解雇部长，但不能解雇一个普通公务员。而我们的问责体制，多数情况下问责首先是从普通工作人员开始，然后再视事件的发展看是否追加问责，这使基层官员成为问责的重灾区。更搞笑的是，三鹿问题的处理首先抓的是两个奶农，上海胶州大火首先抓的是8名“无证焊工”。在很多热点事件中，除非民意汹涌、社会危机一触即发，否则难以问责到高层官员。这种“举重若轻”的做法，使一些基层被问责的官员感到委屈，认为自己是按照制度、按照领导意图办事的，出了事不应该由自己承担责任。正因为上下级官员之间存在直接的责任链条，所以问责官员往往能够转身复出，换单位做官或异地做官，自己毫发无损。如黑砖窑事件负有领导责任的原临汾市尧都区副区长段春霞，问责不到一年，未经公示就被任命为某区区长助理;因瓮安事件被问责的原瓮安县委书记王勤，在舆论稍稍降温后调任黔南州财政局副局长。官员当然享有在问责解除后复出的权利，但要重走官员录用程序，如果官复原职、异地换位、瞬间复出，群众就会质疑问责制度是伪问责、假问责、被动问责，是搪塞民意、平息众怒的权宜之计。连《人民日报》都发表评论认为“伪问责展现了权力的奸猾和自负，是玩弄民意”［19］。这样的问责当然难以被公众所首肯。来自基层官民双向的质疑，使现有问责制度正在经受很大的考验。

三、舆论引导失策导致舆论表达的扭曲

社会舆论可以通过行政申诉、司法诉讼、群众上访、媒体采访表达，这些渠道都是现有体制能够允许的制度化表达渠道。但是，一旦这些渠道被行政权力削窄或堵塞，那么公众可能逐渐对制度性渠道丧失信心，转而寻找更加激烈的非制度性渠道来表达。民意在某种程度上只是对经验与感觉的笃信，作为民意传播的主要渠道的媒体也不是裁决真相的机构。“新闻报道往往是‘急就章’，记者通常是你眼里的‘门外汉’，对每一件事了解程度肯定没有那么透彻和专业。”［20］(P5)在公共事务处理方面，没有什么机构能够比政府、法院更专业，群众一旦舍弃这种权威的机构，就很难回归理性和法治的轨道。“如果政治体系不能向公众提供畅达的利益表达渠道，社会公众就会转向制度外渠道表达利益要求，向政治体系施加外部压力，从而酿成政治动乱。在第三世界一些国家现代化的过程中，经常出现群众反对政府的游行、示威甚至动乱，就是因为这些国家缺乏有效的政治参与渠道，群众不得不用非制度化的手段强制表达自己的利益要求。”［21］(P150)在我国的少数地方和部门，公众制度性表达渠道有限，人们转而通过非制度化渠道来寻求自身的利益。

1.群体性事件中行为舆论表达的破坏性

行为舆论主要是通过公众的行为表达的舆论，是舆论表达最强烈的一种。严格来说，行为舆论是一种综合型舆论，它在表达过程中不仅有行为的宣泄，而且还伴随着公开的言语表达。陈力丹认为行为舆论是社会集合行为的一种，只不过与其他社会行为相比，行为舆论的目的“是为了观念的传播或情绪的发泄”。［22］(P96)陈力丹根据斯梅塞的“集合行为理论” (theory of collective behavior)，将行为舆论发生的原因归纳为五种:(1)社会结构的诱发，(2)社会内部发生“结构紧张”，(3)某些一般化了的信念得到发展和普及，(4)契机要素的引发，如社会恐慌的出现，(5)舆论领袖等对行为参与者的动员。“如果行为舆论表达的是健康的价值志向，或是符合社会一般要求的规范志向时，有利于较快地将个人意见转化为健康舆论的一部分;如果是相反的情形，特别在群体失去理智的情况下，社会感染、信息传播中的暗示会较快地激发参与者强烈的情绪，并使行为非理智化，这对于社会的稳定是一种较大的威胁。”［22］(P97)群体性事件就是行为舆论中最极端的形式。在群体事件中，“我”既是参加者也是观众，作为参加者的“我”有被观看、被评价的顾忌，需要用最佳的言行来表达对群体的忠诚，承担群体道义的责任;作为观众的“我”可以监督他人，只要谁偏离群体的意图，就会遭到众人的指责和唾弃。同时，突发舆论群具有自发性、散漫性、匿名性等特点，处于亢奋状态的群体成员往往认为群体可以分散行为责任，导致“法不责众”的结果，于是群体就可能变成难以控制和制止的暴民。近年，随着我国进入改革发展的关键期，基层突发群体性事件在频率、规模、激烈程度等方面，都呈扩大和升级之势。吉首事件，瓮安事件、通钢事件……等一长串事件名单，已经让各级政府看到了群体事件的破坏力，如果处理不好就可能严重影响到党的执政基础。大多数基层群体性事件都有向政府请愿的意图，如果正常的制度性舆论表达渠道畅通，群体性事件发生的几率将会大大减少。

2.网络请愿增加了网络暴力产生的几率

随着市场经济的深入发展，公民的权利意识、民主意识、法治意识等都在增强，人们更加渴望追求体面的、有尊严的生活，当自身权益受到侵犯时更加注重维权。经过党和政府的不断努力，我国已经建立了一整套的群众意见表达的制度化渠道。早在十三大时，党就提出了要建立社会协商对话制度。目前，人民代表大会制度、政治协商会议制度、基层自治选举制度、舆论信访制度等群众制度性表达渠道建设，取得了显著成就。但是，一些地方政府“上有政策，下有对策”，扭曲了中央的惠民政策，致使一些群众无法通过正常渠道解决问题，转而依靠集体上访、游行示威、冲击政府等方式解决问题。在各地拆迁中，少数地方政府不尊重群众利益，不愿听取群众的诉求，强拆手段不断升级，“从最初的言语威胁到断水断电、长围久困，继而发展到绑架殴打，甚至发展到夜半持械入室行凶伤人致死的地步，无所不用其极”［23］。在现实生活中，即使一些非制度性的渠道，不但会付出沉重的代价，而且往往仍然解决不了问题。

近年，网络崛起，公众突然发现网络成为请愿的重要渠道。在古寨村拆迁事件中，复旦大学博士生孟建伟面对父亲被打死，“他查看了无数暴力拆迁的新闻与帖子后，决定求助媒体和网络。”［24］网络天生就有一种聚合作用，原先单一、孤立、卑贱的个体声音，经过网络聚合后传播价值大大提高。同情弱者是公众最朴素的道德情感。如果一旦某件事件上网，并赢得舆论的关注后，如果官方没有严密的逻辑和确凿的事实，社会舆论很难会做出让步。网络是信息能够自由交流的平台，也是社会动员的重要工具，在很多热点事件中，因为公众心理存在一些积怨，于是网络舆论转而通过与公权力博弈寻找快乐，进而使网络舆论发展成舆论暴力。因为网络舆论具有无限放大性，所以近年各级党委、政府都建立起了网络舆情收集系统。很多访民惊奇地发现，过去常年投诉、多年上访、不断打官司解决不了的问题，一旦在网络中形成舆论热点，很快就能到达高层领导那里，获得领导批示，很快解决问题。在很多国家网络仅仅是传媒领域的事情，然而中国的网络却被很多人认为，与维权、民主、自由存在多种联系。网络请愿能够较快解决问题，使更多的人不再走行政、司法程序，转投网络制造“舆论热点”。这种恶性循环只能加重政府的治理成本，更使网络空间内出现“网络暴力”的可能性增加。

3.各种媒体意见的聚合、互动形成舆论审判

在新媒体环境下，社会舆论的触发和形成的时间被大大缩短，舆论的声势变得更加强大。在社会普遍关注的热点事件中，如果新媒体和传统媒体实现互动、呼应，社会舆论就会形成强大的精神和道德压力，给司法部门办案带来很大的影响。在我国现行的司法体制下，还没有一套避免舆论干扰，实现司法独立的手段和程序。因此，司法部门在办理热点事件的时候，很难不受社会舆论的影响。2009年4月，两个从重庆到广州打工的兄弟张方述、张方均，为了筹集母亲18000元的医药费，在距派出所仅50米的地方持刀挟持人质。当媒体报道两兄弟犯罪是因“孝”而起后，社会舆论给予他们最强烈的同情，一些好心人甚至为他们捐款。我国《刑法》包含的400多个罪名中，绑架罪起刑点最高，一般处以10年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产;情节较轻的，则处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。广州市白云区法院在审理此案后的一审判决是:哥哥被判有期徒刑5年半，并处罚金2000元;弟弟则被判有期徒刑2年，缓刑3年，并处罚金1000元。法院判决的理由是:“鉴于在绑架过程中没有伤害人质，且归案后认罪态度好，可从轻处罚。”虽然法院未将“绑架救母”的理由写进判决书，但细心的网民和一些专业人士还是认为，此案审理有“舆论审判”之嫌。舆论是公众观点和情绪的表达，舆论往往是情绪化的、非理性的，即使舆论“判”对了1000次，也难以保证它将对1001次。司法需要独立，法官判案依据的是法理，舆论在法官判案之前对案件的“审理”，是对司法独立的最大干预。司法止于舆论、止于人情，虽然一时让公众大快人心，但却给法律的公正性带来伤害。司法独立是国际公认的基本法治原则，其作用在于保证司法机关审理案件的客观、公正、廉洁、高效，防止国家权力过于集中而造成滥用权力。在热点事件中，我国各类媒体会刊登大量关于事件的报道和评论，热心的网民争当“福尔摩斯”和“法官”，他们不知疲倦地为法官寻找“法条”，提供智慧，撰写判词。道义和人情不可能完全代替法律。频繁的“舆论审判”让有识之士担心:行政之手是否更有理由介入司法，司法的理性、指挥和权威是否会加快流失。

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The Governing the Public Opinion on Heat Event and the Difficult Position of Social Administration

LUO Zheng－Lin
(School of Journalism and Communication，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China)

Social public opinion is the legality resource of democracy government，the government which ignore，suppress and control public opinion will finally lost the support of people.In changing era breaking event and heat event unceasing occur in Chinese society，the public opinion around heat event often assault social basic value and behavior rule，because how to lead public opinion have become the important target of public administration.In recently some local government only emphasize social stability and often surpass legal procedure to solve social problem when they conduct heat public opinion.This method of work lysis public opinion pressure but bring out some permanently dilemma to public administration.It not lead to government confidence losting，legal independence being infringed，the action which apply for an audience with the higher authorities to appeal for help became more and more，hold responsible system being queried，but guided some mass seek so － called justice by group event，internet violence and public opinion judge.

the heat public opinion;social administration;legal independence;public opinion judge

G20

A

2095－0292(2011)04－0119－10

2011－05－08

国家社科基金青年项目“新形势下的舆论引导新格局研究”(项目编号:07CXW001);江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“突发事件的网络舆情生成及应对研究”(项目编号:2010ZDIXM043)的阶段性成果

骆正林，南京师范大学新闻与传播学院副教授，主要研究方向:新闻理论、政治传播和传媒经营。

［责任编辑 薄 刚］