在石油天然气地缘政治角力中的中印缅甸关系研究

○龚 明（军事经济学院湖北武汉430035）

在石油天然气地缘政治角力中的中印缅甸关系研究

○龚 明（军事经济学院湖北武汉430035）

能源资源已成为国家之间竞争与合作的重要主导因素之一。南亚的缅甸在能源资源方面具有重要的战略地位，中国和印度均是缅甸的近邻，且均在缅甸天然气开发上具有重要利益，符合两国实现能源供给多样化，加强能源安全的计划。并且中国在缅甸石油管道建设可以给中国提供一个绕过脆弱的马六甲海峡的陆路石油通道。因此，建设穿过缅甸的石油和天然气管道被中国视为至关重要的安全资产。本文将全面审视缅甸的天然气地缘政治，包括缅甸石油和天然气开发的历史，政治背景及主要利益攸关，重点是讨论中印围绕缅甸天然气的竞争。

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中国和印度对能源安全的担忧在很大程度上决定着它们与缅甸的关系。原则上，印度和中国承诺在能源安全领域进行合作，以避免代价高昂的竞争。但实际上两大石油进口国的竞争几乎不可避免。在与缅甸相关的问题上，这似乎的确非常困难。当前最直接的一个问题是中印在铺设一条天然气管道上的竞争，该管道的起点是缅甸若开邦近海的瑞（Shwe）气田。2007年3月，缅甸政府批准中国铺设一条从缅甸沿海通往中国云南省省会昆明的天然气管道，这显然进一步巩固了中国与缅甸的关系。印度的管道设计方案经过几年的协商之后，最终被缅甸政府所拒绝（韩国要求在缅甸建设一个液化气设施的提议也被拒绝）。中国的方案还包括铺设一条与天然气管道平行的石油管道，以便将从波斯湾通过油轮运来的原油先运到缅甸港口，然后再通过石油管道输送到中国境内，这一方案是合理的。中国政府多次宣称，一条通过缅甸的石油管道将加强中国的能源安全，因为这一石油供应线路将避开马六甲海峡。

缅甸位于马六甲海峡的西端，与中国西南部接壤，可以向中国提供陆路运输通道，从而避开油轮运输的瓶颈——马六甲海峡。由于中国对进口原油的依赖日益增强，马六甲海峡的战略地位在过去10年中已变得越来越重要。中国进口石油的80%要通过马六甲海峡，因此我们不得不考虑，一旦中美关系出现严重危机的情况下美国可能对海峡实施封锁。基于这种威胁判断，就不难理解中国为何要帮缅甸建设港口和基础设施，以确保对印度洋港口的进入。目前中印围绕瑞气田的天然气竞争可能导致双方在帮助缅甸政府建设深海港口、海上设施以及基础设施和油气管道方面的进一步竞争。

天然气是缅甸最重要的出口商品，在缅甸邻国的能源多元化战略中，天然气也扮演着重要角色。通过管道进口天然气是一个有吸引力的选择，因为这样可以不必建设昂贵的液化天然气设施，从而使价格更为低廉。缅甸的天然气已经通过管道输往泰国的发电站，印度和中国一直在努力游说缅甸允许其建设通往本国的天然气管道。考虑到缅甸的天然气不论是作为缅甸“和发会”（国家和平与发展委员会）的主要外汇来源，还是作为其邻国当前能源安全战略的一个重要方面均至关重要。

一、缅甸石油和天然气开采的历史

20世纪90年代，木材和石油一直都是缅甸重要的出口产品。20世纪60、70年代，缅甸石油产量不大，但从1965年的每年381万桶增加到1971年的630万桶和1978年的955万桶。80年代初，由于技术条件限制和缅甸政府不愿让外国公司参与开发，缅甸石油产量开始下降。与此同时，缅甸首次允许外国公司参与马达班湾的近海天然气开发。

1988年9月，缅甸“和发会”的前身“国家恢复法律和秩序委员会”（“恢委会”）上台。新政权上台后颁布的首批法律之一就是1988年11月的“外国投资法”。该法案允许建立石油和天然气合资企业和进行产品分成。90年代初，“恢委会”邀请外国公司参与缅甸沿海18个区块油气开采的竞标，其中13个区块在马达班湾，5个在若开邦近海。德士古、普雷迈尔、道达尔和加州联合石油公司等外国石油公司竞标成功。

在马达班湾发现了两个主要的天然气田亚达那（Yadana）和耶达甘（Yetagun）。亚达那气田预计储量超过1500亿立方米，开采寿命30年，由法国道达尔集团、加州联合石油公司、泰国国家石油管理局油气勘探和生产子公司以及缅甸自己的“石油天然气公司”共同开发。该气田由道达尔集团负责运营，1998年投产。所产天然气通过一条长346公里的海底管道和一条长63公里的陆地管道输送到泰缅边境的Ban I Thong，并与泰国境内的管道连接起来，将天然气输送到曼谷附近的目的地，为呖武里和W ang Noi发电厂提供燃料。从亚达那气田输送的天然气大概占泰国天然气总需求的15%—20%。

耶达甘气田预计储量为480亿立方米，2000年投产，最初由德士古石油公司、普雷迈尔石油公司和日本石油公司联合开发。随着1997年德士古公司和2002年普雷迈尔石油公司先后撤资，耶达甘目前由马来西亚国家石油公司与“缅甸石油天然气公司”、日本石油公司和泰国国家石油管理局油气勘探和生产子公司联合开发。该气田出产的天然气通过一条长210公里的海底管道和一条长67公里的陆地管道与亚达那管道连接在一起。

2000年8月，韩国大宇国际有限公司与“缅甸石油天然气公司”合作勘探开发位于孟加拉湾若开邦近海的天然气资源。2004年大宇国际宣布在若开邦首府实兑附近海域发现了瑞气田。试探性开采首先在A-1和A-3区块展开。A-1区块储量最大，估计达3.56万亿立方英尺（约1000亿立方米）。参与这项工程的外国公司包括大宇国际、韩国天然气公司、印度的ONGC和印度燃气公司瑞气田从2009年开始生产天然气。

目前缅甸共有25个近海天然气区块正在进行勘探，其中12个位于莫塔马湾，6个位于德林达依省附近海域，7个位于若开邦近海。来自澳大利亚、英国、法国、加拿大、中国、印尼、印度、马来西亚、俄罗斯、韩国和泰国的石油和天然气公司已经与缅甸政府达成有关勘探和开采协议。2005年，缅甸出口的天然气价值达10多亿美元，主要对象是泰国。2006年，由于中国、泰国、韩国和印度的投资，缅甸石油和天然气出口继续增加。2006年4月至7月，缅甸向泰国出口了1674亿立方英尺（约47亿立方米）天然气，价值6.89亿美元。2007年2月，外国对缅甸石油天然气的直接投资达29.4亿美元，相当于缅甸吸收的外国直接投资总额的30%多。大宇公司估计从2010年开始的20年内，该公司仅从瑞气田每年可获得至少8600万美元的净利润，而缅甸每年至少可获利8亿美元，甚至可能达到30亿美元。

二、缅甸石油和天然气开采的政治背景

虽然“恢委会”与“和发会”欢迎外国公司投资缅甸石油和天然气生产，一些已经投资的西方公司后来却撤出了。由于反对派长期抗议外国对缅甸的投资，欧盟1996年首次就制裁缅甸采取了统一立场，前美国总统克林顿1997年也宣布了对缅甸投资的禁令。这是根据包括缅甸流亡团体和全国民主联盟等在内的缅甸民运人士的建议而采取的措施，欧盟委员会共同立场后又不断扩大。目前它禁止向缅甸两大国有公司（缅甸经济控股公司和缅甸经济公司）投资，禁止“和发会”官员及家属到欧盟旅行并冻结了其银行账户。

在缅甸的跨国公司也受到来自非政府组织，特别是欧美非政府组织的巨大压力。这些组织开展了大规模的公关活动，包括在股东大会外举行抗议和公布在缅公司的黑名单。亚达那和耶达甘天然气开发项目尤其备受争议。自20世纪90年代以来，非政府组织一直在向受到亚达那管道建设影响的缅甸公民提供法律援助，并将其诉讼提交到欧盟和美国的法庭。1996年，“地球权力国际组织”代表15名缅甸村民向美国法庭提起诉讼，控告位于加州联合石油公司在亚达那管道建设中侵犯人权。在欧洲，道达尔公司先后在比利时和法国被告上法庭，罪名分别是“参与违反人性的犯罪”和“非法拘禁”。

法国针对道达尔公司的诉讼和美国针对加州联合石油公司的诉讼均在法庭外和解，两家公司也并未停止在缅甸的经营活动。但持续的压力是导致其他石油公司撤出缅甸的因素之一，虽然不是决定性因素。20世纪90年代中期，德士古和普雷迈尔石油公司均是耶达甘工程的合作伙伴，但1997年德士古撤出，普雷迈尔石油公司的股份从20%增加到27%。2002年，由于受到英国政府和美国投资者的严厉批评，普雷迈尔石油公司也从耶达甘工程撤出。普雷迈尔石油公司的股份被马来西亚国家石油公司买下。美国根据《2003年缅甸自由民主法案》及相关的“总统行政命令”对缅甸实施了新的制裁，将拒发签证的黑名单扩展到所有军方领导人，冻结了其海外资产，并禁止从缅甸进口任何商品。美国的金融机构也被要求针对缅甸采取特别措施，拒绝其通过相应账户进入美国金融系统。

虽然西方石油公司从缅甸撤资确实影响了一些工程的进展，但其对缅甸经济的影响微乎其微，因为泰国和其他东盟国家、中国、印度和俄罗斯均扩展了与缅甸的经济联系。获得缅甸的天然气资源对泰国、印度、中国以及马来西亚、韩国和日本具有很大的吸引力。中国和几个东盟国家还将缅甸视为水电资源的潜在重要来源。

实际上，水电开发必将成为缅甸新的重要外汇来源，也是缅甸与周边邻国，特别是泰国，具有重要共同利益的另一个产业。2005年，缅甸与泰国签署了在萨尔温江和德林达依河建设4个新大坝的协议。同时，“和发会”还与中国国际信托公司和中国水利水电集团公司签订合同，在曼德勒附近的Dukhtawaddy河建设一个790兆瓦的耶育瓦水电站。从1981年开始，日本N ippon Koei公司就参与了萨尔温江塔桑大坝的初始规划。塔桑大坝高228米，将是东南亚最高的水坝。中国水利水电集团公司参与了包括塔桑大坝和缅甸其他4个大坝在内的泰国国家电力局水电项目开发。亚洲开发银行正在推广一项46亿美元的地区电力计划，该计划的一部分发电能力将由塔桑大坝承担。根据目前的计划，中国、缅甸和老挝的12项水电工程将组成“大湄公河次区域电网”，并向泰国和越南提供电力资源。这些工程包括缅甸的塔桑大坝、中国的景洪和糯扎渡水电站以及老挝的南屯2号水电站。

除从水电和天然气开发中获取外汇以外，缅甸的对外关系还受到对军事援助需求的影响。自20世纪90年代初以来，中国一直是缅甸军用飞机、海军舰艇和其他军事装备的主要提供者。俄罗斯、印度和韩国近年来也纷纷效法。2006年12月，韩国7家防务装备生产公司被控违反有关战略物资出口法律，向缅甸出口生产设备和武器技术。这些公司的14名主管受到指控，这在韩国历史上还是首次。

2006年4月，一个缅甸高级代表团对莫斯科进行了“友好”访问。据报道该代表团主要是寻求俄罗斯对缅甸水电和通信项目的投资。作为对获得缅甸石油天然气资源开采权的交换，俄罗斯还答应向缅甸提供一系列武器装备，包括Tor-M 1和Buk-M 1-2防空系统及米格-29战斗机。俄罗斯进一步提出在缅甸建立维修厂，负责维修和升级缅甸从前苏联采购的武器装备。一些分析家认为此举是“为打破中国的垄断”。但是，另一种解释是这些维修厂将兼顾中国和俄罗斯的利益，因为中国军队也在使用从前苏联进口的装备。而在“和发会”看来，与俄罗斯、韩国和印度合作的一个重要好处是可减少对中国的依赖。

影响缅甸外交政策取向的另一个重要因素是军政府希望外界帮助缅甸建造一个核研究反应堆。根据有关资料，中国和巴基斯坦都向缅甸的这一计划提供了支持。2002和2003年以来，有证据表明俄罗斯和朝鲜也参与其中。据印度有关报道，2001年底巴基斯坦官方向美中央情报局提交的“与恐怖分子有关联的”嫌疑人名单显示，在缅甸有两名巴基斯坦核科学家。2001年缅甸政府还请求国际原子能机构帮助其建造一个核反应堆，但与其此前一样遭到拒绝。2002年俄罗斯与缅甸签署了协助其建造一座10兆瓦热核实验反应堆的协议。该协议规定俄罗斯原子能部将负责反应堆的设计，帮助选择建设地点，向缅甸提供核燃料及所有必要的设备和材料。对反应堆地点至少有两种不同的猜测：位于孟邦的Kalagok Kyun和缅甸最大的铀矿之一马圭。

东盟、澳大利亚和印度均对缅甸奉行“建设性接触”的政策。中国也与“和发会”保持着密切的合作。批评家们认为这破坏了美国和欧盟对缅甸的制裁效果。但另一些人持一种更加务实的立场，他们考虑到了西方制裁对缅甸经济和地缘政治关系所造成的影响。例如，在欧盟对“共同立场”的磋商中，法国呼吁放宽对缅甸的制裁，或以积极接触代替制裁。2005年，中国和俄罗斯也向美国的缅甸政策发起挑战，威胁要使用否决权阻止美国在联合国安理会采取行动，实施有关缅甸问题的倡议。在美国和欧盟威胁如果缅甸成为2006年东盟轮值主席国，它们将抵制东盟有关会议的情况下，缅甸领导人同意放弃东盟轮值主席地位。但是，在一次东盟地区论坛会议上，中国前外长李肇星选择避而不谈议程上的一些安全问题，相反却访问了缅甸以表示对缅甸政府的支持。所有这些不过是国际社会围绕缅甸所展开的持续外交斗争的几个例子，其中中国、泰国和其他东盟国家、美国、印度、欧盟、澳大利亚和俄罗斯发挥着关键作用。

三、中印在缅甸天然气问题上的竞争

瑞气田成为影响中印关系的一个新的因素。两年多来，人们一直认为从该气田A-1区块开采的天然气将通过一条穿越缅甸若开邦、钦邦和孟加拉国的陆上管道全部输往印度的加尔各答。但是，利用印度日益增长的天然气需求作为筹码，达卡为任何穿过孟加拉国领土的管道设定了一系列条件：开辟一条过境印度、从孟加拉通往尼泊尔和不丹的货物贸易通道；允许尼泊尔和不丹的水电通过印度输往孟加拉；采取措施减少孟加拉对印度的贸易不平衡。由于印度拒绝了上述条件，这一项目陷入了外交僵局。2005年12月，缅甸抓住机会与中石油签署一份谅解备忘录，同意将A-1区块开采的天然气通过一条从缅甸到昆明的陆上管道销往中国。

基于几个原因，中国介入瑞气田开发其实是预料之中的。缅甸学者Kyaw Yin H laing认为，缅甸与中石油签署的谅解备忘录应当从中缅不断加强的贸易关系角度来看待。当中石油表现出购买意向后，缅甸政府觉得没有必要将天然气全部输往印度并耐心等待印度与孟加拉国磋商的结果。有了另一个买家后，也加大了对印度的压力，迫使其寻求绕过孟加拉国的替代管道方案。当然，缅甸领导人清楚将同一气田的天然气同时销往两个国家在价格谈判中也会占得上风。在与中石油的备忘录公开后，缅甸向印度做出保证，它有足够的天然气储备同时满足中国和印度的需求，尽管印度必须等到2006年5月第三方咨询机构对天然气储量加以确认后，才能与缅甸达成出口协议。缅甸正在等待对其几个天然气井的储量评估，包括A-3区块的M ya1号井。在获得这些保证后，印度政府聘请位于布鲁塞尔的Suz Tractebel咨询公司对绕过孟加拉国的印度东北部陆上管道方案进行了可行性研究。但是，2007年3月，缅甸政府宣布不准备通过管道向印度出口天然气，甚至液化天然气也不再考虑，而是倾向于修建一条长达900公里的通往中国边境的管道。这一计划中的管道全长2380公里，从缅甸实兑一直延伸到中国的重庆。

实现对外关系的多元化符合缅甸的利益。但缅甸军政府这样做是有限度的。缅甸无疑加强了与老挝、泰国、印度等邻国和越南、俄罗斯等盟友的经济关系。但是，由于缅甸政府支持中国的管道方案，缅甸正在被更深地拉入中国的势力范围。虽然这对“和发会”来说不是一种理想的状态，但由于面临受到进一步制裁的风险，中国仍是缅甸最重要的盟友。中国的联合国安理会常任理事国地位和否决权被缅甸政府视为对抗东帝汶式外部干涉的最终保证。中国在2007年1月否决了联合国安理会批评“和发会”的决议。

四、中印在缅甸的战略利益

中国在缅甸的重要战略利益之一是获得从陆路到安达曼海的出海口。此外，缅甸的海军基地，特别是在科科群岛上的基地能够提供控制马六甲海峡西部入口的战略立足点。美国分析家尤塞弗·博丹斯基认为，“控制”马六甲海峡是中国的重要战略目标，为此中国甚至准备冒与地区其他国家乃至美国发生武装冲突的风险。在博丹斯基看来，自20世纪90年代初以来，中国在缅甸的大规模军事建设反映了缅甸日益增强的战略重要性。他强调“扩展到了地形复杂的丛林和山区的交通基础设施，超过了迄今对中缅贸易关系最乐观展望的需求”。

近年来印度试图加强与缅甸的关系，以抵消中国日益增强的影响力，并控制叛乱分子沿印缅边境进行走私。在过去十多年中，印度与东南亚的关系稳步发展，印度对从陆路直接进入东南亚也很感兴趣。2004年，印度、缅甸和泰国的外交部长在仰光签署了一个协议，提出要扩大三国之间的交通运输联系，包括修建一条长1400公里的、连接印度东北部与曼德勒、仰光与曼谷的高速公路。三国还计划在缅甸土瓦修建一个深海港口，并通过一条高速公路将其与泰国北碧连接起来。毫无疑问这将进一步扩大三方的贸易联系，拓展相互贸易并使印度获得对缅甸港口的进入权。土瓦位于缅甸南部狭长的沿海平原地带，面对安达曼群岛。印度获得对土瓦港的进入权不仅对海上通信联络至关重要，而且对印度海军及其雄心勃勃的远东海军司令部在安达曼首府布莱尔港的工程也具有直接的安全影响。印度设立远东海军司令部是为了拓展印度海军的核战略作战能力，同时挑战相距不足190海里、缅甸在科科群岛上的基地。

印度防务分析家认为，中国对缅甸的军事支持应当与中国和巴基斯坦在瓜达尔港的合作结合起来看。瓜达尔港将使中国在印度次大陆的另一端、霍尔姆斯海峡附近拥有基地设施。尤其令印度担心的是，随着中国在印度西部的瓜达尔和在印度东部的科科群岛上建立基地，可能“对印度形成海上包围圈”。此外，缅甸建设一个核反应堆的计划也令印度担忧，特别是在中国、巴基斯坦和俄罗斯参与其中之后。印度分析家担心中国在缅甸的海军存在可能使其能够拦截地区海上交通线。由于这些原因，缅甸正在成为“在东南亚对印度战略利益最大的威胁”。为了对这种局面加以制衡，印度开始通过向缅甸提供军事训练和军事装备讨好缅甸政府。2006年，印度总统卡拉访问了缅甸，承诺向缅甸提供4000万美元援助。此后印度还向缅甸军方提供了坦克、火炮和直升机等装备。两国还展开协作，共同打击印度叛乱分子。

在缅甸问题上，印度和中国彼此猜疑，虽然两国关系在过去几年中得到明显改善。印度和中国都面临一些来自缅甸的“非传统”安全挑战，包括毒品走私、贩卖人口、难民、艾滋病以及其他的流行性疾病等。缅甸已成为仅次于阿富汗的世界第二大鸦片生产国，也是东南亚最大的脱氧麻黄碱生产国。“和发会”缺乏打击大规模毒品走私团伙的意志和能力，在打击对毒品贸易至关重要的洗钱活动方面力度也不够。缅甸还存在许多贩卖人口的现象；难民不断涌入泰国、中国、孟加拉国和印度；艾滋病正在蔓延。

缅甸的毒品、艾滋病和犯罪问题非常严重，但由此引发的争论也反映了缅甸邻国对该国政治稳定的担忧。虽然从天然气资源获得了巨大的利润，从中国、印度和其他国家获得了慷慨的军事和基础设施援助，但有迹象表明缅甸的危机以及“和发会”内部的不稳定正在加剧，特别是2003年8月丹瑞大将辞去总理职务后。丹瑞仍是“和发会”主席，但缅甸前军情部门负责人钦纽成为新总理。2004年10月，任总理仅1年的钦纽就由于贪污指控而被捕，并在2005年被判处44年监禁，取而代之的是梭温中将。钦纽所推动的所谓“民主路线图”也没有达到人们的期待。2005年2月，制宪国民大会在经过长期休会后终于复会，但许多少数民族派别和政治团体，包括全国民主联盟被排除在外。在这一系列无法预料的事态之中，缅甸政府还宣布将首都从仰光迁到内比都，一个靠近彬马那的内陆新建城市。

五、中印角力中的缅甸

近海天然气已经成为缅甸军政府的主要外汇来源，且今后可能变得越来越重要。欧盟和美国对缅甸经济制裁的效果难以评估，但肯定作用不大。随着天然气资源变得越来越重要，对制裁经济效果的任何评估都应当将天然气的因素考虑在内。如果缅甸军政府被剥夺了来自天然气出口的巨额收入，经济制裁将对其构成真正的挑战，从而可能说服“和发会”接受政治改革。而如果做不到这一点，制裁的有效性就非常值得怀疑。以新的方式与缅甸军政府进行接触或许是更可行的办法，特别是如果这种接触包括缅甸天然气开发的利益攸关方。

缅甸的例子说明中国和印度在第三国石油和天然气资源问题上平衡竞争与合作的困难。中印均是缅甸的近邻，且均在缅甸天然气开发上具有重要利益，这些都为天然气管道建设提供了机会，也符合两国实现能源供给多样化，加强能源安全的计划。中国在缅甸石油管道建设方面还有一个安全利益，那就是它可以给中国提供一个绕过脆弱的马六甲海峡的陆路石油通道。因此，建设穿过缅甸的石油和天然气管道被中国视为至关重要的安全资产。

泰国在缅甸天然气领域的利益及日益加剧的中印对抗是“和发会”的重要杠杆，它无疑使缅甸政府更能够承受要求其进行政治改革的压力。虽然减少对中国的依赖符合缅甸领导人的利益，但在当前环境下缅甸军政府尚无法承担失去中国支持所带来的损失，因为中国为其提供了免受联合国干预的惟一保证。从中国的角度来看，它与印度、日本和美国的关系对其在缅甸的地缘政治利益具有重要影响。只要这些潜在的紧张关系得不到根本改善，中国将继续认为保持其在缅甸的影响力至关重要。今后可能出现的情况是，缅甸未来的动荡，不论是由于内部纷争还是为对抗中国的控制，都可能使中国对缅甸的控制进一步加强。

[1] 赵英：超越危机——国家经济安全的监测预警[M].福建人民出版社，1997.

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[4] 孙通强：中国经济发展报告[M].中国经济出版社，2000.

[5] 王永县：国外的国家经济安全研究与战略[M].经济科学出版社，2000.

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