两岸职业安全卫生法比较研究①

徐蓉

(天津市委党校，天津 300191)

两岸职业安全卫生法比较研究①

徐蓉②

(天津市委党校，天津 300191)

20世纪70年代世界各国掀起了制定职业安全卫生法的高潮，由于历史传统、文化背景的差异，各国的职业安全卫生法律、法令都强调同时保护雇员与保护雇主的权利，我国迄今为止在职业安全立法方面仍然是空白。但我国台湾地区的职业安全卫生法在保障雇员权利方面与任何国家都不同，它与其他所有的国家不同处在于整部法律中规制了雇员权利的至高无上性，而只字未提雇主的权利，这样规定彰显了对劳动者基本人权的高度重视。对于长期以来强调国家利益高于个人利益，集体利益高于个人利益，漠视对个体权利保护的立法体系，台湾地区的职业安全立法无疑为我们提供了一个成功的范本。

职业安全卫生;雇主责任;劳工权利

职业安全卫生立法的宗旨是保障职工在职业活动中的安全与健康。其中的“安全”一方面是指安全的状态，即免于危险，没有恐惧;另一方面是指对安全的维护，指安全措施和安全机构［1］。“卫生”是指防止劳动中人体受各种有害因素的慢性损害，即要保障人的身心健康，二者缺一不可［2］。

真正意义上的职业安全卫生立法是从20世纪70年代开始的，当时正处于资本主义发展到垄断资本主义阶段，这一时期的工业生产已形成现代工业。但随着新技术、新工艺和新设备的应用，在安全卫生方面也产生了许多新的风险和问题。不少国家鉴于这种新的形势，为适应生产的发展，都不断修改原来的工厂法。第二次世界大战后，一些国家愈来愈感到只是制定单一的、零星的、仅适用于某一特定范围的职业安全卫生法规已不能适应工业发展的需要，必须把职业安全卫生法作为一个极其重要的问题单独制定一个统一的、综合的、全面的安全卫生基本法，这就是上世纪中叶世界各国相继制定和颁布职业安全卫生法规的原因［3］。

1 我国台湾地区职业安全卫生立法现状

我国台湾地区职业安全卫生法律规定原包含于一般劳工法内，由于工业的发展，职业灾害频发，才逐渐单独立法。1974年公布了《劳工安全卫生法》，并陆续发布40余种附属法规，与《劳动基准法》、《劳动检查法》相辅而行，法制之内容与架构大致完整。

我国台湾地区于1987年成立“行政院”劳工委员会，于1992年成立劳工安全卫生研究所。台湾地区曾分阶段制定加强安全卫生方案，采用全方位卫生预防策略，使灾害大幅降低，而这除了台湾地区各行各业职业灾害状况采取重点监督检查，要求事业单位依法办理劳工安全卫生教育，改善设备发挥效果外，台湾地区推广的各项安全卫生制度，发挥了相当重要的作用。

1.1 职业安全卫生检查制度

台湾地区职业安全卫生检查制度涉及的面相当广泛，各有特点，但主要包括以下三个制度：

首先，劳工体格检查及健康检查制度。台湾地区《劳工安全卫生法》第12条规定：雇主雇佣劳工时，应施行体格检查;对在职劳工应施行定期健康检查;对于从事特别危害健康作业者，应定期施行特定项目健康检查，并建立健康检查手册，发给劳工。检查应有医疗机构或事业单位设置的医疗卫生单位医师进行，检查记录应予保存。同时规定健康检查费用由雇主负担。

台湾地区劳动委员会对有关体格检查、健康检查的项目、期限、记录保存及健康手册与医疗机构条件等，均有详细规定。目前，台湾地区经指定劳工体格检查及健康检查医疗机构有406家。已办理健康检查的企业约占台湾地区企业的48%，已进行健康检查者占80%左右。

其次，企业自主管理与自动检查制度。依据台湾地区《劳工安全卫生法》，雇主根据企业的规模和性质，实施安全卫生管理，并设置劳工安全卫生组织、人员。对于相关设备及其作业，企业应制定自主检查计划，实施自主检查。企业规模在100人以上的，须设置劳工安全卫生管理部门，及劳工安全卫生委员会。企业劳工安全卫生人员，有劳工安全卫生业务主管、劳工安全管理师、劳工卫生管理师、劳工卫生管理员等。目前，台湾地区检查机构对事业单位实施检查，均将设置劳工安全卫生组织、人员列为检查重点。

再次，危险性机械设备代行检查制度。台湾地区《劳工安全卫生法》及《劳动检查法》的规定，对于危险性机械设备，如锅炉、压力容器、起重机、升降机、营建用提升机等10种特种设备，实行代行检查制度。非经检查不得使用，使用超过规定期间，非经检查合格，不得继续使用。代行检查机构由主管机关指定的非营利法人从事，由主管机关订立收费标准，并负管理、监督之责。目前此项代行检查事务，包括“构造检查”、“熔接检查”及“竣工检查”［4］。

1.2 雇主的义务主体地位

我国台湾地区的《劳工安全卫生法》确立了雇主为义务主体，劳工为保护主体的制度。该法对劳动者和用人单位的权利与义务都作了较为明确的规定，如劳动者享有作业场所获得保护身体不受危害的权利、有获得工作场所有害因素信息、有获得健康监护不需付医学检查费用等权利，同时又必须遵守有关法律、规章、制度，配戴特殊需要的个人防护用品。而对于雇主或用人单位除了要遵守国家有关法律、法规及卫生标准，为劳动者提供符合职业卫生标准要求的工作环境和场所外，还要为劳动者提供必要的职业卫生培训、有效的个体防护用品、职业卫生服务(包括工作中可能对劳动者产生职业危害的信息，健康监护，因工伤、职业病而致残的健康管理、治疗和康复等)、有效的应急救援措施，并依法承担因职业危害而对劳动者身体健康造成危害的赔偿责任。

2 我国大陆职业安全卫生立法现状

从上世纪50年代起，我国已颁布了大量的劳动安全方面的法规和规章，1990年以来制定的劳动法律法规中有关劳动保护的占30%，已基本形成了一个多层次立法相结合的法律体系。从1992年的《矿山安全法》、1992年的《工会法》(2001年修改)、1994年的《劳动法》、2001年的《职业病防治法》、2002年的《安全生产法》等一系列重要法律，到国务院及其劳动行政主管部门以及各地方颁布的大量行政法规、行政规章、地方法规、规章，都具体规定了劳动安全卫生权利保护的内容和实施程序。此外，国家还先后颁布了《工业企业噪声卫生标准》《工业设计卫生标准》等100多项劳动安全卫生国家标准。在这些法律法规中，《劳动法》《职业病防治法》、《安全生产法》，对劳动者劳动安全卫生权的具体内容做了较为详细的规定，但没有统一的一部职业安全卫生法作安全生产领域的母法。这样是不利于雇员安全与健康的保障，零散的法律不能取代职业安全卫生法。

《安全生产法》的立法目的是：为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全，促进经济发展。《职业病防治法》的立法目的是：为了预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保护劳动者健康极其相关权益促进经济发展。该法中的职业病是指法定职业病即列入国家主管部门制定的《职业病目录》的职业病。这意味着其它职业危害不在《职业病防治法》的适用范围内。而《职业安全卫生法》的立法目的应当是：保障劳动者在生产劳动过程中的安全与健康。

《职业病防治法》和《安全生产法》虽说是国内职业安全卫生领域立法中最好的，立法质量很高，曾受到国外的好评，但在立法内容上还存在以下问题：职业安全与卫生权的法律保护的技术性、投入保障及职业伤害防范等措施不够具体，缺乏操作性;劳动安全卫生三方管理机制和代行检查制度没有规定;工会维权制度不明确，机制没有建立起来，不能有效地维护劳工权益;从业劳动者的安全代表的处置权职业安全训练权没有明确规定;职业灾害补偿制度不完善，还没有劳动力康复与重建的概念等［5］。

从职业安全卫生的管理机构来看，全国还没有一个全面负责职业安全卫生工作的机构。《劳动法》明确规定“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”，职业安全卫生属劳动法重要内容，自然应由劳动行政部门主管职业安全卫生工作。其后的《职业病防治法》规定“国务院卫生行政部门统一负责职业病防治监督管理工作”。《安全生产法关于主管机关虽无明确规定，但实际上职业安全工作，由劳动行政部门移归直属国务院的安全生产监督总局统一管理。对于危险性机械设备检查监督管理，又专门归属国家质量监督检验检疫总局统一管理。另外，煤矿安全监察部门、公安行政管理部门、工商行政管理部门甚至纪检部门亦有特定管理权限。他们在各自的权限范围内对用人单位和劳动者执行落实国家劳动安全卫生法的情况实施监督。但是，这些机构之间常常缺乏相互配合，甚至相互推诿责任或越位管理，往往使得事故得不到有效、及时处理。

从立法情况来看，国务院、国家安全生产监督管理局、卫生部、劳动和社会保障部等部门颁布了几百项有关职业安全卫生的法律、法规，但在制定和实施这些法律、法规的过程中，各部门缺乏协调;从事故和职业病的预防体系来看，《安全生产法》和《职业病防治法》仅仅是针对显而易见的和容易发生的职业事故以及最基本的职业病，但很难达到第155号公约所要求的全面地、系统地预防职业事故和职业病［6］。

3 我国台湾地区职业安全卫生法对大陆立法的启示

3.1 明确立法目的

我国大陆《职业病防治法》规定：“为预防控制消除职业病危害、防治职业病、保证劳动者健康及相关权益，促进经济发展，根据宪法制定本法”。而《安全生产法》规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展制定本法”。不难看出，作为目前大陆职业安全卫生方面两部重要的法律均把维护企业的安全生产，防止公害及促进经济发展放在首要位置。这是一种落后的立法理念，与我国台湾地区是有着显著差异的。

我国台湾地区的《劳工安全卫生法》规定：“防止职业灾害，保证劳工之安全与健康”。其立法目的在于保证劳动者为中心，着重于“社会性”。可见，我国职业安全卫生立法的目的与世界潮流是有很大差别的。

因此，在我国未来职业安全卫生立法的过程中，首先要明确把保障劳动者的安全卫生权利放在首要位置，要从注重“经济性”立法向注重“社会性”立法转变，与世界职业安全卫生立法的潮流接轨。

3.2 重视基本人权保护

重视基本人权的保护，这是一个立法精神的问题，也是一个非常重要的问题。而这恰恰被我国大陆的立法者所忽视。无论是《安全生产法》还是《职业病防治法》虽有很多条款规定了劳动者的权利，但那是远远不够的，其最初的目的只不过是为了“维护社会的稳定，促进经济的发展”很少考虑到劳动者基本人权的保护。

重视劳动者基本人权的保护的关键性问题就在于如何加强对雇主责任的限制。我国台湾地区1974年的《劳工安全卫生法》共34条，其中涉及雇主责任的就达到17条之多。这样规定彰显了对劳动者基本人权的高度重视。对于长期以来强调国家利益高于个人利益，集体利益高于个人利益，漠视对个体权利保护的立法体系，我国台湾地区的职业安全立法无疑为我们提供了一个成功的范本［7］

3.3 完善立法体系

就立法体系而言，我国大陆前些年公布的关于职业安全卫生的规章，多是由国务院或劳动部公布，安全与卫生兼容并蓄，比比皆是，在制定《劳动法》的时候还是如此。只是在近几年制定新法时才将“安全”与“卫生”分别规定于两部法律，同时由于政府部门职权调整，使立法名称与立法目的随同更张，致“安全”与“卫生”分离，分别制定《安全生产法》、《职业病防治法》。

然而，无论是我国台湾地区还是工业发达的国家，均将关于职业安全及卫生的法律都归纳在劳工法体系架构中。从各国职业安全卫生立法的历史沿革来看，几乎都是从制定单一的、零星的、仅适用于某一特定范围的法规开始，进而逐步发展到综合性、全面性、适用范围广的职业安全卫生基本法——《职业(劳动、劳工)安全卫生法》。因此，我国大陆应适时考虑将现行的《安全生产法》和《职业病防治法》，合并修订为“职业安全卫生法”或“劳动保护法”，建立完善的法制体系，而政府组织应随该法进行相应的调整［8］。

3.4 统一主管机构

我国1994年公布的《劳动法》把关于劳动安全卫生的内容专列为独立章节，明确规定主管机关为“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”，而职业安全卫生属劳动法重要的一环，理应由劳动部主管。后来劳动部为减轻工作负荷，自愿将职业安全卫生业务划出，所以此后制定的《职业病防治法就规定：“国务院卫生行政部门统一负责职业病防治监督管理工作”。2002年公布的《安全生产法并未明确规定主管机关，实际上该法公布施行前，已将职业安全业务由劳动部移归安全生产监督局(后更名安全生产监督管理总局)办理。但是危险性机械设备的检查监督管理又另归属于国家质量监督检验检疫总局。这样就很难实现统筹规划的目的，也无法与国际接轨。

3.5 系统性的劳动保护

首先，劳动保护立法必须有较强的技术性。我国台湾地区的职业安全卫生立法是从标准化开始的，所制定的标准，在具体操作过程中具有较强的技术性。把制定职业安全卫生标准作为立法的核心和基础，并把大量安全卫生标准作为法令发布实施。这些都为职业安全卫生法规的落实提供了保证，也为政府部门监察工作的定性化和定量化提供了法律依据。

其次，劳动保护法律法规必须具备强制性。为了保证职业安全卫生法规得以实施，无论是我国台湾地区还是世界工业先进国家都建立起了强有力的制约机制，主要是提过行政权力管理职业安全卫生活动。例如，美国劳动部于1971年成立了职业安全卫生管理局，负责实施安全卫生法的监察工作，并在地方下设办事处［9］。英国的安全卫生监察员的监督权力更是广泛。

最后，劳动保护法律法规应自成体系，逐步完善。我国台湾地区在整个立法进程中，已形成了独立的职业安全卫生法律体系，以《劳工安全卫生法》为母法，然后分行业、分类别制定了许多法规、条例等子法，形成了有法可依、法中有法、以法管法的良好机制。另外，随着社会政治经济的发展，客观情况的变化，在职业安全卫生立法实践中要进行不断的修订、完善工作，最终使全国各行业的职业安全卫生工作纳入了国家职业安全卫生法律之中。

3.6 职业安全卫生监察与工伤保险的有机结合

我国台湾地区的工伤保险和职业安全卫生监察工作由劳工委员会所属的劳动保险局统一负责，主要任务是预防工伤、职业病、协助受伤或患病工人复员复工和工伤赔偿，追究违法的雇主或雇员的责任［10］。职工工伤保险和职业安全卫生监察工作的目的都是为了保护劳动者的安全健康和合法利益，协调劳动关系维护社会稳定。目前大陆这两项工作是由两个部门分别管理的，而台湾地区却将这两项工作交由劳动保险局一个部门管理，而且当地政府不向该局提供任何经费。开展工伤保险及职业安全卫生监察工作所需的一切费用均由该局自筹解决，台湾地区职业安全卫生工作处于世界先进水平，其基本做法值得我们借鉴。

我国台湾地区职业安全卫生制度的特色在于，其职业安全卫生工作的效果如何，直接影响劳动保险局的收益。把工伤保险与职业安全卫生监察工作结合起来，充分体现了预防为主的思想，有力地保障了职业安全卫生监察工作的检测检验工作的运作。

虽然我国大陆的基本制度与台湾地区有很大的不同，但台湾地区这种新型的综合管理制度，却给了我们很多启发，这是大陆职业安全卫生监察工作的发展方向。

［1］刘跃进.国家安全学［M］.北京：中国政法大学出版社，2004：1－10

［2］楚风华，李涛，吴志云，焦晓菲.安全生产法教程［M］.北京：煤炭工业出版社，2006：10－30

［3］张剑虹，楚风华.国外职业安全卫生法的发展及对当代中国的启示［J］.河北法学，2007 (2)：94－96

［4］纪华.安全生产法释义与适用指南［M］.北京：中国言实出版社，2002：1－10

［5］刘桂萍.市场经济国家的职业安全与卫生措施［J］.北方经贸，2002，(3)：42－45

［6］汤兰瑞，邱松岚.两岸职业安全卫生法制浅论［J］.建筑安全，2003，(12)：19－22

［7］袁一枫，杨乃莲.通过《职业安全卫生及工作环境公约(第155号)》透视我国职业安全卫生立法［J］.中国职业安全卫生管理体系认证2003，(3)：65－68

［8］李艳萍.职业卫生监督法制化历程的思考［J］．铁道劳动安全卫生与环保，2004，(4)：33－36

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The Comparison about Law of Occupational Safety and Health between Cross-Straits

XU Rong

(Party School of CPC TianJin Municipal Committee，Tianjin300191)

During the 20th century，70 countries around the world set off the development of the Occupational Safety and Health Act of climax，as a result of historical tradition，cultural background differences，the Occupational Health and Safety laws，de crees have emphasized the protection of employees while protecting the rights of employers，our country so far in the Occupational Safety and legislation is still blank.However，China’s Taiwan region，the Occupational Safety and Health Act to protect the rights of employees with any country is different，it is different from all other countries is that the whole system of laws regulating the rights of the employees of the supreme，and no mention of the rights of employers，so that the provisions of the workers demonstrated a high degree of attention to basic human rights.For a long time stressed the national interest above personal interests and collective interests above personal interests，ignoring the individual rights of the legislative system to protect Taiwan’s occu pational safety legislation is no doubt provide us with a successful model.

Occupational Safety and Health;Employer’s Liability;Labor rights

D912.5

A

1672－7169(2011)－03－0045－04

2011－05－26

徐蓉(1969－)，女，天津市人，法学硕士，天津市委党校副教授，研究方向：行政法学。