高等教育治理问题的博弈与选择

田联进

(南京大学 教育研究院,江苏 南京 210093)

高等教育治理问题的博弈与选择

田联进

(南京大学 教育研究院,江苏 南京 210093)

由计划经济进入市场经济,市场的力量从根本上会改变原来强政府弱学校型的二元高等教育格局。市场经济对高等教育形成的机遇或挑战取决于高等教育治理问题的博弈与选择:教育理念方面抑或是突出市场取向,还是人的价值取向;办学体制方面抑或是突出政府干预,还是学校自主;管理体制方面抑或是突出科层制管理,还是教授自治。

高等教育;治理问题;博弈与选择

由计划经济进入市场经济,市场的力量从根本上会改变原来的强政府弱学校型的二元高等教育格局。虽然由计划经济向市场经济彻底转轨,同样会使政府管理体制的变迁忍受嬗变的痛楚,但是市场作为“无形、看不见的手”会悄无声息地到处渗透,直到形成新的格局为止。对于高等教育而言,新的格局必然是政府、大学、市场三方的博弈与重新组合。市场经济不是万能的,就犹如道格拉斯·C·诺思所言的“国家的存在是经济增长的关键,但是国家同时又是人为经济衰退的根源”,“没有国家办不成事,有了国家又有很多麻烦”的“诺思悖论”那样,市场经济同样具有“市场缺陷”或“市场悖论”。市场经济所形成的新格局同样对高等教育既有机遇也富有挑战:教育理念方面抑或是突出市场取向,还是人的价值取向;办学体制方面抑或是突出政府干预,还是学校自主;管理体制方面抑或是突出科层制管理,还是教授自治。

一、教育理念的选择:抑或是突出市场取向,还是人的价值取向

市场经济体制首先会冲击高等教育的理念,市场经济体制给高等教育带来的理念是以市场为价值的取向,市场价值取向必然与由来已久的高等教育理念中人的价值取向之间发生冲突,二者聚焦在追求教育的功利,还是追求教育的公益;追求知识的功利,还是追求知识的本身;追求教育的社会本位,还是追求教育的个人本位;追求教育的效益,还是追求教育的公平等诸多方面。

高等教育的市场价值取向要求人才的培养符合社会经济发展的需求,促进高等教育的社会服务功能,提高教育的社会经济效益,强化高等教育的社会本位。高等教育的市场价值取向有利于大学的充分自主,有利于将大学与社会之间联系的途径由“政府中介”转向直接面对面的方式,市场成为大学和社会之间的“媒介”。而身处市场经济之中的高等教育,难免不受市场价值功利主义的负面影响,这表现在高等教育的主体价值选择过程中所呈现的较为严重的功利主义倾向,如重视办学效益而忽视教育公平、重视物而不重视人、重视短期利益而忽视长远利益、重视经济效益而忽视社会效益、重视经济规律而忽视高等教育规律,甚至用经济规律、市场规律取代高等教育规律。如果盲目地以社会的需求为导向和追求,就会违背大学的精神价值追求和办学规律而走向“教育产业化”的极端。在经济转型时期,大学精神和价值取向在现代市场经济的挤压下更容易出现退化和异化;现代大学容易陷入功利主义,容易失掉本来应有的主动性,迷失方向,失去尊严。高等教育中人的价值取向是指以满足人自由、充分、全面发展的需要,尤其是满足整个人类社会改善生存状态、全面进步需要的一种尺度评判标准。人具有价值追求的本性;人不仅有“自然生命”,更有“精神生命”。人的高贵之处往往表现为用“精神生命”丰富和发展“自然生命”。人的精神生命在大学的传承中彰显为万古长存,“大学的存在时间超过了任何形式的政府,任何传统、法律的变革和科学思想,因为它们满足了人们的永恒需要。”[1](P30)高等教育中人的价值取向由来已久,在高等教育转型时期,彰显人的价值取向以抵制教育的工具化、世俗化、经济化,重构大学精神和价值以消解市场经济对高等教育的负面影响。

市场的价值取向与人的价值取向是高等教育市场经济时期教育理念存在着的两种范式,并非非此即彼。离开市场价值取向的高等教育,则会趋向保守、守旧,缺乏生机、活力,从而失去公众和社会的支持,丧失生存和发展的良好机遇;离开人的价值取向的高等教育,则会误入“适应论”的泥潭,始终为了迎合市场的需要而被牵着鼻子走,从而迷失高等教育的方向,丧失大学应有的精神和价值。

二、办学体制的选择:抑或是突出政府干预,还是学校自主

大学的办学体制一直以来就是高等教育争论的核心论题,也是大学与国家关注的焦点。“大学有充足的理由去完全占有充满着‘学术自由’的殿堂,但是,大学在她的历史脉络和现实中一直都没有完全实现过她的理想。历史上的中世纪大学如此,当今西方世界也是如此。”[2](P4～8)超越公私两分的“第三部门”大学在现实中只会是一种理想,然而,当今高等教育系统中公、私立学校并存的现象在许多国家的高等教育系统中已经很普遍,二者不存在优劣的差别,而且这些高等教育系统中公、私立大学的界限也愈加模糊。[3](P43)但这种界限的模糊本质上意味着私立大学的“公立性”的凸显,原来受国家控制相对较弱的私立大学的“受控性”增强,而这种增强意味着高等教育国家特征[4](P20)的普遍化。高等教育国家特征的普遍化证实高等教育的政治哲学观,“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治的观点来看待它。就像战争意义太重大,不能完全交给将军们决定一样,高等教育也相当重要,不能完全留给教授们决定。”[1](P32)

大学无论对于高等教育自身还是对于政府而言,都是二者各自利益所在,当大学愈加成为社会中心之时,二者围绕大学展开争夺就显得愈加剧烈。而这种争夺也体现了政府的明智和理性,而带来的必然是大学、政府各自选择的博弈:政府和大学围绕大学的“自主程度”展开争夺而最终形成共识或妥协,这种共识或妥协实质上就是二者实行利益双赢的博弈。对大学极端的国家控制和绝对的自主既不是博弈的产物,也不是明智之举:国家不愿放弃这一更具有战略意义的大学,就犹如大学不愿放弃“学术自由”一样。“高等教育特别在回应教授的愿望时,要遵循它自己内在的发展逻辑,这也是正确的。但是它还须回应外部社会的不断变化的环境。高等教育的历史很多是由内在逻辑和外在压力的对抗谱写的。”[5](P5)但是,这种博弈很难在政府与高等学校二者之间发生,除非政府有极致的理智和忍耐的品性,或者除非有法律规定。“自20世纪后期开始,对大学自主权与法人化诉求的声浪渐渐高涨起来。在过去几十年中,以立法、拨款、政策、规划等手段打破大学象牙塔传统,并对大学取得诸多控制权后,今天的政府又面临着日益增加的对大学‘放权’(Deregulation)的压力。”[6](P10)这种压力更多的是来自于公共领域或者“第三部门”伴随着市场经济的发展从原来的市民社会中独立出来。一旦成熟的市场介入或者成熟的作为中介的社会组织介入,政府与大学的博弈便能真正实现。无论政府与大学做出什么样的博弈与选择,极度的国家权力和绝对的大学自由都是必须避免的,这是二者博弈与选择的底线。二者就如自然界中“钟摆现象”的两个极端,不管坐落在钟摆两极中的哪一极,其位置始终是危险的:纯粹意义上的大学自治容易造成大学自身的保守性、学术的保守性和教授的不思进取和封闭自守,而大学完全由外界主宰、控制必然使大学失去独立性和创造性。[2](P4～8)

三、管理体制的选择:抑或是突出教授自治,还是科层管理

一旦市场经济体制所引发的政府与高等学校二者博弈形成,即政府的宏观调控与高等学校的自主、自治相结合,这便会从根本上改变学校内部的管理体制。而这种对内部管理体制的动摇也并不是对某一方管理体制的分崩离析,而是对内部管理体制各方因素的兼收并蓄,同时,这种多方力量的重新整合也并非能够一蹴而就。

高等教育系统中存在教授自治和科层管理两种基本管理体制,前者与学术权力有关,后者与行政权力相联系。大学本质上是一个学术组织,是以教授、专家、知名学者为核心,由“学术委员会”、“学位委员会”、“教学指导委员会”、“教师职务评定委员会”、“教授委员会”等学术组织组成。因此,教授自治是来自大学自身逻辑的一种权力,是指大学教学活动、科学研究、学科建设、课程设置等方面由教授或专家组织决定。简言之,教授自治就是专家学者拥有影响他人或组织行为的一种权力形式,其权力的来源是科学真理的专业知识。[7](P282)我国学者普遍把这种权力称为学术权力,学术权力的主体主要是指那些代表最高学术水平的教授及他们领导的包括教师和科研人员组成的团体。教授自治的目的在于:学术标准与学术目标得以贯彻和实现;知识与学科得以传承和发展;学术人员及学术组织的权益得以维护和保障。同时,大学是一个特殊的社会组织。由于科层组织存在于大学之中,大量的行政事物必然伴生行政权力,必然需要科层管理。科层管理,即国家行政机关依靠特定的强制性手段,为有效地执行国家意志而依据宪法及其原则将组织分成若干层次与级别,实行上级对下级进行管理的一种方式。在高等教育的科层体制中,大学的行政权力是与职位相联系而形成的制度化的权力,大学的校长、副校长、处长等都是行政权力系统的组成部分。行政权力的主体主要是行政人员与其相联系的组织机构,其客体是行政事务,其权力运作方式是通过法律、政策、指示、指令等自上而下贯彻执行,具有一定的强制性。大学的科层管理注重的是组织的管理、目标和效率。因此,高等教育科层管理的直接目的是为了大学效率的提高和整体目标的实现。

高等教育经济转轨时期,科层管理冲突、挤压教授自治的现象更加突出,主要聚焦于科层管理对学术事务介入过多,忽视学者对学术事务的管理,教授自治在大学中遭遇漠视。其原因在于体制的惯性,大学仍习惯于按照行政组织的科层结构来设计内部组织,按行政权力的逻辑与方式对校、院、系进行权力分配,并赋予其相应的行政级别,确立管理中的隶属和服从关系。其表现为:一是科层体制中行政权力的泛化、膨胀。大学中的学术组织或者被泛化为行政组织而行使行政职能,或者成为“虚位”组织而无法行使其应有的职能,这些都会使学术权力在大学中难以发挥实际的作用。二是大学内部的教授自治与科层管理二者鸿沟的扩大。正如伯顿·克拉克所指出的那样,“导致一套独立的规则和一种独特的利益的出现。……大学行政管理人员和教学人员,在日常生活中越来越相互分离,每一方面都试图保持自己‘一类人’的接触。……不断集权的行政管理产生了一批角色,他们自然地形成了整合参照系。”[8](P99～113)对于中国高等教育的现状 ,无论是科层体制中行政权力的泛化、膨胀,还是教授自治与科层管理的鸿沟拉大,其实质都是演绎着行政权力的神话。

一个组织同时存在两个或多个决策权力系统,其不仅具有相互制约、相互补充的有利性,同时也具有相互冲突、相互抵制的危害性。对大学校长来说,如何充分发挥教授自治的作用又使科层管理不再垄断而又不会失控全局的目标和利益,确为高等教育转轨时期的有效治理必须解决的管理难题和面临的挑战。现代大学既是一个按知识与学科逻辑组织起来的学术机构,也是一个带有明显行政管理倾向的科层化组织,由此带来的问题便是教授自治与科层管理在大学内部权力构成与权力配置中的利益调整问题,即学术权力主体所追求的学术自由与学术自治,与行政权力主体所追求的行政效率与管理绩效之间进行的价值权衡和博弈。只有当两个权力主体之间相互渗透,即学术权力决策机构注意吸收行政人员参加和行政权力决策机构注意容纳学术人员参加,二者之间的价值博弈才能实现。在学部(学院)、校一级的决策机构中,其人员构成都应注重学术人员和行政人员的平衡与协调,使成员结构呈现多元化的特点。大学管理体制中的权力组织只有具备多元化的特征时,才能体现各方面力量博弈与选择的因素。学术权力主体只有当一定的行政人员共同参与学术讨论与决策时才会注意到大学的目标和效率。行政权力主体也一样只有当一定的学术人员共同决策大学的目标和效率时才能关顾到学术本身。

由计划经济进入市场经济给高等教育带来了机遇和挑战,一旦理性与市场结合在一起,高等教育则迎来全新的机遇。理性是主体认识和改造客体的路标[9](P26),如果在高等教育理念选择方面把以市场的价值取向与以人的价值取向整合为一体,在高等教育的宏观治理方面既注重政府的宏观导航,又注重大学的充分自主;在高等教育的微观治理方面既注重学者的自学、自治,也注重科层式的行政管理,换言之,在博弈与选择时充分考虑各方的神话与游戏规则,那么,高等教育就会脱胎换骨。

[1][美]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].杭州:浙江教育出版社,2002.

[2]田联进.现代中国高等教育制度实践问题的探讨[J].高等理科教育,2010,(2).

[3]田联进.高等教育运行体制的比较分析[J].当代教育科学,2010,(13).

[4]田联进.美国研究生教育制度国家特征的探讨[J].中国高教研究,2009,(5).

[5][美]克拉克·克尔.高等教育不能回避历史——21世纪的问题[M].杭州:浙江教育出版社,2001.

[6]王一兵.大学自主与大学法人化的新诉求——全球化知识经济带来的挑战[J].高等教育研究,2001,(3).

[7]眭依凡.大学校长的治校理念与治校[M].北京:人民教育出版社,2001.

[8][美]伯顿·R·克拉克.王承绪,徐 辉,等,译.高等教育系统:学术组织的跨国研究[M].杭州:杭州大学出版社,1994.

[9]田联进.高等教育本体论的逻辑与演化[J].江苏高教,2009,(6).

The G ame and Choice of the Problem of Higher Education Governance

TIAN Lian-jin

(Institute of Education,Nanjing University,Nanjing210093,China)

From a planned economy into market economy,market forces will change fundamentally the binary higher education pattern of strong government and weak university.The formation of market economy on the opportunities or challenges of higher education depends on the game and the choice of higher education.Aspects of educational philosophy are about the conflict of the market-oriented values and human values.The university system is relevant to the conflict of the government’s intervention and university autonomy.Managementsystem relates to the conflict of academic autonomy and bureaucratic management.

higher education;the problem of governance;game and choice

G640

ADOI10.3969/j.issn.1671-1653.2011.02.017

1671-1653(2011)02-0096-04

2010-11-21

田联进(1967-),男,湖南龙山人,南京大学教育研究院2008级高等教育学专业博士研究生,龙山县教师进修学校高级讲师,主要从事高等教育、比较教育及教育哲学研究。