论我国企业环境侵权社会化救济制度的构建

2011-08-15孙昌兴

河海大学学报（哲学社会科学版） 2011年3期

关键词：受害人救济责任

孙昌兴,周彦

(中国科学技术大学管理学院,安徽合肥 230026)

论我国企业环境侵权社会化救济制度的构建

孙昌兴,周彦

(中国科学技术大学管理学院,安徽合肥 230026)

企业作为市场主体,是环境资源的主要利用者,也是我国环境侵权的主体。研究环境侵权的社会救济,加强企业环境责任,对保护生态环境,维护公民的合法权益,实现经济可持续发展具有重要意义。现阶段我国环境侵权的救济手段存在诸多问题,立法不健全,政府监督不力,企业自身对环境责任的认识和社会舆论、公众方面参与的不足都给环境侵权的救济带来障碍。鉴于此,需要对以上问题进行研讨,在加强企业履行环境责任的同时,引入环境侵权的社会化救济,同时从立法、政府、企业、社会等方面完善我国企业环境侵权的救济手段。

环境侵权;企业环境责任;社会化救济

2010年12月24日,安徽省安庆市怀宁县高河镇新山社区有3名儿童在医院被检出血铅超标。之后,怀宁县政府先后组织206名儿童赴省立儿童医院进行血铅检查。截至2011年1月5日,已进行检测的206名儿童中100多名血铅超标,其中28名儿童达到中度铅中毒需住院治疗。经查,此次事件是由安庆博瑞电源有限公司非法生产,县有关部门违规审批、监管不力,环评单位造假等因素所致。

怀宁“血铅事件”提示我们:企业和政府应当认识到其所肩负的“环境责任”重大,任何环境污染问题都可能给人们的人身财产和生态环境造成重大的影响。因此,需要企业加强环保意识,重视环境责任;政府需加强其监督审核职能,避免污染的再次发生。

一、环境侵权的社会化救济

环境侵权是由于人类活动所造成的环境污染和破坏,以致危害公民的环境权益或危及人类生存和发展的行为[1]。其主要表现形式为:大气污染、水污染、噪声污染、海洋环境污染、固体废物污染、放射性污染、化学物品污染。环境侵权行为的首要构成要件是行为人的污染行为,即行为人将污染源施放到自然环境的行为。我国环境问题的产生,是伴随着工业化负面效应的不断积累而致。我国工业化发展走的仍是早期工业化国家走过的“先污染破坏、后治理保护”,的道路,表现出“高投入、高消耗、高污染”的“三高”特点,资源损耗和环境破坏现象十分严重。据国家环保总局统计,我国80%的污染物都是由企业排放的,尤其是煤炭、造纸、化工、印染、纺织、冶金、建材等行业。因此,企业已成为我国环境侵权的微观主体。与一般的侵权行为相比,环境侵权行为具有其特殊性。理论界普遍承认的有如主体的不平等性、侵害方式的间接性以及侵害状态的反复性和潜在性等,在环境侵权受害人的人身财产遭受损失的同时,也带来社会治理环境成本等问题,如果仅以《侵权责任法》所规定的民事侵权责任来适用于企业环境侵权难免有其不足和缺失的地方,即仅依靠环境侵权责难难以对受害人进行及时有效的救济。

环境侵权社会化救济是指将环境侵权损害行为所产生损害视为社会损害,通过责任保险、行政补偿等高度设计的损害填补制度,由社会上多数人承担和消化此种损害,从而使损害填补不再是单纯的侵权人自我负担的措施[2]。其目的就是要使环境侵权受害人的权利受到侵权损害的同时就能得到及时充分有效的救济,分担和消减因为侵权损害而造成的巨额的赔偿损害成本。该制度设计的优点在于其能够最大化地保护和平衡环境侵权受害人和侵权人的双方的权益,分散环境侵权损害的风险,使单独的个人或者企业承担转为企业、个人与社会上特定组织共同承担,从而在不影响潜在环境侵权人从事正常经济活动的同时也能实现对受害者的及时有效的补偿。

二、我国环境侵权救济的现状及存在的问题

1.有关我国环境侵权救济的法律制度现状

我国环境侵权救济的基本原则主要是在宪法和民法的框架内确立的。《宪法》第二十六条第1款规定国家保护和改善生活环境和生态环境,防治环境污染和其他公害。以该原则作为指导,《民法通则》、《环境保护法》以及其他保护环境的单行法都严格规定了环境污染致人损害的赔偿责任。《民法通则》第一百二十四条就规定了因污染环境造成让人损害的须承担民事责任。关于环境侵权救济,《民法通则》第一百三十四条规定了承担民事责任的10种形式,其中适用于环境侵权救济的方式主要有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失;《环境保护法》第四十一条就规定造成环境污染危害的,须承担排除危害、赔偿受害人损失的责任,因环境侵权所引起的赔偿纠纷由行政主管部门进行处理,当事人对决定不服的可向法院提起诉讼,也可直接提起起诉。另外,《海洋环境保护法》第四十一条也规定了造成海洋污染的需要承担限期治理、缴纳排污费、赔偿损失、支付管理费用并且可以给予警告或者罚款等措施。由此可知,环境侵权的救济方式主要包括赔偿损失和排除侵害;环境侵权救济的途径包括当事人自行和解、民事诉讼、行政调解、行政复议、行政诉讼等。

2.我国环境侵权救济存在的问题

(1)环境侵权救济制度存在明显缺陷

我国关于环境保护的立法均以强化行政控制为中心,其救济制度以补偿性赔偿为主要原则,责任的承担是以传统的“谁污染谁承担责任”的自己责任为主要形式。

所谓的补偿性赔偿是以实际损害发生为补偿的前提,且以实际损害为赔偿范围的赔偿。其根本目的在于使受害人所遭受的实际损失得以完全补偿,不具有惩罚特点。它所关注的是侵权人与受害人之间的生活状态的稳定,所追求的是一种有限的公正,未能考虑如何预防其他人之间再发生相似的侵权行为[3]。与之相适应,自己责任是我国企业环境责任的主要承担形式。实践中,补偿性赔偿及自己责任不能满足环境侵权救济的需要:其一,补偿性赔偿的范围有局限性。即使受害人在我国现有的法律框架之内能得到及时救济,也只能获得因身体或财产受损给予补偿,而对于因环境生态价值受损而致环境权的损害则得不到赔偿。如我国《侵权责任法》法第六十五条仅规定污染者需对污染环境造成损害的承担侵权责任。而在第十五条中规定了停止侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等8种承担侵权责任的方式。其中大部分都是针对受害人的人身和财产侵害给予补偿的,而对环境权损害补偿则只字未提。同时,《侵权责任法》第二条规定合法的民事权益中也未有环境权①《中华人民共和国侵权责任法》第二条:“侵害民事权益,应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益,包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”。其二,对因环境污染而要求恢复原状较为困难。环境损害的侵权形式往往具有潜在性,不易察觉,特别是对人身的损害可能将伴随受害者终生。其三,预防功能明显不足。既然环境侵权救济的目的都难以实现,那预防功能就更遥不可及,这样使得潜在环境侵权者在现有法律责任框架下愿意以较少的成本来谋取利益,甚至是环境成本不在潜在环境侵权者的成本考虑之内,这不仅对环境保护起不到作用,而且把原本应该由环境损害侵权者承担的代价转嫁到受害者的身上。

(2)政府机构设置重叠,区域保护主义思想严重,对企业监管不力

我国是由环保部门负责治理污染,保护资源则是由各相关产业主管部门主管,由于权力交叉重叠,执行时存在相互推诿的现象。在环境法律法规的实施过程中,执法力度较轻,缺乏高效率的执法机构,不利于对企业形成有效的法律约束。而环保部门的行政级别较低,在协调同级或高一级部门及地方的环保工作时缺乏足够的权威性。同时,由于行政区域的划分,地方政府各自为政,在环境治理上也是如此。在一些跨区域环境污染事故中,因排放标准不同,造成环境污染治理无法统一,甚至出现有的企业排放污染物,但污染不在本行政区域内,该地区政府就不管的现象,这使得遭受污染的其他区域为污染源地买单,严重影响了这些地区环境治理的积极性。

环保部副部长吴晓青说,个别地方将“保增长”片面理解为“保投资”,导致环保政策放松,监管措施软[4]。如“血铅事件”中,安庆博瑞电源有限公司并未通过环保部门“三同时制度”②我国《环境保护法》第二十六条规定,“建设项目中防治污染的措施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。”这一规定在我国环境立法中通称为“三同时”制度。的审查就已开业,从而对环境与人民的安全造成威胁,这与环保部门的监管不力不无关系。有的地方环保部门为了响应政府的招商引资计划,而对一些污染严重,资源消耗重的企业听之任之,造成环境污染的恶化。

(3)企业环保意识淡薄

我国正处于经济高速发展时期,生产方式由粗放型向集约型转化。在此期间,绝大多数企业能够根据市场特点制定出有效的经营战略,但对环境保护等责任的关注不够。同时,仅有少数企业建立了企业环境责任管理体系,而大多数企业环境责任管理混乱、未成体系,企业环境责任的承担仅是形式。一些企业甚至认为,履行环保义务将加大运营成本,不利于其竞争,因此,很多企业以牺牲生态环境和资源的可持续来维持自己的既得利益。其实,这些企业没有认识到绿色生产、绿色经营给企业带来的机遇。履行环境保护义务已经是国际市场上的一个“名片”,其能够提升公司的形象,增加公信力,提升企业的市场竞争力。

(4)社会舆论监督和公众参与明显不足

社会舆论的引导在监督企业预防环境污染与承担环境侵权赔偿方面以及对环境侵权救济问题起到了重要作用。社会与环境保护存在共同的价值追求——对于共同利益或公共利益的保护[5]。虽然这几年来制定、修改的环境保护方面的法律法规强调了公众参与,但始终没有建立起公众参与的有效途径和方法,也没有形成有效的公众参与机制;同时,我国的民间环保组织发展缓慢,无法使得这些组织有效参与环境侵权的救济。在司法实践中虽有要求行政机关履行法定职责诉讼等行政诉讼案件的出现,但公民权利在程序上并没有得到法律切实保障,从而导致社会和公众参与防治环境污染,确保受害人合法权益得到救济的可能性不大。因此,加强社会舆论监督和公众的参与度,提升公众的环境保护的法律意识刻不容缓。

三、引入企业环境侵权社会化救济制度的必要性

从社会现实看,我国企业环境侵权现象日益严重,存在的问题也越来越突出。从1998年18万件到2001年超过了40万件。2005年中国发生5.1万起环境纠纷,40万人次投诉和上访,而且以30%的速度在递增①经济发展与保护[EB/OL].[2009-10-28].http://news.9ask.cn/gcjz/tuijian/200910/258662.html.。2007年环境保护部接报处置的突发环境事件达到108起,平均每两个工作日就有一起。2010年1至7月,中国发生环境污染事故119起,平均不到2天发生1起,同时,环境纠纷每年上升超过20%[6]。综上可知,企业已经成为环境侵权的微观主体,而企业在实施环境侵权行为之后主要承担补偿性的民事责任,其他责任得不到落实,对环境的恢复作用不大。这就要求企业在积极履行企业的环境责任,防治企业造成的环境侵权问题的同时,积极引入环境侵权社会化救济制度。

从环境权的性质看,有必要对环境侵权进行社会化救济。环境权作为基本人权,其核心是生存权。环境是公民作为生物个体生存的基本物质条件和空间场所,是人类生存的必要条件。环境权要求保护环境,要求任何主体在发展经济和从事其他活动时防止环境污染和破坏。环境权的一个重要本质属性是长远利益和眼前利益的统一[7]。环境权包含的利益是多重的,其体现的是整体利益、长远利益和个人利益以及眼前利益的结合。正是因为环境权的这种利益多重性使它具有比其他法律权利更高的价值取向和人性标准,也决定了其保护手段的综合性和责任体系的多元性。

如果污染行为本身不为人力所控制,则研究它就没有现实意义,因为法律关系调整的是人与人之间的权利和义务,人自身不能控制的物或行为不可作为权利义务的标的[8]。环境立法本意就是运用法律手段来干预调整民事法律关系中权利义务关系。对于日益严重的环境问题,在我国现有法律体系下对环境侵权救济仍采用传统的私法手段,这已力不从心。因此,求助于国家权力,运用公权力手段,在国家与社会的相互渗透中,公法与私法互相吸收,这样产生了同时具有公法和私法内容的、中间领域存在的社会法。社会法的原则是维护社会均衡,以“扶持弱者,倾斜立法”作为基本的原则,将倾斜点放在弱者一方身上。法律理论界普遍认为,包括环境侵权关系在内的特殊社会关系都是属于社会法调整的范围。在调整环境侵权关系时,需要遵循社会法的基本原则,把对“弱者的保护”作为相关制度设计时所必须要考虑的。通过对制度的设计以求达到及时有效地救济受害人、威慑加害人的双重目的。因此,需要修正和弥补我国环境侵权损害救济单一的体系理论,建立全方位的企业环境侵权社会化救济制度才能确保环境保护落到实处。但我国目前的补偿性赔偿责任机制很难对当事人形成正面的激励,甚至可能会造成一些的负面效果。应从实践中归纳出与现实需要相适应的企业环境侵权救济制度——环境侵权社会化救济制度。

四、我国企业环境侵权社会化救济的建议

环境侵权社会化救济制度不是一个孤立的救济制度,它是建立在完善的理论研究、系统立法、政府支持和广泛的社会参与。因此,建立我国的环境侵权社会化救济制度需要分别从立法、政府、企业、社会公众等方面加以考虑。

1.立法层面

(1)在宪法上明确环境权作为公民的基本权利之一

环境权是在环境问题频发,生态危机凸显,威胁人类生存背景情况下提出的。蔡守秋先生认为“,环境权是环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务”[9]。就其性质,我国学者大多认为是一种新型人权。当前,企业是否履行环境义务成为公民和其他主体行使并实现环境权的最突出的问题,因此需要在宪法中将环境权作为公民的基本权利之一。

(2)建立排污权交易制度

排污权交易制度是指在实施排污许可证管理及污染物排放总量控制的前提下,激励企业通过技术进步和污染治理节约污染排放指标,这种指标作为“环境容量资源”、“有价资源”或“储存”起来以备企业扩大生产规模之需,或在企业之间进行有偿转让[10]。其主旨在于使排污权——通常情况下是指排污许可证——像商品交易一样能够在市场上自由流通,以达到控制污染排放,保证环境质量的目的。

我国于20世纪90年代引入排污权交易,最初旨在控制酸雨,在部分省市进行试点工作。2001年4月引进排污权交易机制,国家环保总局与美国环保协会签订《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》合作项目,随后开展了“4+3+1项目”①4+3+1项目:即国家环保总局与美国环保协会协作,在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州以及中国华能集团试行“推动中国二氧化碳排放总量控制及排污政策实施的研究项目”。。试点省市结合地方实际,尝试制定了地方文件和法规,提出了本地二氧化硫指标的分配办法,一些地方出现相当成功的案例。但这些试点仍只是局部性的,尝试性的,因此,需要建立全国的排污权交易制度,从而减少企业对环境的污染。

2.政府层面

(1)提高环境职能机构的权威性和独立性,加强环保职能机构的监督审查职责

环境侵权救济难以实现,除了立法不足、执法不严等原因,还因政府未建立高权威、独立的环境职能机构。所以,应根据不同环境特点设置具有地方特色的环境管理部门,并赋予地方环保部门不受其他行政机构干扰的独立执法权。加大对企业防污措施进行审查的职能,对不符合法律规定的企业予以不予审批或者要求限期整改以至停业整顿甚至关闭的措施。同时,建立统一的国家环境管理机构。统一对全国环境进行管理,重点对跨区域污染事件进行协调、监督和管理,防止地方政府的“区域保护主义”。

(2)建立环境行政补偿制度

环境侵害本身就是市场经济发展的附带品,国家对环境污染所产生的损害负有不可推卸的责任。制定环境行政补偿制度,有利于弥补民事赔偿制度的不足和保障赔偿的实现。其具体做法是政府筹集补偿基金,依法定条件、程序对满足条件的受害人进行赔偿。市场经济国家普遍采纳和执行这一制度。

我国目前尚未建立环境行政补偿制度,在司法实践中,环境损害赔偿一般是依据民事赔偿制度来救济的。然而,因传统民事赔偿制度无法解决因加害方支付能力有限,其受害者人数众多时等赔偿不充分问题,需要尽快建立环境行政补偿制度。

第一,筹集补偿基金。首先,可考虑从排污费中提取一定比例作为补偿基金的资金来源。国务院颁布的《征收排污费办法》已经规定了排污收费制度,根据“谁污染谁治理”原则,其主要目的为了防止污染。“谁污染谁治理”是环境侵害人承担治理环境污染或支付治理费用的责任,却没有承担环境侵害的赔偿、补偿的责任。如果实行“污染者负担”原则,不但可以要求侵害人承担受害人损失的赔偿责任,还可以要求侵害人承担环境治理费用。其次,发行环境损害风险福利彩票作为补偿基金的来源之一。发行彩票是政府为满足社会公益事业所采取的一种辅助性筹资手段[11]。发行环境损害风险彩票,筹集环保资金,将其作为行政补偿基金的资金来源,对我国环保事业具有重要的意义。我国彩票业已经兴起二十多年,具有完善的发行、销售、管理和资金使用监督体系。而且公众具有较强的环保意识和彩票投资意识,因此,发行环境损害风险福利彩票应切实可行。而将发行环保彩票的收入列为行政补偿基金的来源之一,可以有效地缓解行政补偿基金资金来源不足的问题,也可以更好地保护受害人的合法权益以及社会公共利益。

第二,补偿范围必须有限制。我国目前整体经济实力仍不强,若是实行全面补偿原则,立法的目的会因财力有限而无法落实。因此,建议补偿范围仅限于对生命、身体健康受到损害的救济。

第三,补偿适用的范围不宜过宽,其范围应仅包括突发以及重大的环境污染事故。因为这些污染事故造成的后果较为严重,而且对人身财产侵害十分严重。由于我国财力有限,应把有限财力运用到重点须救济的损害上来,其余的一般性污染所造成的损害救济需要经济发展来不断完善。

第四,补偿成立要件的确定,受害人必须满足:一是生活在指定的环境污染地区;二是因空气、水质及有毒化学物质污染而产生的疾病;三是在该疾病的暴露期间人身受损害者,方可申请救济。上述要件须同时满足,其认定权力可由各级政府做出,也可在各级环保局设立补偿异议审查委员会,专门负责审查对上述认定持有异议的申诉。

3.企业层面

(1)促使企业承担环境责任,制定绿色化的经营战略

Kel D提出企业承担环境责任的驱动力有以下8个方面:①政府立法或立法威胁;②节省成本;③市场优势;④名誉和品牌的保护或增加;⑤避免风险或对意外或环境威胁的反应;⑥一名团体中的领导者;⑦来自股东、消费者和非政府组织的压力;⑧社会期望[12]。要保持企业的可持续发展,就必须认识到环境责任与企业利润相辅相成,要求企业将环境责任纳入企业发展战略规划。同时,将环境资源纳入生产核算中,并作为衡量企业效益和决策的重要依据。逐步淘汰污染环境的技术和工艺,加强绿色科技的开发,注重保护环境和节约资源,开发绿色产品,树立企业的绿色形象,提升企业的竞争力。推动建立绿色市场,引导社会的绿色消费,努力降低甚至消除污染排放,实现企业产值的绿色可持续增长。

(2)建立企业环境责任财务保证或担保制度

财务保证或担保主要是指存在潜在环境侵权可能的责任人(排污企业)提供专门的资金用于对污染受害人进行及时、有效地救助的制度。主要包括提存金制度和公积金制度[13]。①提存金制度。指具有污染性的危险企业在开工之前,向提存机关预先提存一定的保证金或担保金,或在生产经营过程中,按期提存一定金额,以作为将来可能损害赔偿之用。对拒不履行提存义务的当事人,通过依法采取吊销其营业执照等行政强制措施,以形成强制履行提存义务的机制。②公积金制度。公积金制度是指在发生环境污染事故后,先由企业预存的公积金对污染受害人现行赔偿,后由企业补足这些资金,相当于用公积金先行垫付,再由公积金管理机构进行追偿。公积金制度强化了责任财产的落实,通过具有同样风险的企业共同承担一定赔偿义务从而使得责任风险分散,对环境损害的赔偿能力进行了提高。

上述的两种制度都是尽可能地将造成环境侵权的企业所引起的巨额赔偿责任分散给他人共同承担,使企业不会因巨额的责任赔偿而致使生产经营活动陷入困境,甚至是破产,确保了企业正常运转,维护了社会秩序和经济的健康发展。因此,上述制度在发达国家得到广泛应用,我国应在此基础上进行借鉴,建立起我国的企业财务保证或担保制度。

(3)推广企业环境责任保险

环境责任保险又称“绿色保险”,是由公众责任保险发展而来的一种新险种。它是环境侵权方(被保险人)因从事保险合同约定的业务活动,造成环境损害而应承担的环境损害赔偿或治理责任为标的的责任保险形式[14]。其性质是基于民事责任的一种分散和预防侵权损害风险的法律技术手段。

环境责任保险将被保险人可能造成的环境损害赔偿责任转嫁给保险公司,再通过保险公司将损失风险分散到全体投保的“潜在环境侵权人”,从而实现环境损害赔偿社会化承担。其功能主要实分散损失风险,保护受害人和侵权行为人合法权益,促进社会健康发展。运用环境责任保险方式,可以避免因行为人赔偿能力有限而导致的对受害人救济不力,或者企业因为赔付而破产关闭使受害人无法获得赔偿的情况发生,使受害人能够获得及时有效的救济,从而维护社会的稳定。同时,这也减轻或免除了侵权行为人的赔偿负担,避免了因侵权行为人需要承担过重的赔偿责任而使生产受到严重冲击乃至破产,促进社会经济健康发展。另外,也使环境管理纳入正轨,建立起有效机制以预防环境损害。保险公司依据调查分析“潜在环境侵权人”的环境风险状况,确定生产污染的等级,通过采用承保、拒保、调整保险费率以及加入控制性条款等方法减轻自己的赔付风险,这也间接地促进了“潜在环境侵权人”为了投保或降低保险费率而增加环境预防投资成本,提高环境污染管理控制水平,从而实现预防环境损害的立法目的。环境责任保险是“潜在环境侵权人”缴纳的保费所建立的责任共同体共同承担对于纳入环境责任保险中投保人的潜在损害赔偿责任,因此,该侵权行为人造成的实际环境损害仍然是由可能造成损害的全体侵权人共同负责,仍然实行的是“谁污染,谁负责”原则,平衡了权利义务。

4.社会舆论和公众参与方面

首先,放宽成立民间环保组织的条件,充分发挥民间环保组织、社会舆论、消费者协会等社会群体组织的监督作用,加强对企业承担环境责任情况和政府的环境行政执法进行监督,形成多层次、多渠道的监督体系,从而对企业承担社会责任以及政府严格的环境执法形成良好的社会氛围。其次,倡导公众建立绿色消费观,提倡绿色生活方式,通过消费结构的变化来引导我国产业结构的转变,从而促进、激励企业改变生产结构,承担环境责任,进而形成可持续发展的生态经济。最后,建立公众环境公益诉讼制度。环境侵权主要侵害的是公共利益,与公民个人息息相关,因此,应当赋予公众对损害环境侵权行为提起民事和行政诉讼的资格。一方面,对企业造成的环境侵害问题,公众均有资格提起民事诉讼,不论诉讼人是否有直接的利益损害;另一方面,公众对政府损害环境的行政行为可以提起行政诉讼。

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