我国创新社会管理的逻辑和路径研究

朱四倍

（信阳师范学院 当代马克思主义研究所，河南 信阳 464000）

●哲学与政治学研究

我国创新社会管理的逻辑和路径研究

朱四倍

（信阳师范学院 当代马克思主义研究所，河南 信阳 464000）

近年来，学界开始从制度建构层面上定义社会管理，认为政府社会管理的重要内涵在于以现代公正理念为基本立足点，担负起缓解社会冲突、协调社会利益、维护社会公正、保持社会稳定等管理职能。从总体上看，国内关于社会管理的理论和实践探讨无论从管理理念、管理内容还是管理模式上都有着转变的迹象。结合我国实际来分析，我国社会管理创新机制的落地机制应包括加强完善社会管理格局，强化促进公众参与机制，健全人口动态管理机制，健全应急社会管理机制和网络舆论引导机制等。

社会管理；政府公共服务；民间组织；群众参与；网络舆情预警

胡锦涛总书记在2011年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中指出，加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。[1]而在我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》中提出了“改善民生，建立健全基本公共服务体系”和“标本兼治，加强和创新社会管理”。温家宝总理在2011年政府工作报告中强调要“加强和创新社会管理”，要“强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用……实现政府行政管理与基层自治的有限衔接和良性互动”。[2]这显示出“社会管理”已经成为执政者心目中事关中国发展的重大问题之一，延续了党的十七大报告将“完善社会管理，维护社会安定团结”列为加快改善民生六大任务的逻辑，为政府社会管理体制和方式的创新提出了新的指针。

近年来，我国各级政府围绕建设服务政府、责任政府、法治政府的目标，积极推进政府职能转变和管理创新，努力加强社会管理职能，不断完善社会管理体系，取得了明显成效。但管理体制不顺、管理效率不高、管理方式单一等问题仍没有得到根本改善。因此，如何适应新形势下社会管理发展的新形势、新要求，特别是应针对社会矛盾的新特点和多发的局面，加强社会管理创新的对策研究，进一步创新社会管理体制，整合社会管理资源，提升社会管理水平，已成为政界和学界面临的一项重大战略课题。

一、社会管理体制创新的必然性

毋庸讳言，当下，我国政府在社会管理方面存在不少问题，并且由于社会发展的滞后，积累了较多的深层次矛盾。在一定程度上，我们认为，社会管理已经到了不得不重视、不能不改变的地步。

在传统计划经济体制下，政府不仅是社会管理的惟一主体，而且几乎垄断了所有社会资源，因此，行政手段成了政府进行社会管理的主要手段，习惯采用自上而下的“控制式”方式。尽管近年来政府在增强社会公共服务、创新社会管理方面进行了不断的探索，重视程度显著提高，但与社会的要求相比，仍然存在差距和挑战：一是不能适应市场经济和和谐社会建设的需要；二是仍受到“经济主导一切”思维的影响；三是社会管理缺少制度性的科学安排等。也就是说，我国的社会管理体制、机制僵化低效，管理手段单一，无法适应社会变迁而出现的新问题、新情况。与此同时，城市化的加速、利益分化的变革、社会风险的加大、公民社会的成长，都要求政府针对新的社会问题，在社会管理方式和手段等多方面进行创新。

总结起来看，创新社会管理是时代的要求。首先，这是我国社会结构发生深刻变化并对社会产生深远影响的逻辑结果。社会阶层已演变为十几个阶层，不同的阶层有不同的利益诉求，城乡结构的显著变化，城乡之间、行业之间、地区之间的收入分配存在差距，导致的收入分配结构、人口结构和家庭结构的变化都要求加强和创新社会管理。

其次，这是我国社会组织方式发生深刻变化的内在要求。多种所有制的经济组织共同发展，“单位制”越来越不适应社会的要求，各种民间团体、行业协会等的存在和发展，一方面促使社会管理主体多元化，增加活力，另一方面也对社会管理创新提出了挑战。

最后，我国社会正处在转型期，社会行为规范和价值理念产生了变化，既有积极的成分，更有失范的迹象。在旧的行为规范消失时，合理的、科学的、新的规范却没有随之建立，在价值观念动荡的情况下，人们显得无所适从乃至出现了道德和价值底线下沉的种种怪象，还有网络空间和现实社会的交互作用，社会新矛盾不断出现，民众利益表达渠道还不通畅，群体事件和公共危机有集中爆发的迹象等。

因此，政府强化社会管理职能，不能就事论事、盲目冒进，而要从战略统筹的高度，从完善社会管理体制、降低社会管理成本、提高社会管理效益的目标要求出发，创新思维、完善机制。[3]种种迹象都显示，强化与创新政府社会管理，最终建立起有中国特色的社会管理体制已经是时代课题。

二、社会管理创新的逻辑分析

（一）社会管理创新的立场：百姓立场

社会管理创新不是口号，更不是空话。对公众来说，病有所医、安有所保、老有所养、学有其校、事有所成就是最大的期盼，这一方面考验着政府的公共服务水平和服务模式，另一方面关乎对公众冷暖安危、衣食住行的重视程度。要进行社会管理创新，就必须坚持百姓立场，必须倾听公众的心声，以公众需要的社会管理作为标准，才能进行真正的创新。也只有坚持这种立场，把管理寓于服务之中，才能得到公众的信任和支持。社会管理创新应从百姓的视角抓创新，无论形式手段如何创新，机制如何完善，宗旨不能变，要在服务与管理中，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

（二）社会管理创新的理念：张扬权利

充分尊重、维护和张扬公民个体的权利、需求、意愿的社会管理创新才是科学的理念。在社会转型期，利益分化、利益冲突和利益博弈日益凸显，深化社会管理创新，促进社会和谐，张扬民众权利显得尤为重要。胡锦涛总书记强调指出，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。张扬权利，就是要把“人”放在突出位置，改革传统的社会管理模式，用制度化的手段构建社会利益均衡机制，一方面要正视矛盾，运用法律规范解决社会矛盾，另一方面要充分尊重不同利益主体的诉求，通过建立对话协商的利益协调机制，实现社会的动态平衡，达到社会公平正义。

（三）社会管理创新的手段：服务和预防

传统的社会管理模式，带有计划经济时代的特征，是僵化的、静态的、粗放的，往往是头痛医头，脚痛医脚，按下了葫芦浮起了瓢。针对新形势，必须放弃那种单一的管控逻辑，建立从源头治理、动态管理、精细执行与应急处置相结合的新机制。当前，政府的行为依然在很大程度上受制于传统行政管制的束缚，过多采用行政干预和经济处罚的手段，往往是治标不治本，充其量只能解决一些临时性、应急性的问题，而无法从源头上解决社会管理中的突出问题。笔者以为，要作到服务和预防在先，突出服务性手段和预防性手段的综合运用，注重柔性手段和法律手段的配合使用，改变传统的管理观念，尊重群众权利和表达诉求。

（四）社会管理创新的抓手：互信互动

现阶段创新社会管理的一个重要突破口是积极培育社会中介组织，发挥其在社会管理中的积极作用。在国内一直倡导“治理”理念的何增科教授及其团队用“民间组织”替代官方所说的“社会组织”，把社会管理定义为政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，目的是满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。[4]这告诉我们，社会组织可以在政府与社会之间充当缓冲器、过渡器和调节器的角色。借助各种社会组织，不同的社会利益群体的利益诉求可以通过顺畅的渠道反映出来，把社会秩序同公民的意志结合起来，可以更好地发挥其在社会公共事务管理上的引导作用，建立起政府主导与社会组织自我管理相结合的社会管理模式。同时，这一切都必须建立在政府和社会组织的相互信任、相互合作的基础上。

（五）社会管理创新的目标：增进和谐

加强和创新社会管理，要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。

三、我国创新社会管理的路径研究

胡锦涛总书记强调指出，“要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”笔者以为，这不但指明了社会管理创新的指向，也揭示了社会管理创新的路径选择，更表明了社会管理创新落地的必然性和重要性。结合我国实际，笔者以为，我国社会管理创新机制的落地机制包括以下几个方面：

（一）加强完善社会管理格局

近年来各地积极探索实践，创造了不少社会管理新经验，时代要求我们应在吸收经验的基础上，实现从全能行政向有限政府、从管制行政向服务政府、从人治行政向法治政府、从垄断行政向竞争政府、从暗箱行政向透明政府的转变，把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

（二）强化促进公众参与机制

当前，我国公众参与社会管理的范围和深度仍存在不足，如缺乏有效的参与平台、参与意识有待增强、参与能力有待提高等。而在社会日益多元化的现实面前，我们必须为公众参与社会治理提供条件，为他们发挥作用提供制度化平台。针对目前我国社会管理方面存在的社会组织不发达、自治能力较弱等问题，社会管理创新应进一步发挥公众参与的作用，不断拓宽公众参与的渠道，提高公众参与的深度和广度，将公众参与制度化，保证公众和社会组织对社会管理的参与到位。这种制度化包括社会利益协调机制和保障机制、利益表达机制、社会流动机制、公共危机处理与社会预警机制等。

（三）健全人口动态管理机制

大规模的人口流动是随着我国改革开放和市场经济发展、生产要素在市场中自由流动所产生的必然现象。据全国第五次人口普查统计结果显示，流动人口总共有1.44亿人。大量流动人口的积聚，给社会带来了不少问题，更给社会管理工作带来了严峻的挑战，必然要求建立健全动态的人口管理机制。笔者以为，应在政府的主导下，充分挖掘流动人口的积极因素，加以利用，促进管理，引导流动人口立足自组织，管理自组织，服务自组织，建立健全人口的动态管理机制。特别应注意的是，对那些处在社会边缘层面的流动人口来说，应加强引导，通过法律法规约束其行为，通过服务创新引导其行为，为社会和谐流动机制的建立提供制度保障。

（四）健全社会管理服务机制

现有社会管理，无论在手段上还是在方法上都存在重控制、轻权利、滥用强制手段的弊端，不但个人权利不能得到重视，甚至受到行政力量的有形和无形伤害。中央已经提出了建设服务型政府的目标，并且在2009年发布的《国家人权行动计划（2009—2010年）》中明确要求要促进和保障政治、经济、社会、文化等各个领域中的人权。因此，要改变社会管理在目标上重控制轻权利的弊病，实现从“重管制、轻服务”向“管制服务”并重的转变，从以行政干预手段为主向以法律手段为主的转变，最终健全社会管理服务机制，当然，还有公共物品的提供、社会保障机制的建立等。

（五）健全应急社会管理机制

转型期社会已经进入了高风险时代。处在各种社会矛盾焦点之中的政府，将不可避免地遇到社会危机事件，必将考验政府社会管理能力。各级政府除了要未雨绸缪，增强对社会危机事件的敏感性，更要尽早建立社会危机事件的预警机制、应急机制，建立社会发展的监测体系，构建社会稳定的预警管理体系，提高政府公共危机的应急管理能力。

（六）推动社会组织互信机制

建立政府与社会的平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力，已成为社会管理的基本趋势。无论是社会建设还是社会管理，都是以实现个人的全面发展为根本目标的。因此要赋权给公众，让他们能够自我组织，自主决策，自主发展。特别应积极培育和发展各种社会组织，提高社会自治能力，为社会组织提供更大的发展空间，充分发挥它们在提供服务、反映诉求和规范行为等方面的价值和作用。

（七）健全网络舆论引导机制

我国正处于社会转型期，社会矛盾较多，互联网信息的正确性及传播范围如果得不到有效控制，很容易引起一系列问题，为此，必须健全网络舆论引导机制。公众舆论具有可控制性和可引导性。尽管理论上讲，网络传播的特点使任何人在网络上都有传播信息的可能，但实践证明并不是所有的人都会无条件接受网上的全部信息，人们更倾向于接受的信息来源是内容丰富、具有一定权威性的网站。因此，政府要维护网络正确舆论导向，建立网络舆情预警机制。按照罗伯特·希斯的观点，避免危机的发生或者将危机消灭在萌芽状态是成本最小、最经济也是最成功的危机管理方法[5]。因此，针对危机事件多发的态势，应逐步建立健全舆情研判、舆情回应、舆情反映、问题处置机制，建立网上舆情跟踪机制、分析上报机制、监测机制、快速处理机制，增强防范和化解网上舆论危机的能力。

［1］李章军.扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系［N］.人民日报，2011－02－20.

［2］裴智勇.创新社会管理 凝聚强大力量［N］.人民日报，2011－03－17.

［3］丁元竹.中国社会建设：战略思路与基本对策［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［4］何增科.社会管理与社会体制［M］.北京:中国社会出版社，2008.

［5］【美】罗伯特·希斯.危机管理［M］.北京：中信出版社，2007.

Study on Innovation of Social Management Logic and Path in China

Zhu Sibei

In recent years,scholars have begun to define social management from system construction.The key connotation of government social management is that it based on the modern justice philosophy to ease the social conflicts,coordinate social benefits,safeguard social justice and maintain social stability.Generally speaking,either the theoretical or practical discussions in China concerning social management has exhibited some signs of shift in the concept,content,and mode of management. Given the conditions in China,the innovation mechanism for the social management shall attempt to improve the social management pattern,strengthen the public participation arrangement,better the dynamic human management,contingency social management and online opinion guiding mechanism.

social management;government public service;private organizations;public participation;online opinion warning

D61

A

1673－1573（2011）03－0080-04

2011-06-07

河南省政府课题（B603）；河南省科技厅软科学项目（112400450173）

朱四倍（1977－），男，河南洛阳人，信阳师范学院当代马克思主义研究所副教授，研究方向为马克思主义现代化发展。

责任编辑、校对：艾 岚