由壹基金转型看中国非政府组织发展——基于政府监管视角

沈思

（中国矿业大学 人文学院，北京 100083）

●哲学与政治学研究

由壹基金转型看中国非政府组织发展
——基于政府监管视角

沈思

（中国矿业大学 人文学院，北京 100083）

非政府组织产生和良性发展是社会政治治理结构成熟完善的重要标志。中国非政府组织无论在数量上、体系上、活动上还是影响上，与国外发达国家相比都存在较大差距。中国对非政府组织在设立、税收制度、监管等方面存在空白或缺陷。因此，推动非政府组织发展，必须在立法、登记注册、责任划分和完善监管机制等方面采取有效措施。

壹基金；非政府组织；监管

“一个人，一个月，一元钱”的捐款口号如今对广大公众已经并不陌生，它体现了壹基金所倡导的每人每月1块钱，一家人互相关爱彼此关怀的慈善互动模式。“李连杰壹基金”是由中国红十字会“博爱大使”李连杰2007年发起，在中国红十字总会架构下独立运作的慈善公益项目。作为该会的一个项目运作，“做什么”和“怎么做”都要受限于人。在2010年，也就是与红十字会三年的合作期即将期满，壹基金随时面临着停办之时，2010年12月3日，深圳市民政局批准了深圳壹基金注册，1月11日，深圳壹基金公益基金会正式宣布成立。壹基金从此具备了独立的法人身份，可以独立向公众募款、自主决定善款用途和运作。

壹基金的成功转型可以称得上是中国慈善事业的一个里程碑式事件。它改变了整个中国公募基金会的格局。自此以后，官方背景的基金会和纯民间的基金会将有可能在同一个平台上进行竞争。在获得广泛赞誉的同时，这一新趋势也给人们带来了一系列的问题和思考：非政府组织究竟如何定义？他们在当今中国社会中又起着什么样的作用？非政府组织和政府之间应当是怎样的关系？壹基金的模式能否在中国广泛推广？如何实现有效的监督？

一、非政府组织界定

（一）非政府组织产生的理论背景

在很长的历史时期里，人们认为基本的社会组织只有两元——企业和政府。企业运行遵循市场规律，市场作为调解社会资源分配的最有效和最基础的手段，影响着社会生活的诸多方面。然而市场并不是万能的，当市场无法克服其自身的缺陷与不足，不能实现效率，无法有效地配置资源，或者调解结果违背了社会的整体目标时，便出现了市场失灵现象。这时，就需要政府介入进行干预和调控，弥补市场缺陷。与此同时，政府的调解也不是万能的，随着政府机构的扩张和管理成本的加大，政府的管理效率越来越低下，最终导致资源没有得到充分有效地利用。

市场失灵和政府失灵带给社会的纷乱焦躁，使人们日益清醒地看到二元的缺陷。因此，在发展公益事业、创造国民财富、增加社会就业、解决政府和企业双重失灵、缓解社会矛盾等方面发挥着重要作用的非政府组织异军突起，形成了第三元社会组织，与企业、政府相互协调、合作、补充，共同构成了社会经济的有机结合体。

（二）非政府组织的概念、性质及分类

非政府组织是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性公益或互益活动，具有一定程度的独立性和自治性的社会组织或民间团体。美国约翰·霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙概括了非政府组织的五个特征:组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。[1]

中国非政府组织的正式官方分类依照民政部的标准，它们将民间组织分为社会团体和民办非企业单位。前者进一步分为基金会、学术型社团、行业性社团、联合性社团等；后者是使用非国有资产从事各种社会服务的实体型机构的统称，包括教育类、科技类、文化类、卫生类、体育类、社会福利类等单位。

基于中国目前非政府组织过分依赖政府，官方色彩浓重的特点，有学者根据非政府组织与政府的关系，对自上而下和自下而上的非政府组织进行了区分。前者是指“在政府支持下建立，并且得到直接或者间接的多种资助、支持和控制的非政府组织。”[2]。后者指“那些由公众在志愿基础上建立，并且资助它们开展活动的非政府组织，它们通常得不到来自政府的特别支持，相应地，政府对它们也没有多少直接的控制”[2]。很明显，壹基金便是典型的自下而上的非政府组织，通过努力获得官方认可，取得合法地位的范例。

二、中国非政府组织发展现状

近几年，随着改革开放和社会经济转型的深入，我国非政府组织无论是在数量上、体系上、活动上还是影响上，都有了长足的发展。“截至2008年底，中国共有社会团体23万个，比2007年增长8.5%；民办非企业单位18.2万个，比2007年增长4.6%。”[3]活动领域包括经济、科教文卫、环境、法律、宗教、社会服务、涉外组织等。但是，数量的增长并不能掩盖因制度缺陷而带来的发展瓶颈。

（一）壹基金危机所折射出的尴尬处境

壹基金的困境并不是个案，而是中国慈善行业整体发展现状的缩影。在慈善事业发达的国家，民间慈善是主力军，各种形式、各种职能的慈善组织并行、竞争。相比之下，我国的慈善组织几乎都有官方色彩，民间慈善组织难以发展。四川汶川、青海玉树、甘肃舟曲等几次自然灾害中的慈善活动告诉我们，官方慈善组织已经无法完全胜任整个社会的慈善活动。“四川红十字会曾经这样形容他们的工作——17名工作人员，20亿善款，10多万张银行单据；每天上千吨的救灾物资要处理……”[4]。不仅如此，政府在慈善行业中既做运动员又做裁判员，不仅会造成监督缺失，还严重损害行业竞争。

与此同时，有大量的草根非政府组织处于未注册、不合法的状态，游离在法律规定的组织体系之外自行活动。他们的实力不容小觑，因为“草根环境非政府组织能够有机地结合民间性和专业性两个优势：一方面大量动员社区居民、在校学生和普通百姓，形成广泛的社会参与；另一方面往往能够广泛汇集媒体记者、大学教授、法律工作者、社会名流等，形成专业化的支持体系与良好的社会公信基础”[5]。但是，由于缺乏合法地位，组织的资源和权利得不到保障，并且进一步的发展也受到诸多限制。

归根结底，造成中国慈善行业现状的根源在于中国目前的民间组织管理制度严重落后于当前经济社会发展的需要和广大公众对民间组织的期望。随着社会整体的不断开放和多元化，人们也要求有更多的选择，而目前政府的高度垄断和严格限制已经成为中国非政府组织发展的最大障碍。

（二）中国政府针对非政府组织的政策分析

在“稳定压倒一切”的指导思想下，政府在非政府组织管理上仍然把重点放在了“管”上，“其内在逻辑是通过登记管理机关宏观登记管理和业务主管单位微观管理的结合，达到‘双保险’，企图把非政府组织的所有日常活动都纳入政府的管理体制内，以此来保证非政府组织朝着政府的既定目标发展”[6]。

1.进入限制。首先，政府对非政府组织在数量上实行总量控制。《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都做出了同类限制的规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，各级登记机关作出没有必要成立的判断时，可不予批准登记”。这种人为控制非政府组织数量的做法显然违背了市场经济下的自主发展和竞争性原则。其次，在审批程序上，制定了复杂的程序。《社团登记管理条例》规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”。简言之，就是由登记管理机关和业务主管单位两个不同部门分别审批，必然增加了审批难度和周期。最后，在成立条件上规定了非常高的门槛，成立条件涉及会员人数、财产数额、办公场所或固定住所、从业人员以及冠名问题等具体方面。例如《社团登记管理条例》规定：“成立社会团体，在会员方面，必须要有50人以上的个人会员或者30个以上的单位会员，个人会员和单位会员混合组合的会员总数不得少于50个”。

2.管理限制。中国现行的管理模式实行的是双重管理体制，由民政部门和行政业务主管部门共同管理。非政府组织“官附性”的利益取向，一切唯业务主管部门利益是从，从而偏离了其公益及社会利益的服务初衷；还有许多非政府组织由于无法满足登记条件，未登记注册就开展活动，这些组织没有任何管理机构对其进行统一管理，因此质量良莠不齐，常常出现财务混乱、经费短缺、管理不善等现象。最终的结果导致政府和公民对非政府组织的不信任。

3.税收制度的滞后。中国的税法和税收条例对于非政府组织的税收优惠规定得不够细致、不够明确。《中华人民共和国公益事业捐赠法》不仅不能够鼓励更多的社会各界人士参与非政府组织捐赠，而且也没有一个较为明确监督接受捐赠的单位和机构使用资源与执行情况的要求，以保证捐助人的利益。

4.政府监管低效，专门的中立的监督机构缺失。中国目前在社会团体的管理中规定民政部、业务主管、财政部门、审计机关为官方监督部门，另外基金会还要接受人民银行的监督。然而以上这些监督部门的职责划分并没有具体的立法规定，这就必然使得政府对非政府组织的监督陷入到奥尔森所提出的“集体行动逻辑”中，各部门之间相互推诿，最终使监管流于形式。由于非政府组织是独立于企业和政府的第三方，最恰当的监督应当来自于由公民和专家所组成的中立组织。许多发达国家对非政府组织的监督都是由一些专业性的社会团体来完成的。

三、中国非政府组织未来发展展望

（一）壹基金成功转型的影响

壹基金成功转型为具有法人资格的公募基金，为中国慈善事业的发展带来了新的时代。民间非政府组织合法地位的提升势必会极大地冲击被官方一家独断的公募基金格局，促使官办基金不断自我调整，提高效率，增加透明度；同时也为中国慈善事业开辟出更加广阔的发展空间。不同形式、不同领域的新兴民间非政府组织和一直游离在法律体系之外的草根非政府组织也将效仿壹基金的途径争取自身的合法权利，从而将竞争机制真正引入慈善行业，并且不断激发和提升公众的公民意识、慈善观念。

然而，并不是中国所有的民间非政府组织都有能力成为公募基金。首先，非政府组织内部的自治制度和管理方式非常重要，中国目前许多民间组织缺乏专业人才运作，定位模糊，财务状况不清，资金缺乏，能否承担起公募基金的责任，对广大捐款人负责令人怀疑。其次，中国目前的监督机制明显滞后于慈善行业的发展现状和发展需求，壹基金对于来自社会各界的慈善捐款的管理和运作由谁来监督，如何监督，如何保证捐款人的意愿等这些问题仍然有待于进一步考察。

（二）推动中国非政府组织发展的政策建议

1.立法方面。首先，在宪法层面明确提出并落实公益财产保护及公民合法结社自由的原则。虽然我国在《宪法》中明确规定了结社自由，但有学者提出由于我国没有违宪审查制度，所以在法律实践中没有直接的意义。其次，制定一部保障公民结社权和结社自由并规范非政府组织活动的基本法，以此为核心形成连贯、一致的针对非政府组织监管的法律体系。“结社属于《宪法》规定的公民基本权利，从立法层次来看，有关结社的立法应当由全国人大及其常委会来制定，这样才能保障立法的权威，也才可能真正将《宪法》规定落实。”[7]再次，完善与非政府组织相关的配套政策法规，包括非政府组织的分类评价和监管制度，相对应的有差别的财政资助、税收减免、社会保障、人才流动等政策措施。

2.登记注册方面。我国法律已经明确规定，社会团体是独立的社会主体，它依法享受权利、履行义务并对自己的违法行为承担责任。国家应对社会团体实行鼓励、扶持的政策，并依法对其进行监督和管理。因此，应当改变现行的官僚色彩浓重的登记准入制度和强调政府与非政府组织之间上下级关系的双重管理制度。许多发达国家在非政府组织的登记管理上实行宽严不同的资格审查和准入制度。“一般对仅需取得法人资格的民间组织采取登记备案制度，而对享受政府免税待遇的民间组织实行严格的准入审查。”[8]这种有区别的审查方式值得中国政府借鉴，一方面，它充分保障了公民的结社自由，有助于改变大量草根非政府组织游离在法律和监督体系之外的现状，真正给予非政府组织应有的法律地位。另一方面，这种制度也保证了政府掌握非政府组织的发展状况，从而保证有效的监督。

3.进一步推动非政府组织和政府的责任分化。政府和非政府组织在公共服务领域的关系应该是平等的合作和竞争，而非目前的从属关系。要真正为非政府组织提供更广阔的发展空间，就必须首先在公共服务的提供中实现政府和非政府组织的有效分责：政府的责任在于建立公平竞争的公共服务体系，确立公共服务标准，保证公共服务的质量；而非政府组织则要保证有效合法地利用资源来提供优质高效的公共服务。一些政府“不该管也管不好”的职能可以剥离给非政府组织，并且提供授权、政策和资源上的支持。例如，一些公共产品的提供可以以合同外包的形式交给非政府组织。这样做的好处不仅为政府节省开支、精简机构，与外包给企业相比还更有利于公民平等地享受公共服务，促进社会公平的实现。

4.进一步完善监督管理机制。目前非政府组织监管上最突出的问题是缺少专业和权威的民间监督和评估组织。因此，“急需建立一个有国际知名度高、人民威信高、由国家领导人经历的人物任职，由非政府组织自律、政府监管、社会监督共同组成的，系统而全面的非政府组织综合运营体系”[8]。首先，应当“在现行的民政部门非政府组织管理系统基础上，筹建一个独立于民政部门之外，直接隶属国务院的非政府组织监管委员会”[9]。其次，要建立中国式的非政府组织监管体系，采取公益举报和托管制度，并建立中国联网的公益举报受理机制。最后，还要建立起与非政府组织评估机制相应的奖惩机制，对于社会公信度高、绩效优良的非政府组织应当给予政策、税收、资源等方面的奖励。

［1］【美】莱斯特·萨拉蒙.走向公民社会:全球结社革命和解决公共问题的新时代［A］.赵黎青.非营利部门与中国发展［C］.香港:香港社会科学出版社，2001.

［2］王名.中国NGO研究——以个案研究为中心［M］.北京：清华大学出版社，2000.

［3］若弘.中国NGO——非政府组织在中国［M］.北京：人民出版社，2010.

［4］张敬伟.壹基金的危机凸显中国式慈善困境［N］.新京报，2009-09-14.

［5］周军，唐兴霖，赵俊梅.我国非政府组织与政府间的关系——以草根环境NGO为例［J］.理论探讨，2008，（6）.

［6］周世平.我国民间组织管理体制［D］.杭州：浙江大学行政管理学院，2006.

［7］杨庆华.中国非政府组织立法概况及问题分析［J］.湖北行政学院学报，2008，（1）.

［8］周玲.中国草根非政府组织的合法性危机与治理困境及应对策略探析［J］.重庆大学学报（社会科学版），2009，（2）.

［9］王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议［J］.中国行政管理，2007，（4）.

Transformation of One Foundation and Development of China's NGOs: From the Perspective of Government's Management

Shen Si

The birth and smooth development of NGOs is one of the key symbols for the mature social and political governance structure.There is a large gap between China and developed countries concerning NGOS,either in numbers, system,activities and influence.China still lacks some regulations for the establishment,tax system and supervision for NGOs. Therefore,some effective measures concerning legislation,registration,division of responsibility;government;management

One Foundation;NGO;supervision

D638

A

1673－1573（2011）03－0088-04

2011-06-07

沈思（1989-），女，河北石家庄人，中国矿业大学人文学院行政管理专业2008级学生，研究方向为政府治理。

责任编辑、校对：马 斌