试论民族地区基层政权演变对社会文化变迁的影*响——以湖北省恩施自治州来凤县革勒乡政府区划变动为例

范才成

(中南民族大学 民社院，湖北 武汉 430074)

试论民族地区基层政权演变对社会文化变迁的影*
响——以湖北省恩施自治州来凤县革勒乡政府区划变动为例

范才成

(中南民族大学 民社院，湖北 武汉 430074)

基层政权演变与行政管理体制相伴而行，民族地区基层政权演变中的区划变更与官员变更，都会影响社会文化的变迁。

基层政权演变;民族地区;社会文化变迁

在我国行政管理体制中，乡级人民政府是最基层的一级国家政权，处于“上面千条线、下面一根针”的位置，直接面对千家万户，是各项政策措施的落实者，是各种社会矛盾的聚焦者，是国家行政管辖的执行者，在推动地方经济社会发展、维护一方平安、保障和改善民生等方面发挥着重要作用。基层有千差万别的具体事务，对上要服从，对下要变通，俗话说“稳定是政绩，发展是成绩”。因而民族政策贯彻与落实，又与现实中的基层政府的权力结构与区划管理相联系。经笔者考察，一个微观上的行政管理单位不是一成不变的，一是区划的变更，二是主官的变更，如三年或五年一次的乡镇政府领导班子换届涉及主官人事变动，都会对一个地方民族文化的变迁发生影响。下面以湖北省恩施土家族苗族自治州来凤县革勒乡政府区划变动为例来探讨。

一、基本情况

该乡国土面积125.3平方公里，集镇距县城26公里。全乡耕地面积20 426亩，其中水田12 377亩，旱地8 049亩。全乡辖17个村，2009年总人口20 603人，5 774户，其中非农业人口1 627人，农业人口18 976人，居住着土家族、苗族、回族、满族、瑶族等民族。少数民族占全乡总人口的 67.03% 。

乡域内地势呈北高南低，境内群山起伏，溪沟纵横。最高处海拔1 379.4米(天上坪主峰)，最低处海拔499米(集镇旁)，气候温和，四季分明，年平均气温16.3℃，一月平均气温5.1℃，七月平均气温26.6℃，年平均降雨量1 400毫米，初夏雨水集中，湿度大，春秋时有干旱发生，二高山地带冬季有冰冻发生，全年无霜期280天左右。丘陵低山属中亚热带季风湿润性山地气候带，气候温暖，四季分明。二高山地带气候温和，春迟秋早，属中亚热地带向类似南温带季风湿润型山地气候的过渡带。

境内土地肥沃，气候湿润，农业盛产水稻、玉米、薯类、豆类等粮食作物和烟叶、茶叶、魔芋、白术、半夏、杜仲、黄柏、干鲜果等经济作物。林业资源较为丰富，森林覆盖率50.3%，树木主要有杉、松、油桐、生漆、楠竹，植被群落种类繁多，野生动物有獐、麂、果子狸、野猪、刺猬、穿山甲等，爬行动物主要有金环蛇、银环蛇、乌梢蛇等。天然鱼类主要有鲤、鲢、草鱼、龟、娃娃鱼。家畜家禽以猪、牛、鸡、鸭为大宗产品。矿藏主要有铅锌矿、重晶石等［1］(P41)。

二、革勒车乡行政区域变动沿革

该乡元、明时代隶属散毛宣抚司，其中革勒、太平、文坪、鼓架一带隶属东流蛮夷长官司，高山一带隶属腊壁蛮夷长官司。乾隆元年改土归流，始废散毛、腊壁、东流等七土司，建立来凤县，全县设3乡，编户12里，48甲，该乡隶属聚伦乡孝原里。

民国元年(1912年)沿袭旧制，1914年始设区乡。1933年编组保甲，全县设4区、21乡、2镇、225保。革勒镇辖2保，属二区。之后的1936年、1939年、1940年、1941年、1943年都有所调整，区划变动频繁。1946年重新区划各乡镇，该地隶属申溪乡(1947年改称革旧乡)，有革勒、旧司、腊壁司、申溪河4个集镇和百兴木、林家坪、双河店、吴家垭口、总管寨、甘溪河、白杨坪、水田坝、邱家堡、板栗垭等10个村庄。全乡15保130甲。1947年区署均经裁撤，实行保甲制度直至解放。

1949年11月19日建立来凤县临时人民政府，12月1日正式建立来凤县人民政府，乡村建制，仍沿袭旧制。1950年改保甲制为村组制，全县改建6区1镇147村。1952年对区村行政区划进行调整，将村易名为乡，全县改划7区1镇125乡，5个街道居民委员会。现在的革勒车乡的葩坪、堰塘属6区，文坪、太平、革勒、正南、长白、鼓架属2区。

从1956年到1959年，每年都有调整，如1958年成立农村人民公社，实行政社合一改5区1镇为6个人民公社。1961年恢复区制，高山的5个村属旧司区，其它村属三胡区管辖。1975年8月再次撤区并社，将原属旧司区的葩坪、堰塘、天上坪、板栗坪、白果园大队和三胡区的镇坪、光明、和平、高潮、文坪、鼓架、白兴木林场大队划出，组成革勒公社，公社所在地在革勒车。1982年又确定区划，公社下设管理区、大队、生产队。1984年6月2日，遵照省委关于设区建乡的指示精神，全县设8区2镇，52乡，革勒车区辖文坪、太平、鼓架、百兴木、高山、革勒车镇6个乡，18个村民委员会168个村民小组。之后，1997年1月，机构改革撤区建乡，5月改小乡为管理区，2000年撤消管理区，下设17个村民委员会。

总的说来，建国初期，革勒车分属三胡、旧司两区，1975年撤区并社时，将三胡区的文坪、鼓架、太坪、革勒、旧司区的高山合并成立革勒公社。1984年更名为革勒车区［1］(P6～15)。从历史沿革的考察中看出，一个乡镇地域管辖范围不是一层不变的，她受政治统治的影响因素极大。政权的更替、时代的变化、交通的改变、上级政府的命令等因素都会影响区划的变动。

三、社会转型对社会文化变迁的影响

我们常说的社会转型，都与国家层面上的政权变更、各个时期的方针政策分不开。在各个社会转型期，少数民族传统文化和生计方式正遭受前所未有的冲击。20世纪50年代的大炼钢铁、80年代的分田到户，革勒车与武陵山区其他地方一样，原本茂密的森林、良好的生态环境，遭遇人为的乱砍滥伐，受到前所未有的破坏。

这里的狩猎经济曾经占有一席之地，因而现在还有“赶仗”习俗，但20世纪90年代基本无“仗”可“赶”。土家族自称的“毕兹卡”，土家语即是“狩猎”，反映了土家族先民在武陵山区的渔猎生活，是土家族原始生活的标志［2］。革勒车是土家语，意为“凶猛的河”，过去这里是地势险恶、河流湍急的地方。该乡有个村叫豹子沟村，据当地70岁以上老年人讲，20世纪50年代以前就有豹子出没，说明当时生物多样性良好。

随着计划经济向市场经济的转型，经历1994年国地两税分家的阵痛，乡镇一直是被改革的对象和试验田。如1984年把人民公社变为区公所，1997年又撤区变为乡镇人民政府，这些只是名称和区域的调整。而2000年和2003年的乡镇机构改革，进一步明确规定了乡镇领导的职数，把以前七站八所招聘人员进行清退，达到一定减人减支的目的。这些措施也顺应社会发展，促进了农民增收和农村变化。这种在科层制基础上的权力运作，有其高效的一面，也有其无奈的困惑。

(一)乡级政府是国家政策和措施落实的中坚力量

文化变迁就是指或由于民族社会内部的发展，或由于不同民族间我国从建国以来就形成工作开展的会议安排制度，这是有中国特色的执行制度。这表现在乡镇一级以上的各层组织，是以会议落实会议，而只有乡镇一级就只有执行的份了。比如新农村建设的落实、民生关怀和社会救助的落实、计划生育的贯彻、防汛抗旱的组织，以前农业税收的征收与上解、重点工程劳力的组织，都是基层组织发挥着巨大作用。他们是国家干部的形象代表，是弱势群体的靠山，是社会治安的稳定剂，是社会发展的引路人。这些被称作“八品”的乡官们，为国家的富强做着鲜为人知的贡献。这体现在对上的职能是服从，对下的职能是服务。服从组织安排是执行力的具体体现，这是组织观念的基本要求，也是组织团队具有战斗力和凝聚力的基础保障。为人民服务是我党的根本宗旨，也是基层政权最基本的职业素养。做好服从和服务两个文章，是贯彻落实各项方针政策的根本需要。

(二)乡级政府现实中的变通是困惑与无奈的博弈

首先，千头万绪的工作不得不让人变通。十来个班子成员，团结百来个乡村干部，带领数万个普通群众建设山乡，老百姓要奔小康，干部要奔发展，两者结合平衡点就是不管上面的工作安排是否符合实际，先接受任务再说;不能得罪的头头脑脑、部门领导，接待就是生产力，应酬就是润滑油;上面下来需交差，下面迎合需交待，所以博弈的结果是:有些讲党性能做的做了，有些讲原则性可做的尽力做了，有些讲灵活性可做的不做了。俗话说“上有政策下有对策”，只要社会平安、经济发展，几年下来重新洗牌，升迁的升迁，平调的转岗，不调的继续。

其次，乡级政府作为上层改革的试验田，无形中带来阻力和无奈。上级政府财税形势不好时减人减支，相应的矛盾堆积在下面，面对的挑战需要化解;财税形势较好时转移支付，给予项目让下面发展，乃至开些口子提高待遇，比如20世纪90年代末期基本工资发不到位，而这两三年可配专车就是例证 。某个省份2006年的乡镇综合改革的试点，把全额财政拨款的事业单位转制成合同制职工，这些一直以来收粮收款视做国家干部的群体，心里的失衡与反抗有一定表露。在工作上就反映出农业技术推广、文化事业等本职工作的滞工和不作为。

再者，社会转型带来一定程度的阶层分层，无形之中内化为不同利益团体的互动与博弈。如有学者把基层组织划分为纯务农劳动者、兼业农、企业工人、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、农村社会管理者等六个阶层［3］，前四者处于弱势地位，后两者处于强势地位。一般来说，主要领导从外面“空降”，一些领导就地提拔或异地交流。现在考察和选拔方式日趋公正，对于组织的安排下面人员较为接受，现在的选举差不多是走过场。这也经历过世纪之交时选民另选他人的困惑与无奈 。各个阶层的利益诉求中，会形成某种意义上的默契与让渡，如因宗族势力或趋恶势力的某些过分要求，社会管理者为了社会稳定而变通地迎合。

另外，一些社会的潜性规则也在基层政权的运作中产生影响。基层的很多工作及机构的运转需要经费，社会经济的发展与基础设施的投入需要资金，但仅靠自身的收益是远远不够的，特别是中西部地区的乡镇更是吃补贴。而项目的管理、资金的调拨都是掌握在少数实权部门的少数人员手中，他们有资金去向的裁量权，关系不到位的或不是首长特别关怀，一般不会看谁穷就支持谁，这有一种“嫌贫爱富”的惯性思维在里面，和谐社会的构建是领导的事，有的下属是讲实际的。

总之，现实生活中的基层权力运作，在某些方面有他自身规律性，服从和变通一直是工作的主旋律。作为基层政权，需要一定的机构变革来讲求效益，需要一定的稳定局势来应对舆论与考评，需要一定的手段促进社会经济发展。他们在政绩和实绩的博弈中寻求平衡，在服从与变通中寻求机会。

［1］湖北省来凤县县志编纂委员会.来凤县志［M］.武汉:湖北人民出版社，1990.

［2］萧洪恩.土家族仪典文化哲学研究［M］.北京:中央民族大学出版社，2002.

［3］秦中应.转型时期土家族地区的阶层分化—以鄂西南百福司集镇为例［J］.边疆经济与文化，2005，(8).

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