保障性住房融资问题仍在土地财政

顾书桂

(上海社会科学院部门经济研究所，上海 200020)

保障性住房融资问题仍在土地财政

顾书桂

(上海社会科学院部门经济研究所，上海 200020)

中国住房问题的产生源于土地财政，保障性住房融资的困难也在土地财政。放大泡沫是土地财政基础上保障性住房融资的必然后果，因为它没有解决中低收入消费者支付能力不足的问题，相反加重了中低收入消费者的财务负担，使整个社会的次级贷款规模更大，风险更高，原有的土地财政现象更为猖獗。中国彻底解决住房保障及其融资问题，依赖于土地财政向公共财政的转换。

土地财政;住房融资;公共财政

2010年6月，国家发展和改革委员会办公厅《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》(发改办财金【2011】1388号)似乎有利于解决地方政府保障房建设的融资难问题［1］。事实上，与其说《通知》能缓解保障房建设的融资难，不如说《通知》与地方债［2］等其他措施一样，不过是对土地财政的又一种妥协，当然也能给中国住宅市场宏观调控提供一点时间和空间，但并不能从根本上解决中国住宅市场供求基本失衡、价格泡沫严重的问题。

一、中国住房问题根子在土地财政

自从改革开放以来，中国城市住宅产业发展步伐就明显加快。1998年城镇住房制度改革后，整个中国几乎变成了一个建筑工地。据统计，1985年中国房屋建筑施工面积和竣工面积分别为35491.8万平方米和17072.7万平方米，2000年上升到160141.1万平方米和80714.9万平方米，2006年进一步上升到410154.4万平方米和179673.0万平方米［3］(P606)。如果从存量看，相关成绩也是很了不起的。1990年末，中国城市实有房屋建筑面积和实有住宅建筑面积分别为39.8亿平方米和20.0亿平方米，2000年末上升到76.6亿平方米和44.1亿平方米，2006年末进一步上升到174.5亿平方米和112.9亿平方米［3］(P395)。即使从相对指标看，中国城镇居民的居住条件也是在不断改善的。1978年，中国城市人均住宅建筑面积仅为6.7平方米，1990年上升为13.7平方米，2000年进一步上升为20.3平方米，2006年更达到27.1平方米［3］(P380)。面对住宅产业发展的如此骄人成绩，如果中国住宅市场还存在问题，那就只能归咎于住宅供给的结构了。

理论上住宅的供给首先取决于地基的供给，其次才取决于住宅的需求。因为没有地基，即使有需求，住宅也不可能被生产出来。在城市，地基有两种，优质地基和普通地基。优质地基供给刚性，普通地基供给弹性。住宅地基的使用与农业用地一样，也是从优到劣的过程。从住宅需求看，住宅需求首先是生存需求，其次才是发展和享受需求。生存需求是刚性的，发展和享受需求是弹性的，当然享受需求弹性更大。因此，从社会稳定考虑，生存需求必须得到满足，不管消费者有没有支付能力;从节约土地特别是平衡住宅供求考虑，发展和享受需求必须用经济手段限制，超额购买力的规模决定政府在住宅市场上收入再分配的规模。这样结合城市住宅供求双方面的特点，在市场经济条件下，住宅的生存需求只能面向成本最低的普通住宅，如果有些消费者连普通住宅的支付能力都不足，这部分消费者的支付缺口就只能由政府财政来弥补;住宅的发展和享受需求一般面向优质住宅，优质住宅的价格与生产成本无关，只与竞购能力有关，优质住宅的供给刚性使得优质住宅市场像一个蓄水池，将住宅市场的超额购买力全部蓄积在内。当然上述情况只是一种理想状态，现实生活中几乎不存在。这首先是因为普通住宅地基供给的弹性以非住宅用地可以自由转换为住宅用地为前提，如果政府以节约土地特别是以节约耕地为借口，普通住宅的供给弹性就会丧失。其次是因为优质住宅的收入再分配功能以政府追求社会效益为前提，如果政府追求经济效益，优质住宅的收入再分配功能就会丧失。住宅市场有效运行的这两个前提的丧失很可能就是中国住宅市场产生问题的最主要原因。

节约土地特别节约耕地当然没有错，但由此造成的普通住宅供给弹性丧失的负面效应必须予以预防。换句话说，住宅市场化的规模和程度必须以住宅的生存需求得到满足为前提，否则住宅市场化侵入刚性的住宅需求领域，只会导致社会的不稳定。这意味着，优质住宅的供给刚性将由自然限制转变为人为限制。它要求政府科学测定社会的刚性居住需求以及这部分居民的支付缺口，将住宅供给的剩余部分市场化。这时住宅市场即使丧失了普通住宅的供给弹性，仍然是可以有效运行的。如果政府反其道而行之，一方面限制普通住宅的供给，另一方面放开住宅市场化的范围，甚至市场化无边界，带来的结果必然是，不管是生存需求，还是发展和享受需求，一切遵循市场竞购的原则，货币购买力较多的消费者占有较多的住宅，货币购买力较少的消费者不是被住宅剥夺得一无所有，就是根本竞购不到住宅，整个住宅市场的供求出现严重的错配。当然这样做的唯一好处就是，住宅的定价是以较高收入者的消费能力为参照的，住宅销售收入实现了最大化。由于竞购价格只与竞购能力有关，与住宅的使用价值、与住宅的生产成本均无关，因此，出于投资目的的竞购资本一样会推高住宅的竞购价格。只要政府成功培育起房价上涨的预期，以居住为基础的住宅市场很容易演变为以投资为基础的住宅市场。住宅市场的投资气氛越浓，住宅市场的竞购价格离消费者的支付能力也就越远，整个住宅市场的问题也就越大。数据分析，1997—2007年，中国普通住宅的价格上涨幅度远远高于优质住宅的价格上涨幅度［4］(P156)，这说明中国住宅价格的上涨主要源于城市土地绝对地租的上涨，而不是级差地租的上涨，这也就很容易解释，政府的卖地冲动了。尽管高收入者支付能力更强，但因为他们的发展和享受需求弹性也大，土地财政针对高收入者有明显的局限性，这是中国地方政府一定要将住宅市场化范围扩充到几乎全部普通住宅市场的最主要原因。

二、中国保障房融资问题根子仍在土地财政

伴随着中国国民经济的不断发展和社会公众收入水平的不断提高，伴随着中国贫富差距的不断扩大，中国住宅市场的竞购价格离一般社会公众的支付能力也越来越远，中国居无定所的人群规模越来越大，由此产生的社会不安定因素也越来越多，当达到一定临界点时，政府实施干预就是无可回避的选择，这是2008年中国中央政府不得不破釜沉舟进行住宅市场宏观调控的主要原因。

曾经有一种观点“以租代买”，即买不起可以先租，等有了足够积蓄后再购买属于自己的房子。稍有常识的人都知道，这种观点很荒唐。原因很简单，任何一件商品，使用时间越长，单位时间折旧越少，使用时间越短，单位折旧越多，住房也一样。自有住宅的使用时间远远多于租赁住宅的使用时间，这意味着租赁住宅的摊销成本实际上高于自有住宅的摊销成本，因此“买不起更租不起”才是住宅市场合乎逻辑的推理。中国之所以有大批买不起住宅的人被迫长期租赁住宅满足刚性居住需求，原因主要有下面两点。一是租金不是住宅投资者的主要收益来源。住宅投资者的主要收益来源是房价上涨收益，租金与房价上涨收益相比根本不在同一个档次上，这是许多投资性住宅闲置的主要原因，也是社会大量出现二房东、三房东的主要原因。相应地，房租低于正常水平，足以让一部分中低收入消费者租赁居住，也就见怪不怪了。一旦住宅价格上涨的势头消失，房租大幅度上涨就是可以预期的，“买不起更租不起”就会成为现实。二是消费者不得不饮鸩止渴。由于政府为保证住宅价格持续上涨而有意限制住宅供给总量，整个社会的住宅供求相对紧张，对许多消费者而言，住房问题不是现在能不能承受租金而是现在能不能住下来。于是这些消费者不得不将未来的消费挪用到现在，寅吃卯粮。就如杨白劳死了老婆，不得不向黄世仁借高利贷一样，明知道日后会没有活路，还是硬着头皮借贷，因为给老婆买棺材是刚需，拖延不得。因此，住宅市场上存在大量的租赁居住者，丝毫也不意味着这些消费者有足够的租赁能力。事实上，在商业租赁市场上满足长期居住需求的消费者，他们租赁的时间越长，购买住宅的希望越渺茫。

但是“以租代买”在特定条件下是成立的，这就是政府租赁市场或公租房市场。政府租赁市场以消费者的支付能力为基础，立足于弥补消费者的支付缺口。这里我们还无须讨论政府租赁市场租金一旦偏离消费者的支付能力会出现什么后果，只涉及政府租赁住房的供给问题。政府租赁住房的供给一是存量，二是增量。有人认为，政府租赁可以充分利用社会房源，这又是一个荒唐的观点。由于集聚效应的扩展，与政府出让时相比，社会房源的土地价格已经上涨不少，利用社会房源发展公共租赁，等于让政府高价回购当初低价出让的土地，其间的混乱逻辑不言自明。因此，政府发展公共租赁，只能来自于房源增量，即增加投资，兴建新的住宅，满足中低收入人群的刚性居住需求，除非住宅市场泡沫破灭，现有房源地价甚至大幅度低于政府出让时的价格。

如果按照市场规则，政府兴建保障房的投入无疑是巨大的。以上海为例，上海商品住宅价格平均为每平方米25000～30000元不等，我们不考虑国家不切实际的保障目标，以上海10%的人口享受人均15平方米的保障居住面积，上海为此需要的投入是8625～10350亿元人民币 (2011年上海常住人口为2300万人)，而2010年上海土地财政的直接收入才1500亿元左右。两者比较，也难怪地方政府大喊保障房建设存在不可克服的资金困难了。客观地说，保障房建设是会增加地方政府的财政负担的，然而，这种财政负担真的足以使地方政府将其上升为融资难题吗?答案毫无疑问是否!根据上海市房地产协会提供的资料，上海商品房的建筑安装成本大约是每平方米2500元，全国基本维持在2000～3000元，其余全部是土地成本即地价。这就是说，上海保障房建设的实际政府负担只有市场负担的10%不到，是862.5亿元，而不是8625亿元，更不是10350亿元。如果考虑到每平方米2500元的建筑安装成本，只有极少一部分上海人不能承受，政府的先期支出很容易在后期收回，上海市政府基本上不会有什么净支出。如果再考虑到将保障房出售价格确定在每平方米2500元以上，上海市政府甚至可能有一笔不菲的盈余。所以，当前地方政府保障房建设的所谓“融资难”，完全是一个伪命题。当然上述数据不是绝对精确的，但用以批驳一些不正确的观点，无论如何都足够了。

这里唯一需要说明的问题是，土地是不是财富。威廉·配第早就说过，土地是财富之母，劳动是财富之父，土地本身并不是财富。现实地看，土地价格在我国是被地方政府任意操纵的。即使在完全市场经济条件下土地有价格，考虑到住宅需求的刚性，政府也应该对土地价格施以必要的管制。因此，拿土地是财富说事，为中国的高房价辩护，为地方政府的可能收入辩护，是完全站不住脚的。高喊保障房建设的融资难，实质是想抱住土地财政不放。至于拆迁成本，因为建筑安装成本也才每平方米2500元，所以这里就不加赘述了。

三、放大泡沫是土地财政基础上保障房融资的必然后果

土地财政已经在中国住宅市场制造了巨大的泡沫，中国住宅市场的价格已经完全脱离了一般消费者的支付能力。同样以上海为例，上海在岗职工平均工资每年63549元，如果按双职工家庭、一家三口、人均居住面积25平方米计算，一套商品住宅大约187.5～225万，相当于该家庭15～18年的总收入。尽管西方国家公认的房价收入比标准是4～6年，考虑到收入越低，储蓄倾向越小，中国的住宅市场泡沫远比数据反映出来的严重得多。因此，在泡沫已经很严重的中国住宅市场上，政府首要的目标就是控制泡沫，并尽可能在没有太多副作用的情况下消除泡沫，避免国民经济大起大落。然而以土地财政为前提，进行保障房建设的融资，不仅不能消除中国住宅市场上业已很严重的泡沫，相反还会继续增大已有的中国住宅市场泡沫，使中国的住宅市场更容易发生危机。

首先，土地财政基础上的保障房融资不能解决中低收入消费者支付能力不足的问题。中国住房问题的根子在土地财政，实质是中低收入消费者根本不能承受垄断高地价。保障房融资也许因为政府信用的因素，能够获得成本较低的资金，但与垄断高地价相比，它对中低收入消费者财务负担的减轻所能发挥的作用，几乎不值一提。因此，土地财政基础上的保障房融资并不可能改变高房价的现状，中低收入消费者既然无力支付市场化的住宅价格，同样也无力支付土地财政基础上的住宅价格。

其次，土地财政基础上的保障房融资会产生严重的次贷问题。保障房融资即使成功，它产生的保障性住房也必须发挥居住保障的功能。这意味着这些保障性住房只能面向中低收入消费者，只能面向无法通过市场获得居住条件的刚性居住需求人群。这些消费者不管是购买还是租赁，是不可能按市场价支付的，换句话说，土地财政基础上的租房协议或售房协议，是不可能得到这些消费者有始有终、不折不扣执行的。土地财政的收益，不管是体现为政府对消费者直接拥有的债权，还是体现为以政府信用为担保、商业银行对消费者拥有的债权，最终都是不可能实现的。土地财政基础上的保障房融资，只会使中国的次贷规模从小变大，问题从轻微走向严重。

再次，土地财政基础上的保障房融资可能加重消费者的财务负担。房价分地价和建安成本两个部分。建安成本是消费者实实在在的利益所得，其融资产生的财务成本应该由消费者来承担。地价被政府垄断人为拔高，只有很小一部分 (非住宅用地收益的资本化)是应该由消费者承担的，绝大部分则成为政府的土地财政收入。土地财政基础上的保障房融资，意味着政府可能在开发初期，土地就已经作为资本来运作，政府的土地出让收益就已经兑现，这会使得保障房融资的规模大大扩展，保障房融资的期限大大延长。加上政府干预本身带来的低效率，土地财政基础上的保障房融资，可能进一步加重消费者的财务负担。

接着，土地财政基础上的保障房融资会进一步放大土地财政的空间。对土地财政来说，最大的依靠是居住需求的刚性，最大的障碍则是刚性居住需求得不到满足引起的社会反弹。土地财政基础上的保障房融资，尽管不能从根本上解决中低收入消费者的支付能力问题，不能一劳永逸地解决中低收入消费者的刚性居住需求问题，却能解除他们的燃眉之急，有利于维持社会的暂时稳定，但这反过来会进一步刺激地方政府的土地财政动机。因此，土地财政基础上的保障房融资，往往意味着新一轮土地财政浪潮的兴起，新一轮房价的高涨，最终将住宅市场的房价泡沫推向新的极端。

最后，土地财政基础上的保障房融资可能加剧住宅市场的供求失衡。经过十年的住宅产业大发展，中国住宅市场的供给总量相对充裕，问题在于供给结构。中国住宅市场的供给基本上是面向投资的，很少面向消费。然而在成熟的市场经济条件下，投资导向的住宅供给比例毕竟有限，消费导向的住宅始终是市场供给的主流。这意味着，中国住宅市场宏观调控见效的过程，也是投资型住宅向消费型住宅转变的过程。一旦投资型住宅大批转化为消费型住宅，中国住宅市场很可能出现供给明显大于需求的局面。因此，土地财政基础上的保障房融资，有必要考虑住宅市场的供给总量。

当然，在维护土地财政既得利益的前提下进行保障房的融资，也许中央政府有迫不得已的苦衷。2003年中央政府开始住宅市场宏观调控至今，土地财政越演越烈，住宅价格越调越高，这一方面说明了土地财政的吸引力，另一方面也说明了既得利益集团势力的日益强大。然而世上没有免费的午餐，时至今日，既得利益集团的势力再大，也到了该收手的时候了。否则中国的住宅市场崩溃，没有一方是赢家。所以中央政府一定要有决心，将这轮住宅市场宏观调控进行到底，避免以往的虎头蛇尾，无疾而终。当前的限购仅限于住宅市场的增量，还没有对存量采取任何措施，却已经遭到以地方政府为首的既得利益集团的强烈抵抗。中央政府必须认清形势，抓住中国住房问题的主要矛盾和主要方面，对症下药，才能有把握打赢住宅市场宏观调控的这一仗。

四、回归公共财政属性是保障房融资的制度保证

中国住房问题的根源在于土地财政。土地财政问题不解决，住房保障就是镜中月、水中花。还是以上海为例。上海与北京、广州一起并列中国住房保障最缺乏城市，它们的住房保障任务应该是最重的，保障住房建设规模应该是最大的。然而，上海的保障房建设令人堪忧。“十二五”期间，上海的保障性住房规划仅仅100万套，其中有保障色彩的经适房40万套，公租房20万套，廉租房10万套，几乎没有保障色彩的动迁安置房则占剩下的30万套。相对于2300万的总人口，这一保障房规模显得有点滑稽。从年度计划看，上海2011年保障房建设和棚户区改造的任务是26.6万套;从结构看，新建经济适用住房500万平方米8万套，动迁安置房800万平方米10万套，建设筹措公租房200万平方米4万套，新增廉租住房0.5万套，新增发放廉租租赁住房补贴0.9万户，棚户区改造3.2万户;从进程看，2011年上半年，经适房仅仅开工28%，动迁安置房开工74%，公租房建设筹措仅11%。［5］由此可见，得到优先执行的是土地财政色彩明显的动迁安置房，真正具有保障色彩的、尽管比例很低的无论是经适房还是公租房，在执行过程中依然被打了很大的折扣。因此，在不根治土地财政的前提下试图解决中国的住房问题，即使有效果，也只能是“头痛医头、脚痛医脚”。这种治疗方式也许能够暂时止住中国住宅市场的痛，却有可能在中国住宅市场酝酿更大的危机。因此，回归公共财政的基本属性，健全保障房融资的制度基础，才是中国解决住房问题的根本之道。

首先，满足中低收入消费者的刚性居住需求是公共财政的基本职能。公共财政的核心内容是维持市场顺利运行所需的外部条件，弥补市场缺陷，发挥市场所不能发挥的功能。中低收入消费者的存在既是市场机制发挥作用的结果，也是市场机制充满活力的基本保证和源泉。但中低收入消费者的持续存在不能依赖市场机制，只能依赖公共财政。从这种意义上说，在市场经济条件下，中低收入消费者的存在，中低收入消费者的刚性居住需求，本身是无可厚非的，它要求公共财政的出现，从历史上看也确实催生了公共财政的出现。

其次，利用优质住宅的供给刚性进行收入再分配是公共财政的重要内容。在市场经济条件下，公共财政利用市场机制的高效率，进行一定程度、一定规模的收入再分配，既能无损于市场机制的高效率，又能将市场机制的消极效应如贫富分化等降至最低，从而为市场机制的顺利运作提供持续的外部条件。我们虽然不能武断地认为，以优质住宅为手段进行的收入再分配将足以解决中低收入者的刚性居住需求问题，但是能肯定地说，以优质住宅为手段的收入再分配将在解决中低收入消费者刚性居住需求的问题上发挥重要作用。因此，不管是出于什么原因，还是为了达到什么目的，优质住宅的收入再分配功能，我们都不能无视和回避，更不能废弃。

再次，遏制土地财政是重建中国住宅市场秩序的关键。发挥优质住宅的收入再分配功能，在一定程度上协助公共财政解决中低收入消费者的刚性居住需求问题，当然与中国当下的土地财政是格格不入的。土地财政需要中高收入者的住宅投机，需要利用中低收入消费者的居住需求刚性将中低收入消费者彻底压榨干净，它不会考虑日后的住宅价格泡沫破灭，不会考虑中低收入消费者刚性居住需求得不到满足引发的社会不安。中国的政权性质决定了土地财政不可能存在，即使存在也不可能长久。因此，中央政府应该痛下决心，痛定思痛，割除土地财政这个毒瘤，为中国住宅市场秩序的重建提供最坚实的基础。

最后，经济杠杆是解决中国住房问题的主要手段。政府垄断民生，不是利用民生商品需求的刚性更方便彻底榨取中低收入者，而是遏制市场机制的负效应，因此中国土地财政亟须向公共财政转型。问题是中国土地财政历经十年发展，似有尾大不掉之势。然而，现实地看，并不尽然。遏制土地财政的关键在于政府的责权利平衡。当政府的住房保障职能得到不折不扣履行时，由于经济利益刺激的减少，土地财政的冲动又有多少呢?!当然，如果中央政府和地方政府通过土地财政将经济利益捆绑在一起，那又另当别论了。

［1］张雅楠.发改委支持地方融资平台和参建企业发债建保障房［EB/OL］.经济观察网，http://www.eeo.com.cn/2011/0621/204348.shtml.

［2］包兴安.财政部首发504亿元地方债为保障房筹资［EB/OL］.中国经济网——证券日报，http://finance.ce.cn/rolling/201106/18/t20110618 － 16592494.shtml.

［3］国家统计局.中国统计年鉴2007［Z］.北京:中国统计出版社，2007.

［4］顾书桂.住宅市场与政府管制［M］.北京:经济科学出版社，2010.

Finance Problem of Affordable Housing Results from Land Fiscal

GU Shu－gui
(Shanghai Academy of Social Science，National Economy School，Shanghai 200020，China)

In China，both the problem of housing and finance difficulty on affordable housing results from land fiscal.Based on land fiscal，affordable housing finance absolutely leads to larger foam since it could not answer the question that those middle－low－income consumers are unaffordable，further increase their finance burden，make Subprime loans in the society larger in size and higher in risk and original phenomenon on land fiscal wilder in degree.In China utterly resolving the problems of housing affordable and finance depends on the change from land fiscal to public fiscal.

land fiscal;housing finance;public fiscal

F293

A

2095－0292(2011)04－0044－05

2011－06－29

顾书桂，上海社会科学院部门经济研究所副研究员，经济学博士，研究方向:金融学与政治经济学。

［责任编辑 张 峰］