走出对国有经济职能定位的认识误区——从垄断行业不合理的高收入谈起

○李治国

（上海师范大学商学院教授、上海师范大学当代中国经济研究中心主任）

走出对国有经济职能定位的认识误区
——从垄断行业不合理的高收入谈起

○李治国

（上海师范大学商学院教授、上海师范大学当代中国经济研究中心主任）

把国有经济市场化从而将其职能定位在追求利润或赚钱上，是我们长期以来的一个认识误区，也是垄断行业不合理高收入的体制原因。我们应该走出这个认识误区，把国有经济的基本职能定位在国家进行宏观调控的工具上并循此进行改革。唯有如此，才能从根本上消除垄断行业不合理的高收入现象，并促进社会主义市场经济的健康发展。

一、问题的提出

近日有许多报道和文章都在谈论垄断行业不合理的高收入问题。劳动和社会保障部主要负责人在一次会议上说，垄断行业的一般岗位，其职工收入水平与其贡献和价值严重背离。他举了个例子：某电力公司一名普通职工工资加上奖金及各种补贴，年薪相当于全国职工平均年薪的10倍。国资委统计评估局编制的一份年报显示，石油石化、电信、煤炭、交通运输、电力等12个行业的员工平均工资是全国平均工资的3—4倍。另椐国家统计局的统计数据显示，如果加上工资外的收入和福利待遇上的差异，电力、电信、金融、烟草等行业的职工平均收入是全国职工平均收入的5—10倍。垄断行业不合理的高收入还有不断扩大的趋势，如果用“十五”期间与“九五”期间的数据进行比较，电力、煤气、供水、铁路、电信等行业的职工平均工资增长率提高了3—5个百分点，金融和保险的工资增长率提高了7个百分点，而一般非垄断行业工资增长率的提高大都在1个百分点之内。

人们对此很有意见，纷纷要求政府加强监管，以实现与贡献相一致的公平分配。

我认为，问题的解决远非人们想象的那样简单。加强监管固然重要，可能会在一定时期内产生一些效果，但不可能从根本上解决问题。要从根本上解决问题，当务之急是要走出对国有经济职能定位的认识误区，从而对国有经济管理体制实行重大改革。

二、垄断行业不合理高收入的体制原因

国有经济的职能是什么？人们普遍认为，“赚钱”虽然不是国有经济的唯一职能，但却是国有经济的重要职能，如果国家投了资而不赚钱，国有经济的管理者就无法向人民交待了。为了让国有经济多赚钱，或至少要扭亏为盈，改革开放三十多年来，国家采取了一系列措施来增强国有经济的市场竞争力，从最初的放权让利、“两权”分离，发展到建立现代企业制度（公司制度）。到目前为止，我国国有经济基本上完成了从形式上向公司制度的转变，今后还要完成实质性的转变。我国垄断行业的经济单位虽然改制较慢，但它们都不同程度地拥有了生产经营自主权或法人财产权，也就是不同程度地走向了市场，具备了“企业”的性质，而追求利润最大化则是企业经营管理者的理性行为。当前国家对垄断行业的价格虽然实行限制，并提高了上缴国库的利润水平，但由于信息不对称和这些单位对国家政策具有强大的影响力，事实上他们的垄断高收入有相当一部分仍被留在了单位内部。这些经济单位有了高收入，又拥有了处理高收入的经营管理自主权，这就具备了发放高工资、高福利的充足条件。但这还只是问题的一个方面，还有问题的另一方面，即这些单位的主要领导人是否具有发放高工资高福利的内在需求或动力？回答是动力很强。我国垄断行业经济单位的主要领导人，目前基本上仍然由上级委派，即由国家委派，他们作为国家利益的代理人，本应更多地与国有资产所有者——国家的利益相一致，应该站在国家整体利益的立场上去制止在高工资、高福利形式下国有资产的流失。但事实并非如此，许多企业的主要领导人在维护国有资产问题上却态度消极、少有作为，尤其乐于发放高工资高福利“为群众做好事”。因为发放高工资、高福利不仅对普通干部和群众是“好事”，而且对他们自己也是好事，所以高工资、高福利就势在必行了。

现在让我们分析一下，群众的高工资、高福利对企业主要领导人有什么好处？或领导人乐于“做好事”的动机何在？

第一，我国正在积极稳妥地推进管理体制改革，管理民主化是重要内容之一，建立和完善群众监督制度是民主管理的核心，比如民主测评、任前公示、公开述职、年终考核、群众口碑等都会对领导干部的政治经济利益产生影响。许多主要领导干部认为，要赢得群众的好评，单靠勤政廉政和工作能力强是不够的，还必须多为群众“做好事”、“做实事”才行，而最实惠最得民心的“好事”，莫过于实行普遍的高工资、高福利。

第二，本领再大的英雄也不能依靠单枪匹马去打天下。现代企业管理和经营是一项极其复杂而宏大的工程，必须调动中下层干部和广大群众的积极性才行。主要领导人的政绩是全体职工和干部共同努力的结果，所以仅从自己的优良政绩去考虑，他们也愿意实行高工资、高福利以调动群众干部的积极性，更何况高工资、高福利全都来自“国家”这个抽象主体的财产，并不破费领导者个人一分一厘，何乐而不为呢？

第三，随着科学发展观的贯彻和国有经济管理者激励约束机制的建立，考核管理者优劣的指标向多元化趋势发展，不仅包括完成利润、节能降耗、固定资产更新、无形资产增值、生态环境保护，还包括关心群众生活、提高职工收入等，有些部门还把主要领导人的收入水平与职工平均收入水平挂起钩来。这是主要领导者愿意实行高工资、高福利的又一动因。

由此可见，垄断行业不公平的高工资、高福利是把国有经济市场化、把追求赢利作为国有经济重要职能并使之享有经营管理自主权的必然结果，仅靠政府监管是不行的。其实，在现行体制下的非垄断行业里，国有企业也都希望实行高工资、高福利，其渴望的程度比起垄断行业豪不逊色，只不过在竞争激烈的情况下，国有企业较难获得超额利润，许多企业效益还不佳，无力发放高工资、高福利而已。

三、走出对国有经济职能定位的认识误区

现在我们把话题再转回来讨论，就是应该如何界定国有经济的职能，并循此进行国有经济改革。我认为，把国有经济市场化从而将其职能定位在追求利润或赚钱上，是我们长期以来在认识上的一个误区。正确的认识应该是，国有经济不应该以追逐赢利为目的，而应该成为国家进行宏观调控的重要工具。这是因为，如果把国有经济的职能确定为“赚钱”，就错认了市场经济体制下政府的作用。市场经济体制下的政府是维护公平竞争的监督员，只可以花钱，不可以赚钱，换句话说，就是政府的财政收入不能指望举办国有企业去赚钱，而主要应该依靠民营企业和个人纳税来解决。如果政府创办国有企业并且参与了市场竞争，参与了赚钱，政府的权力运用就由执行监督进入到了与民争利，公平的市场环境就不存在了，真正意义上的市场经济体制就被毁灭了。所以如果我们还真心实意要搞市场经济，政府就绝对不能参与市场竞争或赚钱。

那么，这是否意味着政府不应该向经济领域投资，不应该建立国有经济项目呢？回答是否定的，因为市场经济下的政府为了克服市场缺陷还肩负着对国民经济进行宏观调控的重任，政府可以而且应该投资举办一些国有经济项目（如国有企业），但不是为了赚钱，不是与民争利，而是为了更便捷、更有效地实现宏观调控目标，是把国有经济作为宏观调控的工具来使用。比如，国家通过放大或缩小国有经济总量，可以影响金融市场、影响社会总供求平衡；通过改变国有经济在各地区、各行业、各部门的分布状况，可以实现区域或部门之间的均衡发展；通过对国有经济的产品或服务实行高价或低价策略，可以抑制或扶持某些部门和企业的发展；通过对国有经济购销数量和渠道的调整，可以引导非国有经济发展；通过改变国有资本的运营方式和方向，可以帮助某些非国有经济走出困境；在国民经济紧缩时期国家还可以指令国有经济吸纳较多的社会劳动力以缓解社会就业压力等。国有经济的这种宏观调控职能决定了它不容易赚到钱，更多的时候还要赔钱，所以国有经济在一定程度上要依靠国家来供养，国家财政对亏损的国有经济进行补偿，是非常必须且正常的事情，是社会运行的常态。考察国有经济运行是否良好，主要不是用微观经济指标，而是用社会贡献指标。

四、必须对国有经济实行重大改革

有了对国有经济基本职能的这种认识，我们就很容易理解必须对国有经济现行体制实行重大改革，改革应遵循以下原则。

第一，国有经济的总量宜小不宜大，布局宜窄不宜宽，其总量和布局应该以满足国家进行宏观调控的需要为依据。因为总量过大或布局过宽，不仅会极大地增加管理和操控的难度，造成国有资产损失，降低宏观调控效率，也是国家财力所不允许的，所以国有经济原则上只应该分布在特定行业里（如自然垄断行业和关系国家安全的行业等）。国有经济的总量和布局在不同时期会有变化，这要由宏观调控的需要来决定。

由于历史的原因，当前我国国有经济总量十分庞大，布局十分宽广，收缩总量和布局是一个艰巨、复杂的过程，但必须坚定不移地进行下去，并加快进度。只有当国有经济的总量、布局合理了，国有经济才能健康高效地运行，才能发挥其应有的宏观调控作用。

第二，国有经济的宏观调控职能决定了对国有经济必须实行严格的指令性计划管理，实行“两权”合一的管理体制。国有经济的资本运营必须在国家的严格监督管理下进行，它的各级管理人员应属于国家工作人员性质，应依照国家工作人员系列进行管理。国有经济管理人员的薪酬待遇和晋升制度当然可以有自己的特色，但应该完全由国家掌控。有人担心如此会吸引不了高管人才，我认为这种担心是不必要的。在国家各级公务员队伍里，无论中国还是外国，精英人才辈出，应该相信国有经济对人才的吸引力。

目前国有经济的很大一部分还分布在一般性行业里（竞争性较强的行业），短期内退出还有困难，这些国有经济还必须参与激烈的市场竞争，对它们不实行指令性计划管理，仍应实行以建立和完善现代企业制度为目标的改革，但是国有经济最终必须从一般性行业里退出，对此我们必须保持清醒的认识，并为此进行不懈的努力。

第三，我国是社会主义国家，应该坚持以公有制为主导。这里的“以公有制为主导”，主要是指国有经济的质量很高，国有经济对其他经济成分的影响力较大、控制力较强，而不是一个简单的数量概念。企图用数量的百分比来判断是否为“主导”是欠妥当的，在这方面还需要进一步解放思想，克服传统思想的束缚。

我相信，如果我们确认了国有经济的基本职能是国家宏观调控的工具，又循此实施了国有经济改革，那么不仅不会产生垄断行业不合理的高工资、高福利，而且国家进行宏观调控的效果会更好，社会主义市场经济会得到更健康的发展。

（责任编辑：李文斐）