非战争军事行动经费保障问题研究

闻伟英

（军事经济学院 湖北 武汉 430035）

“当前，世界多极化和经济全球化的趋势加速发展，科技进步日新月异，各国面临着难得的发展机遇。同时，我们也面临着地区冲突不止、贫富差距拉大、恐怖主义、环境恶化、金融风险、重大传染疾病等传统安全威胁和非传统安全威胁的挑战。”和平时期，有效应对多重安全威胁，确保我国发展重要战略机遇期的安全稳定，全面提高遂行非战争军事行动的能力，成为我军在新的历史时期一项重要的历史使命。作为一切军事行动的财力支撑和动力来源，经费保障必须切实发挥保障部队完成多样化军事任务的积极作用。认真研究非战争军事任务对经费保障的要求，分析和解决目前部队遂行非战争军事任务经费保障存在的问题，对于切实提高经费保障能力和保障效益，确保为部队完成多样化军事任务提供高效、快速、准确、有力的经费支撑具有重要的现实意义。

一、非战争军事行动对经费保障的要求

1、非战争军事行动具有突发性和多变性，经费需求密度高，要求提高应急反应速度，确保经费保障快速有力。对国家具有安全威胁的突发事件大都爆发突然，没有前兆，即便一些有先期预兆的事件也往往预警时间很短，部队作为应付突发事件的主体力量，每一项行动都是在紧急情况下受领任务。并且，由于一些突发事件烈度大，情况变化迅速，短时间的延迟都有可能造成不可估量的损失，因此，为了将损害降到最低，部队必须在最短的时间内赶赴现场，并根据事态的发展及时作出相应的军事反应。在这种情况下，为加快部队武装和救援力量的投放速度，及时控制事件的发展，需要在短时间内作出基本的经费需求判断并投入大量的经费作为军事行动的支撑，经费筹集和保障面临着短时间、高密度的财力需求，经费保障任务紧迫而繁重。为此，必然要求经费保障部门要在极短时间内作出快速反应，确保随着多样化事件的发生发展和局势的不断变化，在各种充满变数的条件下，及时筹集到足额经费供应保障到部队，满足部队应对各种紧急情况的经费需求。

2、非战争军事行动参与力量构成多元，经费供管格局复杂，要求理顺经费协调管理渠道，确保经费保障实时顺畅。非战争军事行动地域、规模、性质等都具有很强的不可预知性和不确定性，部队在执行任务时往往需要尽可能的动员多地域范围内的多军种的多技术力量参与行动。以2008年发生的汶川地震救援行动为例，全军和武警部队共发动了13余万人遂行紧急搜救和治疗任务，其中包括了空降、运输、工程、医疗救护等多种类型的技术力量。在执行任务的过程中，参与后勤保障的力量，也不单单由军队后勤保障部队组成，还包括了中央和地方党、政、警、民等多个领域的后勤保障力量，共同参与经费和物资的保障供给。由于各种力量多元一体、隶属复杂、任务各异、需求不一，任务现场人员流、装备流和物资流相互交织、错综复杂；各种力量之间既有纵向的隶属和配属关系，又有横向的协调和配合关系，还有交叉的支援和寓于关系，经费来源渠道和供管关系十分繁杂。为此，必须加强经费的统一筹划管理，在军地之间、军队各系统之间建立互通互联的经费协调管理机制，确保各任务主体经费需求及时上报，并得到有效保障。

3、非战争军事行动类型复杂，经费保障重点多变，要求准确把握保障重心，确保经费保障精确高效。非战争军事行动类型复杂，部队执行任务性质不同、处置情况多样，不同性质的任务或同一任务不同阶段的工作重点不同，其所需要参与完成任务的部队类型、技术力量组成、物资配备需求等也就有所不同，经费保障的重点具有很大的差别。例如，抗震救灾与反恐维稳两项任务相比，前者在经费保障上重点侧重于保障救援力量维系、救援物资投放、救援器材维护；而后者在经费保障上则侧重于保障战斗力量维系和防恐装备和物资的配备、补给和维护。为此，就需要实时掌握不同时期、不同阶段、不同类型任务的经费保障重心，根据任务实际需要在经费的投向和投量上作出调整，并加强经费使用过程中的管控监督，确保将经费用在多样化军事任务重点需要保障的地方，提高经费保障实效。

二、当前非战争军事行动经费保障存在的问题

1、经费应急保障体制不够健全。非战争军事行动具有很强的突发性、广域性和持续性，经费保障需求规模大、空间广、时效性要求高，需要保障的对象多元，一些大规模的军事任务，所需耗费巨大，单纯依靠独立的军队经费供管系统已不能够满足短时间内筹措大量资金的要求，而需要依托整个社会的财经保障力量提供部队完成任务的经费。但目前，我国应急保障体系建设尚不完善，规范高效的财力动员保障体制尚未建立，依托社会资金进行部队经费保障的“军地一体、军民一体”的大财务观念树立还不牢固，在缺乏有效的应急经费统筹统管机构和应急经费准备机制的条件下，仅仅依靠部队可动用的“家底”经费遂行任务，不能够适应部队行动对经费需求剧增的现实要求。

2、经费供需协调机制不够顺畅。非战争军事行动虽然都是由部队来作为完成任务的中坚主体力量，并承担主体任务，但大部分任务的完成却是在中央政府或地方政府的领导下进行的，其在执行任务中的经费支付也主要由中央和地方政府财政承担。但在具体实施过程中，由于采取的是“先花费后核销”的经费保障方式，部队在执行任务时所花销的自筹经费并不能够得到即时汇总、核销并予以补充。而且由于目前联勤财务供管体制尚不健全，军队各系统之间缺乏相应的沟通协调渠道，不能有效发挥联勤就地就便供应的优势作用，各级各类部队所需专用物资和器材购置、指挥通信、装备维修、燃油、交通运输乃至日常补给所需经费仍然主要由各单位临时筹措，依靠自我保障，经费保障不能及时到位，给部队力量的及时恢复和任务的完成造成一定影响。

3、经费使用管理不够科学规范。一方面，经费的拨付不够规范。紧急时期，特别是大规模的突发事件发生后，国家为化解危机将进行全面和局部经济动员，大量的社会财力进入经济循环，由于缺乏对经费划拨对口渠道和接收权限的规范，分散在各地执行任务的部队可能会接收到来自不同供应渠道的资金，在监督机制弱化的情况下，极易造成经费的体外循环。另一方面，经费的发放开支不够规范。在任务执行过程中，部队调整、部署、机动频繁，任务多变，保障点分散，不可测因素较多，需求难以预料，紧急开支较频繁，零星采购项目多，又往往缺乏相应的开支凭据，经费审核程序不健全，监管实施难度大，很难确保部队完成任务后申请由上级核销的经费数额都是用于部队任务保障的经费开支。

三、非战争军事行动经费保障的对策建议

1、建立应急应战经费保障统管机构。要树立“大后勤”、“大财务”的保障观念，统筹战争和非战争军事行动的经费筹措和保障，联合中央和地方政府相关部门建立应急应战经费保障统管机构，充分依托社会财力资源保障包括非战争军事任务在内的多样化军事行动的完成。可考虑按照“战时应战、平时应急”的思路，将国家国防动员委员会办公室和现有分设在各部委的防灾救灾领导机构，重组整合，平时领导防灾救灾和做好动员准备，战时履行国防动员职能。下设应急应战经费保障统管机构，对原分散于国家和军队有关部门的动员经费、防灾救灾等经费项目进行整合和统一管理。其主要职责是，平时做好动员准备、开展动员演练的经费保障，以及应急应战经费管理的基础工作，负责对包括国家财政投入和社会募捐资金在内的所有应急应战基金的管理和经营；制定应对各种突发事件经费保障应急预案、紧急状态下的财经执行法规和制度。一旦发生突发紧急事件，经费保障统管机构即成为经费管理指挥中枢，负责召集军地相关部门进行经费保障需求分析、资金紧急动员、各部门资金需求统计和协调、物资采购和统一支付以及阶段性重点经费投入使用的监督和管理等工作。

2、建立军民一体的经费保障协调机制。实践证明，建立军民一体的经费协调机制，打通军地之间经费流通渠道，可以说是解决军队在执行任务时所需经费和物资得以及时供应的一条有效途径。建立军民一体的经费保障协调机制，首先，要明确军地双方协调主体及其职责。由国家发改委、总后勤部统一管理调度，发生重大突发事件时即启动经费保障统管部门组织工作。发生大规模突发事件，由国务院组织工作时，总后勤部应急应战资金协调管理小组对口协调国家应急应战经费保障统管部门，申请中央财政资金及时划拨应急保障；发生地区性突发事件或需要地方政府协助保障完成军事任务时，各省国防动员委员会应急应战资金协调管理小组对口协调地方政府经费统管部门，申请地方财政资金用于应急保障。其次，要进一步理顺军队内部经费供应关系和经费需求上报渠道。军队内部要逐渐形成统计上报制度，并保证军队内部各系统之间信息渠道的顺畅。最后，要明确经费保障协调程序，部队的经费保障协调工作可以按照“部队提需求—军队应急应战资金协调管理小组提资金保障方案—经费统管部门进行资金动员决策—组织协调政府相关职能部门运用中央财政、地方财政或其他基金进行资金保障—军队应急应战资金协调管理小组与保障对象及时沟通信息、并联合经费保障统管部门进行资金投入和使用情况的监督检查”的步骤和程序展开。逐步形成“军队提需求、经费保障统管部门搞协调、政府职能部门抓落实”的军地一体化的经费保障协调机制。

3、建立系统化的经费供管标准制度体系。规范化的经费供管标准制度是经费供应保障的基本依据和法规遵循。一是要建立应急准备金制度。在中央层面，财政应预留部分应急资金，并把这部分应急资金列入国家预算，作为处理紧急事件的专项资金；军队层面，要建立应急战备资金储备制度，加大重点战备区域和灾害多发区联勤保障机构的应急资金储备数额，确保在各种情况下都能供得上。二是要进一步完善现行的经费供应标准制度。在现行的军队经费供应保障标准中增加非战争军事行动经费保障标准。三是要制定经费开支审核管理办法。根据非战争军事行动的性质特点，明确实力统计审核办法、经费开支范围和审批权限、经费核销和采购物资集中清算管理办法等规定要求。四是要制定针对性和操作性强的经费保障工作规章。要通过制定条款详细、操作性强的规章和管理办法，进一步明确联勤财务部门、各执行任务部队上级和本级财务部门在多样化军事任务经费保障工作中的具体职责、任务以及紧急情况下的协调办法、行动方式，明确各地方协同部门在多样化军事任务经费保障工作中应承担的协同任务和协作办法，使军地各部门、各环节在协同和保障部队完成多样化军事任务的经费保障活动中能够互相配合，供需衔接。

4、强化经费保障监管力度。科学规范的监控机制和制度是规范经费运行的保障。一是要建立全过程全方位监控体系。对非战争军事行动经费保障的监督管理工作要能够覆盖经费筹措募集、申请划拨、采购支付全过程，真正做到横向到边、纵向到底、严密有效，把所有经费保障活动全部纳入监督检查的视野。二是要形成内外监督协调配合的监控机制。要采取经费使用职能部门内部监管，审计、纪检监察部门外部监管相结合的方式，互通监管信息，形成监管合力，及时发现和处理经费管理使用中的违法违规问题。三是要将使用效益作为非战争军事行动经费监管工作的重点。按照科学化、精细化管理的要求，对部队经费接收渠道是否合规、下拨支付是否及时、使用过程是否存在浪费、经费保障是否达到预期效果等等问题进行监督检查，跟踪问效，努力提高经费的使用效益。四是要充分发挥群众舆论监督的作用。继续把公开透明原则贯穿于经费管理使用的全过程，主动公开资金来源、投向和使用管理情况；进一步完善监督信息反馈机制，利用信息发布平台，发挥群众舆论监督作用，加大社会监管力度。